米恩广,李若青

(1.云南民族大学 政治与公共管理学院,云南 昆明 650500； 2.云南民族大学 校办公室,云南 昆明 650500)

一、问题的提出

据七普数据显示，2010～2020年60岁及以上人口占比上升5.44个百分点，2019年末，60岁及以上人口约2.54亿，(1)引自 https://baijiahao.baidu.com/，2020年12月21日。而2005年全国老年人口中农民老年人口数量已达70%，(2)新华网：《全国70%老人是农村养老保障制度亟待建立》，2005年9月25日。显然农村已成为我国养老的主战场。然而，农村养老资源匮乏，养老体系建设滞后，养老问题也“成为国家发展的战略短板”(3)周平：《强化边疆治理补齐战略短板》，载《光明日报》2015 年 6 月 10 日。。据此，习近平总书记从乡村振兴角度提出要“提升农村养老服务能力”，国家则倡导通过“发展农村互助式养老”模式，来解决农村养老难题。由此农村互助养老跃然成为新时代乡村振兴战略的重要议题。

互助养老作为农村养老新方式，从实践层面看，当前整体运行状况不尽人意，存在服务质量不高、供给低效率等问题，其症结在于农村互助养老服务以“条块分割”等为特征呈碎片化运作之势，致使服务资源难以整合，直接对互助养老体系运行产生不良影响。因此，破解服务碎片化问题便成为提升农村互助养老服务供给效率当务之急。而要有效破解农村互助养老服务碎片化问题，就需先理清“是什么”“为什么”的问题，这也是农村互助养老服务碎片化研究中需要回答的“元问题”。据此，研究在借鉴、反思已有成果的基础上，系统探究农村互助养老服务碎片化运作问题，并设计出碎片化整合思路，提出从碎片化运行到协同供给的策略，为农村互助养老服务碎片化治理提供参考。

二、农村互助养老及其“碎片化”的解释

(一)农村互助养老

农村互助养老是应对农村养老难题而开创的养老新方式，对国内研究者而言，既无规可循，又无现成经验可用，纯属一种新事物。那么何为农村互助养老？ 学界于2006年开始探索。贺雪峰认为，“互助养老的基本理念是由低龄老年人照顾高龄老年人，由身体好的老年人照顾身体弱的老年人，通过代际接力方式完成养老”(4)贺雪峰：《农村互助养老值得重视》，载《中国社区报》2020年5月22日。，“多数是基于亲属、邻里、朋友之间自愿进行”(5)[美]Williams，C Colin，Windebank，Jan：《Paid informal work in deprived neighborhoods》，Cities, Vol.17 , 2000.。刘妮娜认为，农村互助养老“是充分利用老年人力资源，推动老年人之间的自助—互助”(6)刘妮娜:《互助与合作: 中国农村互助型社会养老模式研究》，载《人口研究》2017年第4期。的行为，也是围绕“健康、参与、保障等养老新理念”(7)王铄：《积极老龄化视角下农村互助养老模式探析》，载《农业经济》2019年第12期。“通过服务互助模式增进养老照顾服务供给”(8)甘满堂等：《互助养老理念的实践模式与推进机制》，载《重庆工商大学学报(社会科学版)》2014年第4期。，“极具本土化色彩的新型就地养老方式”(9)李俏、刘亚琪：《农村互助养老的历史演进、实践模式与发展走向》，载《西北农林科技大学学报》2018年第5期。。可见，学界较为一致地认为，互助养老是通过互助的方式，充分利用农村老年人及其资源，解决农村老年人养老难题，提升其生活质量的养老新方式。据此，农村互助养老可理解为“以地缘为平台，农村老人、家庭、政府、志愿者、社会组织机构等多主体共同参与，通过互帮互助来整合养老服务资源”(10)米恩广：《可得-可及-有效：农村互助养老服务公益性供给逻辑与优化》，载《大理大学学报》2020年第11期。，以提升农村养老服务供给效率的新型就地养老方式，亦是多主体协同合作、资源互换共享的多元开放系统。

(二)农村互助养老服务碎片化

碎片化(Fragmentation)一词出现于20世纪80年代末“后现代主义”的研究中，指“分散化”之意。随着研究深入，碎片化概念被引入政治学、管理学等学科。政治学中的“碎片化”指“政府各个职能部门之间如果缺乏相互的交流、沟通与协调，甚至在政府整体目标面前依然以自己的部门利益为重，导致政府共同的目标难以达成一致”(11)[美] Professor Perri, Leat D, Seltzer K, et al.：《Towards Holistic Governance》,Oxford University Press,2002.。管理学用来“描述多政府层级尤其地方政府多层级治理状况”(12)[美]Robert H.Wilson：《Metropolitan Governance in the Federalist Americas: Strategies for Equitable and Integrated Develop-ment》, Indiana: University of Notro Dame Press，2012, 第66页．，主要用于政府多层级治理问题研究。社会保障中的“碎片化”意为“同一社会保障项目存在针对不同人分立的制度安排，导致在保障对象、保障标准和待遇水平、管理体系及经费来源等方面不统一现象”(13)关信平:《当代各国社会保障制度的碎片化与一体化》，载周弘编：《社会保障制度国际比较》，北京: 中国劳动社会保障出版社，2010年版，第218页。，揭示了社会保障项目实施中存在身份割裂现象；也指“以地域为经，不同社会 (职业) 身份类别为纬的新形态”(14)岳经纶：《建构“社会中国”: 中国社会政策的发展与挑战》，载《探索与争鸣》2010年第10期。，强调的是地域分割。针对社会保障项目，Kwan Chan指出，我国“城市与农村居民社会保障轨道不同”(15)Chak Kwan Chan, King LunNgok and David Phillips：《Social Policy in China-Development and Well-Bing》，Bristol:The Policy Press,2008.，说明当前社会保障项目运行中存在城乡割裂的碎片化问题。据此，农村互助养老服务碎片化可理解为：互助养老服务项目实施过程中，在空间、身份、内容、标准、质量、方式、资源等方面呈现不统一的现象。具体包含三层含义：一是身份割裂。即当前农村互助养老主要针对健康老人开展，非健康老人未纳入其中，互助身份呈现割裂状态。二是区域差异。一方面，城乡割裂，即城乡老人之间并未建立融合互助机制，致使城乡间形成两种相对独立的互助养老模式。另一方面，农村区域差异，即开展互助养老的村庄在资源、管理、运行等方面尚未形成共识，也并未建构出共同遵守的准则与模式，规则、制度等在各区域间呈明显的细碎化特征。三是自主运行，即开展互助养老的组织、机构等主体间缺乏政策性、制度化的整合，资源等无法互通共享，管理上均按照自己的意愿自主运行，致使互助养老服务整体呈分散化、零碎化状态。

质言之，农村互助养老服务供给是一个资源再分配与消费的过程，碎片化现象的出现制约了养老服务资源的分配效果与服务产品的产出，说明农村互助养老行为对现有养老资源整合效果不佳，从而引起学界关注。然而，当前关于农村互助养老服务碎片化问题并没有出现直接性的研究成果，但间接性研究初见端倪，主要围绕四个方面展开研究与分析。第一，关于碎片化现状研究。主流观点认为因制度、行业、职业、身份等存在差异，农村互助养老服务供给缺乏统一性，整体上成“大碎片与小碎片并存的状态”(16)郑秉文：《法国高度＂碎片化＂的社保制度及对我国的启示》，载《天津社会保险》2008年第3期。。第二，关于碎片化影响分析。有学者指出当前农村互助养老服务“项目呈碎片化，缺乏整合”(17)关信平：《论我国社会保障制度一体化建设的意文及相关政策》，载《东岳论丛》2011年第5期。容易造成“福利差距和福利陷阱、合理性降低等问题”(18)杨燕缓：《中国养老金政策存在的问题与立法对策》，载《河北学刊》2010年第2期。。第三，关于碎片化成因探讨。研究指出当前我国“城市与农村社会保障呈双轨制”，而“农村互助养老服务的开展又缺乏制度引导”(19)曲绍旭：《多中心治理视角下农村互助养老服务制度发展路径的优化研究》，载《广西社会科学》2020年第1期。，在“制度安排上呈显著碎片化结构”(20)孟荣芳：《“碎片化”: 社会基本养老保障制度发展中的迷思》，载《社会科学研究》2014年第5期。。同时，“政府在资金、法律法规、服务供给等方面都存在严重的缺位，村集体供给能力不足，以及社会帮扶供给滞后”(21)贺雪峰：《互助养老:中国农村养老的出路》，载《南京农业大学学报( 社会科学版)》2020年第5期。致使农村互助养老服务以碎片化的思维方式来提供。第四，关于碎片化整合路径探究。有学者从社会支持理论等视角提出“农村互助养老服务支持体系的多元整合思路”(22)李翌萱：《农村互助养老服务支持体系的多元整合与优化》，载《中州学刊》2020年第6期。，主张从“价值回归、组织整合、规则均衡”(23)钟仁耀等：《我国农村互助养老的制度化演进及完善》，载《学习与实践》2020年第1期。等层面来破解农村互助养老服务供给碎片化问题。

当前关于农村互助养老服务碎片化问题的研究已涉足现状、成因、影响、路径等层面，但多关注制度、身份、地域等某一层面，未能从整体审视农村互助养老碎片化运作“何以能”的问题，忽视了农村互助养老各要素与行为实践的内在关联及其影响等问题。据此，研究将对农村互助养老服务碎片化运作问题作系统剖析，以正确回答“何以能”的“元问题”，从而为破解农村互助养老服务碎片化难题提供依据。具体而言，条块分割表现为：

三、条块分割：农村互助养老服务碎片化运行态势

农村互助养老是一个多主体自主运作的属地养老模式，致使思想认知、资源状态、政策制度等体系运行要素长期处于“条块分割”状态，影响了农村互助养老资源的优化配置，制约着农村互助养老服务供给的有效性。

(一)互助养老认知难以产生共鸣

认知是影响事物运行的重要因素，对新事物尤其重要。互助养老作为一种农村养老新模式，倘若要有效运转起来，就必须先对何为互助养老、怎么互助、谁来互助等问题形成客观、全面的认知。然而，各主体在实践中并未形成所期望的认知共识，反而呈“盲人摸象”的碎片化状态。具体而言，一是定位“条条”分割。互助养老既是对历史的继承，又是对传统的创新，因此在新时代养老体系中应有准确的定位。然而，当前社会对其定位尚未形成一致性论断，尚处各抒己见阶段，总体上呈“条条”分割之势。“补充论”认为农村互助养老是社会养老体系的有益补充；“融合论”认为互助养老是渗透于家庭养老、社区养老之中，且与其同等重要的养老模式；“创新论”认为农村互助养老是一种全新的养老模式等。二是内涵认知细碎化。农村互助养老无论对于政府、学界，还是社会大众是一种既熟悉又陌生的行为方式，熟悉因互助传统而生，陌生则因养老内涵而来，因此，人们对互助养老内涵的解读呈“众说纷纭”之势。据了解，农村居民普遍认为，互助养老就是村委把老人召集起来，解决吃饭、聊天、娱乐等养老问题的行为。社会主体则认为，互助养老是政府主导下，通过互助解决农村养老问题的方式。部分政府主体认为，互助养老是由村委会组织本村老人共同养老的方式。老人则认为，互助养老是老人们相互帮扶解决老年人生活问题的养老行为。由此看来，各主体对农村互助养老问题尚未形成一致性看法，呈明显的细碎化特征，各抒己见也成为一种必然，这也奠定了农村互助养老服务碎片化运作的思想认知基础。

(二)农村互助养老资源零散化

长期以来，因时空、禀赋等因素影响，农村互助养老资源在分布状态与递送过程中呈分散化，难以整合利用，这为农村互助养老服务碎片化运行创造了契机。具体表现如下：

1.资源分布碎片化。(1)外部资源分散化。农村互助养老服务体系有效运转关键在于各种养老资源的持续支持，但事实上绝大多数急需的养老资源农村并不能自给自足，需要与外部环境进行互换，因此外部资源介入必不可少。然而，当下农村互助养老以“自助+互助”为主，除政府外的其他外部资源主体很少介入，抑或临时性介入，这就导致农村互助养老所需的外部资源分散在不同主体中，如医疗部门掌握医疗资源、教育资源分布在政府、教育机构中等，导致诸多急需的外部资源仍游离在体系之外，从而外部主体力量也被“孤立”，外部资源的分散性随之加剧，服务供给中内外结合的“互助-共享”格局也无法形成，致使互助养老外部资源分布呈碎片化，难以有效整合利用。(2)内部资源零星化。内部资源是指农村及老人自身掌握的养老资源。然而，因个体间存在异质性，其资源禀赋与形态也迥然不同，如：参加互助养老的主体资源禀赋较少，无法提供所需资源，而未参加互助养老的主体资源又较为丰富，使内部资源从根源上就具有了分散性。同时，农村老人拥有的资源形态极为有限，主要以伙食等基础性的物质资源为主，而技术型等形态的资源极度匮乏，且质量参差不齐，致使供给中难以实现跨主体整合与共享，因此内部资源从禀赋到形态均呈现明显的零星化特征。

2.资源递送碎片化。(1)内部主体资源呈“间歇式”递送。诚然,“互助幸福院”等农村互助养老组织林林总总，但大多仅能递衣送食，而医疗、护理等急需的高端资源难以持续递送。就老人自身而言，因资源条件限制，能有效递送的资源极为有限，形成“有什么供什么”的供给状态，从而难以通过互助来保障养老服务递送的全面性、持续性，致使内部资源呈“间歇式”递送，断断续续。(2)外部主体资源递送零星化。就政府而言，民政、卫健、老龄委等部门均有配置互助养老资源的职能，但因缺乏长期性、规划性，养老服务资源多为一次性、临时性递送，尤其是边远农村地区，不论政府部门还是其他社会主体均难以实现整体性的持续供给，从而难以确保互助养老资源持续供给，反而呈零星递送之势。

(三)农村互助养老政策设计失衡

政策乃是农村互助养老服务体系运行之保障，政策设计到位有助于提升互助养老服务供给的有效性，如果设计偏差则会产生不良影响。然而，当前农村互助养老政策从顶层设计到基层执行尚未形成一个有效的政策协同执行系统，致使政策运行中出现断层，影响着服务供给效率和体系的有效运行。

1.政策工具设计碎片化。盖伊·彼得斯曾言“政策工具的焦点在于政策产出或者政策效果的实现”(24)[美]B·盖伊·彼得斯，弗兰斯·K·M·冯尼斯潘:《公共政策工具——对公共管理工具的评价》，顾建光译,北京：中国人民大学出版社,2007年版，第14～15页。，因此，互助效果或互助养老的产出乃是农村互助养老政策工具设计之焦点，也是衡量政策有效性的重要依据。依据Rothwell 和Zegveld政策工具分类标准，研究将云南、江苏、河北三省截至2019年底的31份农村互助养老政策分为供给型、环境型、需求型三个类型，其中供给型比例为34%，环境型占65%，需求型为1%，(25)数据源于对云南、江苏、河北三省31份农村互助养老相关政策文本的分析整理。内容上29份文本涉及设施建设，2份文本与政府购买相关，服务外包、组织化管理等内容仍处空白。这与农村地区幸福院等设施层见叠出，具体管理、服务供给等方面的政策内容残缺不齐的现状相吻合。这说明：农村互助养老政策工具设计具有碎片化特征，直接影响互助养老服务效果和产出。

2.政策作用方向失衡。依据31份农村互助养老政策文本作用指向，主要涉及政府购买、市场服务、医养结合三个内容，政府购买占77%，聚焦基础设施建设；医养结合占16%，但多为宏观策略、目标规划，缺乏具体指导意见；市场服务为7%，涉及资金、金融等内容；而人才、信息、法规等内容并未涉足。可见当前农村互助养老政策作用方向存在失衡，而政策作用方向乃是农村互助养老体系运行的风向标，互助内容安排的重要依据，那么政策作用方向失衡必然会影响政策效果。在政策指向作用下，农村互助养老服务体系便会自觉而主动地朝向其所指方向运行，互助养老服务碎片化运作便成为一种必然结果。换言之，因政策工具设计碎片化以及政策作用指向失衡，致使农村互助养老服务从政策层面就具备了碎片化运作的基础，限制了政策合力的形成，从而服务内容安排残缺，供给质量低等问题也就在所难免。

(四)农村互助养老服务运行地方化

农村互助养老服务运行地方化是指以村落为单位，村民为主体，依托村民生活栖息之地开展互助养老的特征，实际上是地方服务条块分割的直接表现，此乃影响多主体协同供给的关键因素。而农村互助养老服务运行地方化表现为：一是模式运行“块块化”。农村互助养老是以村落为单位，“自办、自管、自助”为原则的就地养老模式，因空间、文化、体制等因素影响，在养老服务供给中村落间尚未建立协同互助养老机制，服务供给“各自为政”，致使村落间缺乏互通性与协同性，互助养老模式呈“块块状”独立运行，难以形成协同供给合力。二是主体关系结构“条块化”。农村互助养老服务供给是一个多主体协同参与的多维互动系统，但目前互助机构等主体间因缺少必要的信息沟通与活动交流，信息、数据、技术等资源难以实现互换共享，主体间难以形成协同合作关系，进而削弱了服务供给的持续性。就政府主体而言，长期以来，政府部门之间信息沟通一直存在阻梗，难以实现跨单位资源共享，而部门间在互助养老服务资源配置中缺少必要的交流共商，“孤岛效应”“部门墙”等“条块化”现象丛生，限制了互助养老服务供给合力的形成。同时，互助养老因其以自发性、民间性的方式自主运作，外围主体介入甚少，因此，主体间一开始就未建立有效的衔接互通机制，如智能技术部门、康复医疗等互助机构并未与村、乡镇、县的医疗卫生机构衔接等，因而互助服务供给主体关系呈“条块分割”结构，影响着互助养老服务的协同性供给，制约了互助养老服务供给的整体性与有效性。

(五)服务供给目标与养老需求偏好偏离

供给目标体现着互助对象的需求偏好和利益诉求，关系着农村互助养老服务供给的有效性，同时需求偏好亦是供给目标的制定依据和行为导向。然而，农村老人因思想认知、生活环境、文化结构等因素影响，需求存在明显的异质性，选择偏好呈现多样性。这就要求互助养老服务供给应以尊重农村老人需求偏好为前提，在明确需求异质性的基础上，设置科学合理的供给目标，以确保互助养老目标的达成。但是，政府、市场、社会组织等主体均是具有自利性的理性经济人与社会人，自利性在特定条件下会逐渐觉醒，使各主体因资源禀赋、行为偏好、职能权益等差异，制定出有利于自己或部门的行为目标，并与服务对象的养老需求偏好相偏离，服务供给便呈现出“各行其是”的运行特征。具体而言，政府部门因层级职能不同、资源禀赋各异、部门条块分割等原因对服务供给目标设定的影响，问题解析视角不同，最终各层级政府行为目标的设定便呈现明显的差异性，如基层政府注重近期目标、上级政府侧重中长期目标。市场以利润最大化为追求，关注的是投入后的经济效益，因此服务供给能否带来利益乃其重心所在。社会组织追求的是其在社会中的价值，从而注重的是短期社会效应等价值目标。据此可知，在各自利益诉求影响下，供给主体会形成各自的目标偏好，在目标引导下，各主体的行为目标导向逐渐由最初的满足农村养老所需为中心演变为部门利益为中心，运作中就会忽视互助对象的真实诉求，其养老需求随之被挤压与边缘化，从而加速了主客体利益的分化，最终使供给目标与需求偏好相偏离，并运行于各自设定的轨道之上。进一步说，当无法通过提供互助养老服务来实现各主体的既定目标，他们便会调整行为目标，并做出对应的行为选择，使组织目标与需求偏好发生偏离，服务供给便出现断层，互助养老服务供给碎片化就成为一种必然结果。

综上所述，农村互助养老服务碎片化以“条块分割”等形态运作开来，制约着服务供给效率。思想认知碎片化是前提，奠定了互助养老服务供给碎片化的思想基础；资源碎片化是根本，使现有养老资源在互助中无法实现互通互联，削弱了养老服务的可得性；政策工具及其作用方向碎片化是重要条件，影响着农村互助养老发展方向；运行地方化致使资源难以有效整合；目标定位与需求偏好的偏离，加剧了供需失衡，使农村互助养老服务碎片化加速。当碎片化形成后便对农村互助养老服务供给效率产生不良影响，限制了农村互助养老服务供给目标的实现，也有碍于乡村振兴、全面小康等重要战略的推进，亟待治理。

四、协同性供给：农村互助养老服务供给碎片化治理之进路

(一)农村互助养老服务碎片化整合思路设计

资源整合是农村互助养老服务碎片化治理之关键，是建构协同供给机制之前提。倘若要对现有农村养老资源进行整合利用，思路设计必须先行。据此，研究立足资源整合理论，设计出“3个动态链接+1个良性闭合循环+多个优化结果”的碎片化整合思路，为提升碎片化治理策略的科学性、有效性提供思路指导。如图1所示。

图1 农村互助养老服务供给优化框架

1.建立3个动态链接。在资源整合理论指导下，建立三个彼此贯通的动态链接，以理顺农村互助养老服务在资源、需求、供给三个层面的关系。一是建立养老服务资源整合与服务供给动态链接，即在服务资源整合与服务供给间实现不断的互动协调。当链接贯通后，资源信息便能有效反馈给供给主体，以便他们能根据资源信息，将碎片化资源加以整合，从而通过合理供给来提升供给质量。当质量效果稳定后便会成为一种固定供给模式，反过来维护和提升服务供给效果。二是建立供给与需求间的动态链接。倘若要通过互助养老服务供给来满足农村养老服务需求，就必须确保需求与供给在信息、内容、方式等方面具有一致性。据此，应在明确服务需求的基础上，在供需间建立有效的反馈机制，以增强供需匹配性，提升互助养老服务供给效率。三是建立服务需求与资源整合间的动态连接。倘若要实现对农村互助养老资源的有效整合，就离不开服务客体将自身需求有效反馈给供给主体。在明确需求信息后，供给主体才能针对性地对现有资源进行整合，以达提升效果之目的。同时，在明确需求的基础上，还需要通过资源整合与服务供给方式创新，来增强服务需求与资源供给的匹配性，从而确保互助养老服务供给质量的提升，并有效回应服务客体的多样化养老需求。

2.形成一个良性循环。1个良性循环是指通过需求反馈机制明确农村老人在互助养老服务方式、内容等层面的偏好，以及需求异质性等信息，从而创造出互助养老服务资源整合条件；供给中通过对供需主体关系、供给结构、供给内容的优化实现养老资源的整合，来提升服务供给效率，最终形成“需求反馈—资源整合—服务供给—供给中整合优化—有效供给”的良性循环。该循环系统是以“需求-资源-供给”为逻辑主线，结果为导向建构而成的双向互动系统。运行过程中，资源整合是基础，能推进农村互助养老服务供需平衡；三个动态链接为前提，能创造与之相匹配的服务供给方式，打破互助养老服务碎片化格局。供需匹配是推动农村互助养老服务从碎片化运作走向整体性协同供给的重要条件，旨在通过供给效果与需求间的对比来考量农村养老服务需求满足程度，以确定最佳服务供给方式；并通过平衡效果反馈在服务供给中再次进行资源整合，以提升服务供给效率，从而确保最大程度的满足农村养老需求。

3.产出多个优化结果。当互助养老服务供给动态链接与双向良性互动系统建成后，便能得到多个优化结果：一是通过明确需求反馈提升养老服务资源与服务对象的匹配性。二是依据资源整合与需求反馈结果，将“互联网+”、大数据、人工智能等方式适当引入互助养老服务中，以创新供给方式，从而形成更加适宜农村实际的供给方式，如城乡融合互助等。三是通过需求满足程度与供给效果的比对，优化供需主体关系、供给结构与内容，从而增强养老服务供需匹配性，不但可满足农村老人的基本需求，而且会逐步向满足心理、精神、发展等更高层次需求拓展。

总之，研究所设计的农村互助养老服务供给碎片化整合思路是一个动态、开放的循环系统，各要素间呈双向动态链接关系；三种动态链接能为养老服务有效供给提供现实条件，是互助养老服务供给优化之前提；良性循环系统是互助养老服务供给优化之载体，能持续推动养老服务有效供给；多种优化结果是互助养老服务供给优化之目的。三者共同作用于农村互助养老服务供给过程，能将分散的服务资源有效连接，以提升养老服务供给有效性。

(二)协同性供给：农村互助养老服务碎片化的治理策略

农村互助养老服务碎片化运作已成为制约农村实现“老有所养”的阻梗，影响着互助养老服务供给的有效性，削弱了农村互助养老服务的可得性、可及性，降低了农村老人的幸福感、获得感。因此，建构一个多主体合作参与，且能够有效整合各种农村养老资源的协同性供给机制势在必行。

1.完善政策设计，强化互助养老服务可得性

农村互助养老服务属社会公共需求，因此首先需要从政策设计上把握其发展方向。

(1)优化思路设计，依托乡村振兴战略建立“中央-地方”协同供给思路。中央层面：一是优化宏观政策结构，提升农村互助养老政策制度设计的科学性、合理性，并针对农村实际出台具有针对性的互助养老政策，以完善现行制度法规。二是平衡农村互助养老政策工具类型和作用方向，提升养老服务政策供给的精准性，如由“行政规制”的垂直供给思路发展为“多主体参与”的网格化协同互助供给设计。地方层面：其一，借力乡村振兴具体实践，形成以农村为中心，政府、社会组织、公益机构、专业组织等协同参与的“点—线—面”协同扩散式供给思路。可从试点合作整合局部资源，到业务拓展整合线上资源，再到地缘合作整合面上资源，逐步增强供给主体间的协同性，以形成供给合力。如针对康养需求主体，组建以康复机构、医疗机构为中心的协同供给主体，通过功能、技术、资源等方面的整合与服务转换强化供给主体的康养功能，从而提升服务供给效率，并形成“功能整合型”互助养老服务供给方式，以稳定供给效果。其二，更新思路，建立“分级整合式”动态供给思维。在理顺“需求-资源-供给”三者关系的基础上，分级分层落实各层级信息，实时调整三者间的关系，不断提升资源整合性。可从当前“服务供给-农村老人需求”倒置式供给思维转变为“农村老人养老需求—服务资源整合—互助养老—有效供给”的整合式动态供给思路，以优化养老资源结构，提升服务内容与供给方式的匹配性以及客体对养老服务的获得感、满足感。

(2)加强政策扶持，提升互助养老服务的可得性。一是强化政策刚性保障。将农村互助养老体系建构与发展上升到政府决策的战略高度，并纳入各级政府的发展规划中，如“十四五”规划等；同时，制订农村互助养老专项规划、划拨专项资金等配套项目，提升政策扶持力度和刚性保障。二是政府决策可分区域制定具有针对性的农村互助养老实施细则、办法等，重点建立健全农村互助养老服务法律规范，以形成对应的政策法规体系，为农村老人获得服务资源提供法制化保障，从而引导农村互助养老走向法制化、规范化，以提升互助养老服务的可得性、可及性、保障性。

(3)强化政策舆论引导功能，提升社会认知。一方面，通过培训、学习等政策学习与扩散方式，强化政府自身对农村互助养老的认知与理解。另一方面，结合各民族互助文化传统，加大互助养老政策宣传，强化政策舆论引导效用，如开展知识科普、政策试点示范等活动，在社会中培育正确的互助养老意识，强化社会认知；以政策为中心，建立“政策+”引导模式，充分整合与利用中华“互助”文化的渗透力，“守望相助”传统认知的影响力，多渠道扩散、宣传、内化互助养老信息，鼓励社会主体参与、体验互助养老，全面扩大互助养老影响范围，从而有效提升社会认知，为农村实现“老有所养”筑牢思想认知基础。

2.创新供给方式，增强服务内容与供给方式的匹配性

(1)建立资源主体动态链接，打造“模块化”供给格局。依据服务对象需求，可将合作业务、项目等内容按照属性、效用分为不同模块，通过“模块化”实现按需供给。如针对医疗康复、日间照顾等模块内容，建立家庭主体与专业主体合作供给动态链接，增强“供给主体-服务内容-服务方式”间的契合性，以达优化资源配置效果的目的。同时，在不同区域建立区域主体间的动态链接，如基于伙食建立“村村通：融合互助式”模块化养老服务供给链，推进“老人食堂”全覆盖，以增强“服务内容-供给方式-供给主体”间的匹配性。

(2)建立有序供给机制，增强养老诉求与供给内容间的匹配性。一是根据老年人数量、所需服务种类、现实缺口等数据准确核算需求量；二是根据测量数据，合理区分需求层次，坚持“康养结合，效率优先”的供给原则，参照供给对象诉求，通过比较研究，按照轻重缓急等顺序来提供适宜的互助养老服务与产品，从而通过优化供给内容增强养老诉求与供给内容间的匹配性。

(3)建立社会资本引入机制，拓展资源筹集渠道。一是增强政策吸引力，引导社会资本流入农村互助养老体系。如增加农村养老服务贷款优惠项目等，提升社会资本注入的刚性保障，增强社会资本流通性。二是依托社会资本打造适宜农村实际的服务内容，如建立网络医疗与农村养老服务的连接，创建“在家就医”养老新环境。三是建立优化“老人-家庭-社会(机构)”间的互通互联网络，合理引导技术、资金、服务等资源嵌入农村互助养老体系，并通过需求分类管理，鼓励与支持社会提供更具针对性的互助养老服务。如根据经济条件、需求偏好等信息，将付费项目与公益性供给相结合，制度安排项目与非制度内容相融合，引导与鼓励社会资源主体向适宜的农村老年群体提供对应服务，以提升互助养老服务供给的精准性，从而更好地满足农村老年人的养老诉求。

3.优化供给主体关系，完善服务供给功能

(1)鼓励和支持更多社会主体参与农村互助养老服务供给。按照“技术指导—政策保障”“业务技能合作—共建共享”等互惠方式，提升社会主体参与度，以提升资源整合能力和完善养老服务供给功能，打破单一主体供给碎片化态势。(2)按照专业化、规范化发展方式，提高非专业化服务主体的服务供给水平和资源整合能力。如加强专业化供给主体的带动效用，通过合作交流，提升非专业供给主体业务水平；并通过讲座、培训、上门指导等方式来提高农村老人、家庭成员等非专业供给主体的认知水平和服务能力，积极发展农村老人教育体系，增强老人的存在感。

4.建立与完善需求瞄准机制，优化供给与需求动态连接。需求的有效反馈和信息的准确掌握是农村互助养老服务有效供给的重要前提，而要实现精准供给就需要建立有效的需求瞄准机制。因此，一方面，完善信息反馈机制。依托家庭、村委会、民政等养老服务信息平台，建立“老人—信息平台—服务内容—供给主体”的动态反馈机制，准确把握养老服务资源信息，从而通过优化供给与需求动态连接，有效整合资源主体服务功能，以提升养老服务供给精准性。另一方面，建立以需求为导向的供给机制。政府部门应主动应对农村老人需求变化，准确把握需求动态与动向，增强顶层设计的前瞻性、精准性。政策制度设计时可依托相关组织机构进行需求预测，通盘考虑，通过优化供给与需求动态连接，优化现有养老服务资源配置效果。此外，以需求反馈为据点，针对农村养老短板，结合农村老人养老服务需求变化及时调整服务供给策略、方式、内容，以确保“服务资源—供给主体—供给方式”之间的适宜性，并有针对性地开展重点互助。

综上所述，农村互助养老服务的有效供给是资源整合与协同供给理念的有机结合，协同供给就是要突破各主体边界，形成一种兼具“融合-互嵌”与协同合作特点的供给方式，以推动农村互助养老服务供给从“碎片化运作”走向“协同性供给”。这表明：碎片化是农村互助养老服务供给中不可忽视的问题，关乎互助养老服务的产出与效果。同时，协同性供给又能够将各种细碎的农村养老资源整合起来，通过互助满足农村老人多样化的需求。因此，针对农村互助养老服务碎片化运作问题，可通过构建出以需求为导向，资源整合为基础，方式创新为要件、供需匹配为目标的农村互助养老服务协同性供给机制，以不断优化“需求—资源—供给”间的动态连接，增强“供给主体—供给内容—供给方式”间的匹配性，从而最大限度地提升农村养老服务能力，最终最大限度地满足农村老人的养老诉求，促成农村“老有所养”的实现。