段志平 西北政法大学

引言

为了更好地对领导干部实施监督管理，达到预防和惩治腐败的目的，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年7月印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（简称《规定》）[1]，将原有的经济责任审计规定进行废止。新规从组织协调、审计内容到审计实施、评价和结果运用，均进行了详细规定，成为今后经济责任审计工作的重要依据。

国有企业是党和国家的重要依靠，在经济发展中发挥着不可替代的作用。近年来，国有企业领导人员出卖国家利益、非法获利的事件时有发生，这不仅造成国有资产的流失，也为国有企业的健康发展带来更大风险。因此，对国有企业领导干部加强监督管理明智之举，这就需要充分发挥经济责任审计的监督作用。新规背景下，对经济责任审计工作的要求进一步完善，指出了国有企业领导人员经济责任审计的重点。同时也应看到其中的难点问题，找到应对策略是本文追求的目标。本文以新规出台为研究背景，分析国有企业领导人员经济责任审计的重点及难点问题，具有重要的实践意义。

一、新规的主要变化及意义

（一）新规的主要变化

对比旧版经济责任审计规定，新规的主要变化表现在三方面：一是经济责任审计内容的变化。旧版《规定》所确定的审计内容范围不够宽泛，主要指财政收支和财务收支的经济活动。而新规中对经济责任审计内容作出了明确规定，分别指出地方各级党委和政府、党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位以及国有企业主要领导人员经济责任审计的内容。二是经济责任审计时点发生变化。新规第一章第五条指出“经济责任审计可以在领导干部任职期间进行，也可以在领导干部离任后进行，以任职期间审计为主”，改变了传统经济责任审计滞后的问题。三是经济责任审计结果运用方面的变化。新规第六章专门规定了审计结果运用的相关问题，并且对经济责任审计问题的整改提出具体措施。

（二）新规出台的意义

一是为了贯彻“三个区分开来”要求，加强领导干部监督管理的需要。党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员发挥着重要的带头作用，近年来由于一些领导干部损害国家利益的事件时有发生，因此对领导人员进行监督管理是十分必要的。二是为有效预防和惩治腐败提供法律依据。从本质上看，经济责任审计是对公共权力监督和制约机制[2]，新规的出台有利于促进领导人员廉洁自律，自觉履行自身经济职责，维护国家利益不受侵害。三是为经济高质量发展提供良好环境。经济的高质量发展需要良好的环境，新规的出台可以对领导人员实施有效监督，揭露相关违法违纪行为，促进党风廉政建设，从而为社会和经济发展奠定基础。

二、新规下国有企业领导人员经济责任审计的重点

（一）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况

新规背景下，主要针对的是国有企业领导人员是否认真贯彻落实国家经济方针政策和决策部署，相关政策和决策是否落实到位。主要包括公司法、国有资产法等法律法规的执行情况；宏观调控政策的落实情况，包含财税、土地管理等多个方面的政策；国家产业、节能减排等政策。国家经济方针政策和决策部署涉及多个方面的内容，这里仅对重点内容进行阐述。之所以将相关内容作为经济责任审计重点，是因为执行经济方针政策和决策部署是国有企业领导人员的重要职责。

（二）重大经济事项的决策、执行和效果情况

总体上来看，经济责任审计的重点在于国有企业领导人员在参与重大经济事项的决策中是否按照相关决策制度进行，是否存在越权审批等行为，重大经济事项的决策是否执行到位，并对执行的效果进行综合评价。举例来说，国有企业重大生产经营决策、重大项目投资决策、重大资产处置决策、重大采购事项决策等是否存在失误或者未完全执行决策程序的情况。重大经济事项一旦决策失误或者未取得应有效果，都会失去相关决策的意义，造成国有企业资源浪费。

（三）国有企业管理方面

包含国有企业发展战略管理、法人治理结构和内部控制管理、信息系统管理以及对之前审计发现问题的整改情况。发展战略管理方面，主要审查战略的制定和执行过程中领导人员是否履职尽责，是否取得一定效果；法人治理和内控管理方面，审查是否存在法人治理结构不健全、内控制度不完善等情况；信息系统管理方面，则主要考察是否存在安全漏洞、效率低下、软件资源浪费等问题；对于之前审计发现的问题，国有企业领导人员是否组织整改、整改效果如何等均是审查的重点。

（四）财务收支方面

主要审计国有企业财务的真实、合法和效益情况，这是对国有企业领导人员的重点考察内容，也与领导人员的业绩、升迁等考核相挂钩。具体来看，国有企业财务报表是否真实有效、是否进行真实合法的信息披露，资产是否真实完整、不良资产占比情况，企业债务情况和偿债能力审查等。财务收支方面的审查是经济责任审计的重中之重，因此审计人员在对国有企业领导人员进行审计时要格外关注。

（五）党风廉政建设和廉洁自律从业情况

全面从严治党发挥着政治保障作用，也发挥着政治引领作用。因此党风廉政建设和廉洁自律从业情况，也是国有企业领导人员经济责任审计中的重点。主要考察国有企业领导人员的思想作风方面，是否认真学习理论知识，并运用理论指导实践，理论学习的自觉性如何；工作作风方面，是否利用职务之便谋取私利，是否急于求成、存在形式主义等问题；生活作风方面，是否存在公车私用、超标接待等问题，是否放松对自身要求等。

三、新规下国有企业领导人员经济责任审计的难点问题

（一）国有企业领导人员的经济责任界定存在难度

一是由于领导人员上任时间问题导致经营成果、资产质量等界定困难。从国有企业来看，有些领导上任时间不一定在年初，离任时间也不一定在年末，所以任期不在同一个会计期间，这样就增加了经营成果的界定难度。同时，虽然资产情况可以清晰查证，但是对于资产质量问题归属于上一任领导还是在任领导人员就存在难度[3]。二是由于历史遗留问题导致责任界定难。国有企业一般具有投资较广的特征，并且本身机构体系相对复杂，存在一些历史遗留问题缺乏有效管理，也可能与被审计领导人员存在一定关联，这样进行责任认定时就增加了难度。三是经济责任审计人员对领导人员责任界定缺乏专业性。经济责任审计人员不清楚如何划分领导责任、直接责任和主管责任，在实际审计工作中容易造成相关领导人员推卸责任的问题，为出具经济责任审计结果增加了难度。

（二）审计资源紧张导致审计全覆盖推进困难

一是国有企业审计人力资源紧张。为了推进审计全覆盖，经济责任审计的内容和范围均需要扩展，所需的经济责任审计人员数量也增加，并且对审计人员的专业素质提出更高要求。然而现实情况是虽然审计人员队伍不断扩张，但是仍然不能满足经济责任审计全覆盖的需求。二是经费资源紧张。由于经费有限，所以经济责任审计中更多以重点审计为主，兼顾全面性原则。这样审计工作中难免会产生一些疏漏，为审计全覆盖的推进增加了难度。三是由于审计平台不完善导致审计效率低下。审计信息化程度的提升有利于环节审计资源紧张的局面，但是由于国有企业领导人员不重视或者审计平台建设不科学等原因，会导致审计效率低下，也不利于经济责任审计全覆盖的推进。

（三）审计报告披露不够全面

一是经济责任审计报告套路化、模式化问题仍然存在。审计报告一般都有固定的模板，在此基础上依据被审计单位的具体情况进行修改，从而出具科学的审计报告。在对国有企业领导人员进行经济责任审计后，一些审计人员往往凭经验撰写审计报告，造成千篇一律的问题，未能清晰地表达审计中所发现的问题[4]。二是审计报告所揭露问题单一化特征明显。根据《规定》，经济责任审计报告不仅要包含对国有企业领导人员经济责任情况的总体评价，还要包含审计发现问题、审计建议等多个方面内容。而从实际情况来看，审计报告往往仅从某一方面揭示了领导人员的问题，问题反映并不全面，不利于后续整改工作的进行。三是审计报告表达存在问题。经济责任审计报告中还存在表达不清晰、用词不准确和责任不明确等问题，严重影响审计报告的质量。

（四）审计结果运用效能低

一是对国有企业领导人员追责力度不足。虽然经济责任审计中查出了诸多问题，但是由于责任界定难等原因，导致对国有企业有些领导人员的追责力度并不强，处罚力度过轻，所以经济责任审计结果也就失去意义。二是审计公告时间不及时，不利于形成警示示范作用。从经济责任审计结束到公告一般要间隔半年至一年的时间，在此期间国有企业领导人员已经离职并履任新职，相关审计公告的可参考性不强。同时，由于审计公告时间存在滞后性，新一轮经济责任审计工作可能已经开始启动，这就无法及时形成警示作用。三是整改不到位，问题屡查屡犯。一些国有企业领导人员对经济责任审计结果不重视，应用不到位，所以对相关问题的整改也是得过且过，造成未从根源解决问题，有些问题多次被审计出来却未能解决。

四、新规下国有企业领导人员经济责任审计策略

（一）加强经济责任审计评价，清晰进行责任界定

完善的经济责任审计评价体系，是对国有企业领导人员进行责任认定的有效方式。经济责任审计评价既应关注定性指标，也应关注定量指标，二者从来都是相辅相成的。借助定量指标对国有企业领导人员的主要业绩、任期内资产减值等情况进行定量评价，从而更加清晰地认定经济责任；借助定性指标对领导人员的经济责任进行总体评价，为后续审计建议的出具提供依据。与此同时，经济责任审计人员还需加强自身专业技能提升，以便更好地完成本职工作。审计人员要对新规进行深入学习，清楚地知晓领导责任、主管责任等的划分依据，并且用于审计实践。经济责任审计人员还应遵守职业道德，不能帮助国有企业领导人员脱逃责任，而应坚守底线意识，对相关领导责任进行严格界定。

（二）优化审计资源，推进经济责任审计全覆盖

一是打造一支高精尖的经济责任审计人员队伍，提升审计效率，从而实现人力资源的优化。根据国有企业领导人员经济责任审计的实际需求，扩充现有审计人员队伍，保证人手充足，从而为审计全覆盖目标的实现奠定基础。另外，审计人员的专业素质水平也是需要提升的重点，只有审计人员的专业性提升，审计效率才能进一步提升，从而实现审计人力资源的优化。二是借助现代科学技术优化审计平台，解决经费资源紧张问题。在审计经费有限的前提下，可以通过大数据等技术的应用提升审计效率，如智能分析、自动获取审计结果等，均可以实现审计资源的优化，在一定程度上缓解了经费紧张问题，从而有利于推进审计全覆盖的实现。当然，现代科学技术的应用要与国有企业领导人员经济责任审计的实际情况相结合，从而构建科学的审计平台。

（三）持续提升经济责任审计报告质量

一是避免生搬硬套审计模板。审计人员在出具审计报告时，在模板框架内依据国有企业领导人员经济责任审计的具体情况进行汇总，从而出具客观的审计报告。二是充分揭露经济责任审计中发现的问题。审计人员要本着客观公正的原则，对国有企业领导人员存在的问题进行充分披露，保证审计监督作用的发挥。同时，对于审计中发现的问题，有针对性地提出审计建议，并体现在审计报告中，保证审计报告的完整性。三是优化审计报告用语措辞。经济责任审计报告应当用词恰当，专业术语解释清晰明了，保证通俗易懂，让非专业人员也可以顺畅阅读审计报告。经济责任审计报告质量的提升，不仅体现了审计工作的严谨性，也体现了审计工作的全面性。

（四）运用审计结果举一反三，强化问题整改

新规第六章专门对审计结果运用进行了明确规定，既包含审计结果运用的具体规定，也包含整改措施和建议。一是充分运用经济责任审计结果，融会贯通，加大对国有企业领导人员的惩处力度。针对经济责任审计中发现的问题，要严厉追责，提高国有企业领导人员的违规成本，避免日后重复类似问题。二是加强对审计问题的整改以及相应效果评价。审计问题的整改是经济责任审计的重要环节，相关问题的解决也意味着审计效能的提升。因此审计人员要督促国有企业领导人员修正自身问题，同时运用科学方法对整改效果进行评价，以保证整改到位、真正落实。总之，审计结果运用是任何类型审计中均不可缺少的环节，提升审计结果运用率也是提升审计质量的重要途径。

结语

《规定》的出台进一步规范了经济责任审计行为，新规是在原有旧版的基础上进行的修订，是加强领导干部监督管理、惩治腐败的有效途径，也是推进经济高质量增长的必要保证。新规背景下，经济责任审计的重点发生了改变，不再局限于财务收支的审计，特别对国有企业领导人员的审计内容和范围均进行了扩展。虽然新规的出台为国有企业领导人员经济责任审计提供了指引，但是也应看到经济责任审计中的难点问题。新规下国有企业领导人员经济责任审计策略有：一是加强经济责任审计评价，清晰进行责任界定；二是优化审计资源，推进经济责任审计全覆盖；三是持续提升经济责任审计报告质量；四是运用审计结果举一反三，强化问题整改。