卢江梅

高速公路建设属于国家重大基础设施建设项目，具有投资规模大、单位建设成本高、资金回收周期长等特点，如果完全依赖政府独自承担建设费用，会造成政府财政压力过大，政府债务风险增高。因此，自2015年开始，财政部、国家发改委、交通运输部等部委通过发布一系列文件，在收费公路领域大力推广PPP（政府和社会资本合作）模式。根据财政部政府和社会资本合作中心数据查询，截止2020年5月，政府和社会资本合作管理库项目中云南省PPP项目共有487个，投资规模达11524亿元，其中高速公路项目56个，投资规模达7080.22亿元，高速公路PPP项目投资额占云南省PPP项目总投资额的61.43%，PPP模式已成为近年来云南省高速公路建设的主要模式。

一、高速公路PPP项目运营期绩效评价的重要性

（一）PPP 项目绩效评价的基本概念

PPP项目绩效评价是通过设定项目绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标和评价方法，对PPP项目的产出和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行客观公正评价，并运用绩效评价结果推动PPP项目工作的开展。

（二）高速公路PPP项目运营期绩效评价的重要性

1.绩效评价是PPP项目纳入财政部项目库的必要条件。财办金〔2017〕92 号文规定：未建立按效付费机制的项目一律不得入库，其中包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。所以PPP项目必须进行绩效评价，否则可能造成项目无法入库或者被清理出库风险。

2.绩效评价是政府对社会资本进行付费和可行性缺口补助的依据。目前国家各部委的文件都明文规定，项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同的约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目公司（社会资本）按绩效评价的结果获取项目合理回报，即付费必须先进行績效评价，无绩效评价不付费。

3.绩效评价有助于规范PPP项目规范运作和长期健康发展，降低项目风险。高速公路PPP项目大部分由政府与社会资本共同组建项目公司对项目进行投资、建设、运营和移交。建设期一般为3～5年，而运营期为20～30年，运营期占据了PPP项目整个生命周期的大部分。社会资本既是投资方也是施工总承包方，社会资本的诉求主要在于施工利润，为防止社会资本方重“建设”而轻“运营”，每个运营年度结束后对项目公司进行绩效评价考核，对发现的问题及时进行整改、及时纠正偏差，有助于倒逼监督社会资本方提高项目运营管理水平，实现绩效目标。

二、高速公路PPP项目绩效评价结果应用中存在的问题

根据对云南省多个高速公路PPP项目绩效评价应用的研究，目前主要存在以下几个方面的问题：

（一）对绩效评价结果应用的规定各不相同，绩效挂钩基数各异

因PPP模式在我国是一种全新引入的模式，尚处于探索阶段，省级相关部门直到2018年才出台发布《云南省高速公路政府和社会资本合作项目绩效管理办法（试行）》，政策出台时间较晚，导致在此之前签订的PPP项目对绩效评价的约定各不相同，甚至出现同一条高速公路同一社会资本方在不同的地州（市）段对绩效结果的应用完全不同。比如元江至蔓耗高速公路PPP项目（玉溪段）合同约定绩效评价结果与政府可行性缺口补助挂钩，当绩效评价评分低于85分时，评分每降低1分，罚款扣减项目公司可行性缺口补助的0.5%;而元江至蔓耗高速公路PPP项目（红河段）合同约定绩效挂钩基数为通行费收入，当考核评分低于85分时，评分每低于1分，罚款扣减项目公司考核年度车辆通行费收入的1%。对绩效结果如何应用完全取决于社会资本方与项目实施主体之间如何谈判，而各地州项目实施主体相互之间缺乏沟通交流，导致对绩效评价结果的应用方式可能天差地别。

（二）绩效评价基本只有惩罚项而无奖励项

目前，在已公开的PPP项目绩效考核方案中，基本上没有对绩效考核指标动态调整的设计，现有考核机制大多以惩戒性为主，对评分未达到约定要求的进行罚款，但对考核优秀或者超额完成指标的未见合同约定奖励条款和措施，缺少切实可行的激励指标，不利于调动项目公司（社会资本）的积极性。

（三）绩效评价的应用效果不理想，绩效挂钩基数不切合实际

部分项目在选择绩效挂钩基数时未考虑项目实际情况，以致绩效评价的效果不理想，难以达到激励社会资本的目的。以云南省红河州泸西至弥勒高速公路PPP项目（以下简称泸弥高速）为例，根据PPP项目合同，政府可行性缺口补助以绩效考核评分为依据，当绩效考核评分在85分（含）以上的，政府实际支付的可行性缺口补助按照应支付补助金额的100%全额支付;当考核评分低于85分时，则对项目公司（社会资本）进行罚款，罚款额为每低于1分，罚款考核年度车辆通行费收入的1%。2018年度泸弥高速按PPP合同约定的公式计算出政府应支付的可行性缺口补助金额为14，715.02万元，2018年度车辆通行费收入为2，233.29万元。按此标准计算，假若当年绩效考核评分为0分，对项目公司的罚款金额也仅仅是通行费收入的85%约为1，898.30万元，政府方还应支付项目公司可行性缺口补助12，816.72万元，对社会资本来说这点罚款根本无法形成威慑，绩效评分再低社会资本仍然能获取到大部分的政府付费，有可能被认为存在提前锁定、固化政府支出责任，不能有效激励社会资本通过提升效率、降低成本获得市场化收益，不能有效落实按效付费机制。

（四）管理层绩效评价观念意识淡薄，对绩效评价结果不够重视

绩效评价的结果不仅仅是为了政府支付可行性缺口补贴提供依据，第三方机构出具的绩效评价报告中通常还对项目运营存在的问题和不足进行充分披露，并提出了具有建设性的整改意见和建议。目前大部分管理层仅把绩效评价结果作为一个测算政府付费金额的工具，对于报告揭露的问题不够重视，未下定决心进行整改，以致问题一直延续存在，不利于项目的健康发展。

三、高速公路PPP项目绩效评价建议

（一）加强绩效评价相关的制度建设和指导文件出台

之前因国家政府层面没有出台相关的PPP项目绩效评价指引或办法，导致行业内没有一个可供参考的标准，致使各高速公路项目绩效评价指标体系形态各异，2019年省财政厅、省发改委和省交通运输厅联合发布了《云南省高速公路政府和社会资本合作项目绩效管理办法》，对云南省国家高速公路PPP项目和省级负责实施的地方高速公路PPP项目在绩效评价中应遵循的原则、职责分工、绩效指标和評价结果应用做了强制性规定，州市政府负责的地方高速公路PPP项目可参照执行。

（二）建立容错机制和奖惩双向结合的绩效激励机制

高速公路PPP项目生命周期一般长达30年，长期来说很多事件具有不可预见性和不确定性，建议在设计付费项目考核时容许有一个容错机制。假如项目公司考核时评分被扣了10分，政府支付给项目公司的付费不是按照90%比例，而是按照100%比例来进行付费;而假如项目公司考核评分比较低（通常低于40分），政府可以扣减全部的费用，这就是先容错后惩罚的付费机制，评分越低惩罚力度就加倍加重，有助于督促项目公司把绩效评分维持在一个较高水平。此外，除了有惩罚条款外还应该建立奖励机制，对绩效评价结果明显优于约定标准的进行奖励，有奖有罚，正向激励与负向激励相结合，奖优罚劣才能充分调动社会资本的积极性和主观能动性，更好地推动项目发展。

（三）科学设置绩效挂钩指标，建立按效付费机制

鉴于云南省的特殊地理位置和地貌条件，高速公路建设成本高，除少数主干线可以实现自负盈亏外，大部分县域高速公路网交通量均比较小，车辆通行费收入相对较低，因此在PPP绩效评价挂钩指标设计时建议按照以下原则进行：对于效益较好的主干线高速公路，绩效挂钩指标可以选择通行费收入，达不到评分标准时扣减一定比例的通行费收入;对于效益较差主要依靠政府进行缺口补助的高速公路，选择可行性缺口补助与运营绩效挂钩，评分越高付费比例越高，评分越低付费比例越低，政府付费与绩效产出充分挂钩，有利于督促社会资本通过管理创新、技术创新提高项目运营水平和服务质量，进而提升整个项目的社会效益和经济效益。

（四）提高管理层绩效评价意识

管理层应转变传统的管理理念，把每年一度的绩效评价工作当作一次学习和查缺补漏的机会，对绩效评价发现的问题及时进行整改，纠正偏差，堵塞管理漏洞，以降低PPP项目全生命周期内的各类风险，确保PPP项目能长远健康发展。

四、结语

本文通过对目前云南省高速公路PPP项目运营期在绩效评价应用中存在的问题进行分析并提出相关建议，希望对尚在规划中或者未来拟采用PPP模式建设的高速公路项目提供一定参考，根据省委、省政府制定的云南县域高速“互联互通”工程实施方案，十四五（2020年-2025年）期间云南省规划中的高速公路项目尚有78个，总投资规模约为10241亿元，未来拟建的这些项目如采用PPP模式建设，在绩效考核体系设计时可吸取以前项目的经验，制定更为科学合理的、切合实际的绩效评价制度，以提高公共服务产品的质量，实现政府方和社会资本方共赢的局面。

（作者单位：红河州高速公路开发投资有限责任公司）