刘茜 孙婷

摘要：山西已建成农村日间照料中心超6000个，但在村委会的实际运营中存在良莠不齐的现象，其中运营模式不合理是主要原因之一。文章通过实地调研和问卷调查的方法得到山西省日间照料中心政府主导、村级主办等实际运营情况;运用风险分担理论设计出风险共担运营模式;最后从降低各参与方风险的角度给出政策建议，为政府规范农村日间照料中心运营管理提供决策依据。

关键词：农村养老;日间照料中心;风险共担;主体责任

预计到2021年，山西省的农村老年日间照料中心將建成7000个。但在发展数量和速度大力发展过程中，运营风险问题成为阻碍其高质量发展的一个重要障碍，运营主体——村委会的风险需要分担以保证可持续运行。

一、山西农村日间照料中心运营现状

（一）基本发展情况

2012年开始，运城市平陆县率先开展农村老年日间照料中心的试点工作;2013年，该工作在全省范围内全面推开;至2019年年底，已建成农村老年日间照料中心（后文简称“照料中心”）近6000个。

（二）基本运营情况

1. 运行体制

目前，山西省实行政府引导、属地管理、主管监督、村级主办的运行体制，通过上层监督、中层传达、基层执行，多层级协同进行常态化管理。

政府引导。政府牵头制定照料中心的发展任务和目标。例如，2017年、2018年、2019年山西省人民政府连续三年将照料中心的建设确定为民生实事之一。

属地管理。各区/乡镇人民政府负责对本辖区内照料中心的直接管理。例如稷山县人民政府已出台并执行相应的地方管理办法和管理标准。

主管监督。各级民政部门作为业务主管部门，主要负责对照料中的监督、考核及业务指导工作。消防、安监、食药等部门负责消防设施、用电用气、食品安全等方面的监管。

村级主办。村委会共同负责照料中心的实际运营工作，每个村都有一名现任或原任村委会成员具体负责照料中心的日常管理，并提供必要的场地、人员和经费等支持。

2. 内部管理

第一，服务内容。主要集中在用餐服务和精神慰藉两个方面。

第二，工作人员配置。根据照料中心的服务内容和规模，照料中心工作人员配置负责人、厨师和普通工作人员。负责人通常是村委会的现任或原任成员，提供无偿或低偿的服务;厨师1～2名，月平均工资1500元左右;普通工作人员1～2名，月平均工资150元左右，负责卫生清洁、维护、看门等工作。

（三）运营中的主要问题

1. 管理办法和标准尚处于真空状态

目前，国家民政部和山西省民政厅都尚未出台关于照料中心管理制度的指导性意见，只有个别地区出台了相关规定。例如运城市的稷山县和芮城县分别出台了《稷山县农村社区老年日间照料中心建设与运行管理办法》、《稷山县农村社区老年日间照料中心建设与运行绩效考核补贴办法》和《日间照料中心资金管理规定》等地方性管理办法。

2. 主体身份不清，责任不明

照料中心多数由村委会负责实际运营，但村委会的组织性质、法律主体资格、权利义务等界定都较为模糊。在实际运营中，与老年人签订服务协议时没有合法身份，一旦发生责任事故和矛盾纠纷，也无法认定和追究法律责任。

3. 资金短缺，对政府补贴的依赖性强

结合笔者实地调研的12家日间照料中心和课题组回收的408份有效调查问卷结果显示：在日间照料中心的实际运营中，存在诸多制约其发展的瓶颈。如政策不到位、各主体间职责权限不明确、管理人员能力不足等。其中，经费短缺是造成农村日间照料中心运营困难的主要因素，位列各种问题的第一位。具体数据详见表1所示。

4. 非均衡性发展

第一，地区间发展存在明显的不平衡性。根据笔者的调研，照料中心的运营情况晋南地区普遍优于晋北地区、集体经济发达的地区普遍优于集体经济欠发达的地区。笔者走访到的7市县的12家照料中心，集体经济较为发达的晋南地区，其照料中心普遍运营正常，而集体经济相对落后的晋北地区的照料中心运营状态相对欠佳。如运城市盐湖区雷家坡村日间照料中心作为行业标杆登上了2016年9月9日CCTV1焦点访谈栏目;晋北D县D村2017年7月建成的照料中心，至2018年6月仍未投入使用，而且其用于日间照料中心建设的10万资金与该村移民搬迁扶贫款合并使用，严重违反“专款专用”的资金使用规定。

第二，发展数量与质量存在严重失衡性。根据山西省民政厅的统计数据：2013年底，山西省共有照料中心2059个。至2017年年底，建数已达到5027个，占全省千人以上村的64%。预计到2021年，山西省将建成7000个。

而由于上述其他问题存在，则出现了发展质量严重滞后于数量上的现状。

二、风险分担视角下的机理分析

破解农村日间照料中心的运营困境，需要设计和选择恰当的运营模式，从根本上解决前文所述的诸多问题。

（一）风险分担理论

1. 风险分担的概念

风险分担是指对可能导致未来损失或收益有关的责任界定和划分过程，通常分为主体独自承担和共同承担两种方式。主体独自承担风险时，需要确定最优风险承担主体;共同承担风险时，需要确定参与方承担的风险内容和比例。

目前，山西农村日间照料中心主体法律资格缺失是造成责任不明晰的根本原因，在此基础上形成的运营模式具有先天缺陷。

2. 风险分担的原则

第一，风险与收益相一致原则。风险与收益是相对的，参与方可根据其承担风险的范围和比例获取相对应的收益。如果参与方承担了一定比例的风险，则需要用相应的收益抵消这部分风险。该原则的运营可以激发参与方的积极性，反之则会抑制参与方的积极性。笔者在调研中发现，部分村干部缺乏责任心，勉强维持中心运转也是为了应付上级检查。导致出现这种问题的主要原因有：担心在老年突发疾病、食品、消防等安全方面发生问题，承担超出自身能力范围的责任。村委会作为运营方是风险承担的第一责任人时，其自然会寻求由此风险所带来的对应收益，包括经济利益、社会名誉和政治地位等收益。但在目前没有相关鼓励政策的条件下，运营方的负责人必然会做出自然人“趋利避害”规避风险、逃避责任的行为，即勉强维持或关停日间照料中心，最终形成阻碍照料中心发展的人为因素。

第二，风险由抗风险能力强的参与方承担原则。在没有突发事件的情况下，政府一般承担政策制定、经济补贴等基本风险;建设、运营、维护等风险由运营方承担。但在现实中，政府和其他参与者在资源能力上存在天然差异，政府的风险承受能力天然的优于其他参与方。因此，将风险分摊给抗风险能力强的一方即政府承担，能够最大程度上降低风险成本，否则容易造成照料服务提供的中断。假设A日间照料中心的80岁老人在照料中心如厕时不慎摔倒，产生5万元医药费，此时这5万元便是风险成本。由于日间照料中心运营中本身就资金不足、支付能力有限，即抗风险能力低，此时如果将风险成本推给运营方，那么A日间照料中心很可能陷入困境，运营停滞，同时老人得不到应有补偿。但如果将5万元风险成本转移到当地乡镇人民政府身上，那么A日间照料中心可以继续运营，老人亦可得到实际补偿。实践证明，此假设情况往往在解决具体纠纷时成为现实，这就是该原则下典型的中国式纠纷处理方式。

（二）风险分担的现实必要

根据上述风险分担原则在现实中带来的实际问题，分担运营方和政府的运营风险十分必要。

1. 分担运营方风险的必要性

作为运营方的村委会获得合法身份，可以降低其法律层面上的风险。

农村日间照料中心的服务对象以70周岁以上的老年人为主，这一群体在生理和心理方面较普通人群更加脆弱，照料服务过程中涉及的人身等安全性风险相对较高。为规避提供照料服务过程中可能触及的法律风险，得到法律上的认可尤为必要。

2. 分担政府风险的必要性

政府虽然以公共利益作为追求目标，但也有其自身的特殊利益。日间照料中心的建立与发展，既非完全的社会自发行为，也非纯粹政府强制的过程，而是一个自发发育和政府推动相结合的过程，它本身是一个政府不断减少干预的过程;同时其是政府让渡部分权利或利益，以实现养老需求供给具体共同目标的一种互惠共赢关系。这就需要各级地方人民政府及其职能部门和照料中心运营方明确各自权责范围。政府在提供公共物品和消除外部效应等方面起主要作用，如承担制定配套政策、协调各方力量、财政补贴等方面的责任;运营方承担日常管理、照料服务、软硬件维护等方面的责任。最终跳出“有问题找政府”的中国式纠纷处理方式的怪圈。

三、运营模式的规划与设计

（一）现行运营模式——风险独单

风险独担的运营模式是指农村日间照料中心的责任全部由运营方——村委会独自承担的运营模式，即目前普遍实行的运营模式。

该运营模式现存的主要问题：

第一，资金缺乏，抗风险能力差。在政府对农村日间照料中心的财政支持力度有限、自身造血能力有限的情况下，运营过程中的最大制约因素是资金不足。在笔者访谈的12家照料中心负责人中，83.3%的负责人均提到“资金不足”、“缺钱”、“补贴不够”等关键词，在运营经费都难以保证的情况下，一旦发生事故，抗风险能力几乎为0。

第二，主体责任不清。由于村委会法律主体资格缺失，即没有与老年人签订服务协议、与社会捐赠签订捐赠协议、与保险公司签订合同的主体资格，因此也会在风险抵御能力上造成削弱。

第三，对政府的依懒性强。运营方本身风险抵御能力的脆弱加上“有问题找政府”的惯性思维，以及其法律主体资格缺失下风险的空档往往由政府填补，造成政府的额外风险成本和压力。

（二）风险共担的运营模式

风险共担的运营模式的设计理念是将抗风险能力弱的运营方的责任和风险分摊到政府、运营方、保险企业和老年人多方身上，是对现行风险独担运营模式的改良。即当地乡镇人民政府、运营农村日间照料中心的村民委员会、保险公司和接受照料服务的老年人共同分担风险的运营模式。该模式中，乡镇人民政府需要承担政策制定、经济补贴等基本风险;村委会或老年协会承担建设、提供照料服务、软硬件维护等风险;保险公司承担合同规定的各种风险;老年人承担自身生理健康状况、自身过错过失等风险。

1. 该运营模式的主要优势

第一，社会认可度高。该模式依托于当地人民政府的行政力量、村委会的信誉、保险企业的专业、对老年人基本情况的了解，以政府、村委会、企业和老年人多方的相互信任为基础，有良好的群众基础。

第二，较强的自主性。村委会作为照料中心的运营方，虽然受到政府及相关职能部门的监督，其提供服务内容和形式、人员的使用和安排、资产的处置等方面仍完全自主。在风险承担比例下降的情况下，其运营负担减少，可以调动其活力拓展服务人群、提供增值服务、劝募等盘活日间照料中心。

第三，实际工作中已形成雏形。该模式的设计是建立当前山西农村地区最基本的实际运营方式基础上，部分照料中心已经在实践中摸索出了运营方-老年人双方风险共担的方法经验。在老年人接受照料中心服务之间，村委会和老年人及其儿女必须签署“承诺书”，声明“如发生突发病症和以外情况，出现各种事故责任自负，均与村委会无关”。在未来的政策制定和风险共担的运营模式规划中，可以将这种双方的风险共担发展为多方风险共担，以解决由于“风险厌恶”所带来的运营困境问题。

2. 风险分担视角下的政策建议

（1）赋予法律主体资格。可以通过下列两种方式使照料中心的运营方获得法律主体资格。

第一，成为授权型行政主体。根据《中华人民共和国宪法》第111条规定和《中国人民共和国村委会组织法》第2条的规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，同时在实践中，村委会已经明显从事着具备行政职能的活动。因此，政府可以通过合法程序，授予村委会行政主体资格，使其获得明确的法律身份和地位以承担相应的法律责任。

第二，引入专业养老社会服务机构，实现运营权转移。专业养老社会服务机构是由自然人、法人或其他组织为了提供社会养老服务，利用非国有资产设立的非营利性法人。通过引进专业的养老社会服务机构，实现运营权的变更，政府购买取代政府补贴，彻底实现运营方法律主体身份的合法化。

（2）建立健全责任与风险界定政策体系，合理划分风险比例。采用风险共担运营模式，需要厘清政府、市场、家庭、社区和社会组织等主体的定位，政府需要在政策中详细列出各种责任与风险界定的具体情形，并明确相应情形出现后各责任方所承担责任的范围和比例等。通过对相关责任界定政策的完善，将现有的多数风险独担的照料中心迅速打造成政府-运营方-保险业-老年人风险共担的运营模式。

（3）建立激励制度。根据各参与方所承担的风险内容和比例，制定相应的激励措施。各级地方人民政府可以协调民政、财政等相关职能部门制定补贴、融资、奖励等政策，鼓励运营方的参与，甚至可以给予运营负责人以经济、名誉等个人奖励;实践中创新其他运营模式，调动更多的社会力量的参与运营、分担风险。

（4）引入保险服务机制。根据“风险由抗风险能力强的参与方承担”原则，除政府行政失范导致的责任外，其他意外事件导致的损失的最后买单者通常指向政府。同样依据本原理，可以合理引入抗风险能力高于政府的保险企业分担政府和运营方的这部分风险，以促进农村养老事业的有序、健康的发展。

参考文献：

[1]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2006：207.

[2]李娟，丁良超.從政府购买养老服务看政府与社会组织的协同关系[J].理论探索，2019（02）：64.

[3]谢林吟，唐果.老龄服务供给侧改革：供给主体的职责与关系[J].老龄科学研究，2018（10）：33.

*基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“农村日间照料中心可持续发展路径研究”（项目批准号：19YJC840025）;太原市周玉萍老年工作室经费资助项目（并民函[2019]93号）。

（作者单位：刘茜，太原科技大学人文社科学院;孙婷，太原市社会工作研究中心）