□黄 昊

一、引言

伴随着中国信息技术的高速发展和“互联网+”产业的深入推进，以金融科技为代表的新型互联网金融产业正改变传统金融格局，不断衍生新业态，例如：在银联之外创造了第三方支付模式、各类金融交易市场出现了股权众筹、IPO 之外产生了ICO、央行征信之外又有大数据征信等。金融科技通过将金融资料数据化方式，使得大数据、人工智能和机器学习等技术手段得以成为实用工具，并扮演金融去中介化、提升金融服务供给的可获得性、增强金融运行效率等角色，切实为传统金融模式下的“边缘金融人”提供了更多获得金融服务机会，具有一定普惠金融作用。但与此同时，金融科技所具有的内在特征也在不断挑战传统金融监管固有逻辑，再加上整个社会对金融科技这类新型产业的伦理共识缺位、传统监管内生逻辑缺陷及行业监管规范适用不力等内外因素的综合影响，致使中国金融科技产业在发展过程中不仅产生了诸多具有典型特征的风险事件，也引发了系统性风险。对此，自2019 年以来，一行两会相继发布了一系列金融科技领域监管政策，如中国人民银行于2020 年5 月颁布《关于开展金融科技应用风险专项摸排工作的通知》、证监会于2020 年1 月颁布《证券公司风险控制指标计算标准规定》、银保监会于2020 年7 月颁布《商业银行互联网贷款管理暂行办法》等，其中包括金融科技的技术标准、业务经营规范、风险控制指标等多个维度。尤其是在安全领域，央行、银保监会及证监会等监管部门陆续出台了涵盖金融信息数据安全、网络安全、移动引用安全、平台安全等方面的具体监管政策。

2020 年11 月2 日，银保监会会同央行发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》，规范小额贷款公司网络小额贷款业务，统一监管规则和经营规则。同日，中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局对蚂蚁集团进行了监管约谈，意味着针对金融科技公司的监管政策正在逐步收紧。随着中国金融开放程度不断提升，在平台资本的国际化、集团化和混业化趋势下，全面深化金融改革开放，有效防范内外风险共振，消除监管灰色地带和监管空白势在必行。

二、文献综述

国外有关金融科技监管与治理的研究较多，且主要集中在对金融科技监管模式、监管历程特点与升级等领域的研究。Chris Brummer（2019）等人认为传统金融监管模式之所以不适用于金融科技监管，是因为金融“三元悖论”，即金融创新、监管简单和市场稳定，一次只能实现两个维度。Weber(2014)等人认为当前全球金融科技监管主要分为四种模式：自由放任模式、特别许可模式、试验模式及新设框架模式，代表国家包括：美国、英国、德国、日本及新加坡等。从历史发展角度来看，金融与科技的结合并非偶然，金融与科技一直都是相互促进和相互制约。Douglas W.Arner（2015）将金融科技发展历程划分为三阶段：金融科技1.0 时代（1866-1967）是金融机构借助通讯技术初步实现金融全球化，例如1918 年美联储建造了转移大额付款系统、1952年富兰克林国民银行开始发行信用卡、1960 年ATM 机的出现等；金融科技2.0 时代（1967-2008）是金融数字化发展时代，众多金融机构开启异地跨行支付清算业务处理电子化系统以及进入21 世纪以来银联跨行支付系统和商业银行行业支付系统组建等；金融科技3.0 时代（2008-至今）基于互联网技术连接多种金融场景，开拓了普惠金融服务边界，加速了数字金融对实体产业的支持与发展。

多数国内学者认为金融科技所蕴含的风险更为复杂，除了传统金融风险以外，同时也存在因技术创新和产业融合所带来的复合型复杂风险（谢平等，2014）。例如，金融科技业务所需要的技术和交易平台系统会引发技术性风险；复杂的数据搜集、分析及其金融科技企业内部程序控制之间的协调问题易引发操作风险；金融科技去中心化及互联网关联性特征易产生系统性风险等（刘江涛等，2019）。在应对金融科技风险方面，罗福周等（2018）认为要建立金融科技监管范式，关键要分清金融科技中金融部分与科技部分。关于金融方面问题，属于特许经营范围内容，必须纳入监管。对于科技方面问题，属于行业发展问题，需要制定相关技术标准和安全规定。皮天雷等（2018）认为，对涉及国家金融安全和消费者权益保护问题必须实行严格监管。对一般性金融产品和服务，要保持科学、有效及合理监管，防止监管过度而诱发其它风险。

综上所述，无论是政府部门还是学术界，对于金融科技监管都持有严格监管的态度。但由于金融科技的快速发展已经突破了传统金融业务范围界限，因此，普遍认为当前金融科技监管在技术手段、操作流程和法律规范等方面存在明显问题，极易产生监管滞后、监管空白和监管无效等问题（夏诗园和汤柳，2020）。因此，在中国金融与世界其他国家金融交互越来越深且金融创新环境越发复杂的环境下，有必要结合国外金融强国的治理经验，通过整合社会资源，彼此取长补短，构建具有多元主体、多部门协调，具有互动、协商与合作的多层次金融科技治理体系。

三、中国金融科技发展现状及其发展困境

（一）中国金融科技发展现状

1.金融科技市场规模不断增大，应用场景不断丰富。中国金融科技市场的发展经历了由量变到质变的过程。早在2007 年互联网金融发展初期，由于国内相关金融科技基础设施建设的不完善，此时的金融科技只是简单的传统金融业务线上化发展，并未真正意义上达到普惠金融发展目标。而随着2016 年中央政府所制定的“互联网+”发展计划后，我国金融科技产业才真正意义上实现了由注重线上流量发展模式转变为金融科技驱动发展模式，此时以大数据、云计算及区块链等为底层技术的新金融科技模式层出不穷，创造了包括移动支付、大数据征信、反欺诈模型、线上信贷等多种金融模式。根据艾瑞咨询统计数据显示，2017 年中国金融科技市场营收规模达到6541.4 亿元，同比增长55.2%；2018 年金融科技市场营收规模达到9698.8 亿元，同比增长48.3%；2019 年中国金融科技市场营收规模达到14365.0 亿元，同比增长48.1%，连续3 年保持高增长率，突显中国金融科技市场发展潜力。在企业竞争方面，中国金融科技企业也取得了优异成绩。根据《2019 胡润全球独角兽榜》统计，中国科技金融独角兽企业达到22 家，占全球上榜金融科技独角兽企业总数的39%，其总估值为2620 亿美元，占全球总估值的70%。在此影响下，中国金融科技产业不断探索，底层应用范围规模日益扩大，并与用户场景紧密结合，应用场景不断丰富（见表1）。

表1 中国金融科技应用场景

2.金融科技与消费领域联系愈发紧密，商业模式的稳定性与拓展性不断增强。在传统金融模式下，受到法律和技术的双重约束，传统信贷只能服务于市场中拥有抵押物的20%的金融需求人群，其信贷业务难以继续下沉。但在金融科技模式下，多维度的信用评价和高效率的风险防控机制，很容易将金融服务下沉，直接增加了长尾末端金融客户的金融服务可获得性。金融科技实质上是连接了传统金融和市场中的金融需求者，起到中间信息中介平台作用。但对于金融科技企业而言，其发展动力是获得更多的经济效益，而非仅提供中介服务。因此，金融科技的发展越来越与经济发展的最终目的相结合，即与消费端相结合，从而形成了由金融科技驱动的现代金融消费模式（见图1）。由于金融科技企业掌握了更多市场数据且有能力将其进一步加工，因此，金融科技驱动下的消费商业模式更加稳定。同时，现代互联网技术又是不断发展前进的，可不断丰富和增加新技术在新领域的应用，所以，在金融科技驱动下的金融消费模式又是可拓展的，表现出显著的跨产业性质的混业经营特征。

图1 金融消费商业运营逻辑

3.金融科技监管日益严厉，监管领域和内容不断细分。金融科技的创新能力有助于传统金融领域变革，加速金融资源分配效率。但金融科技作为新兴业态形式，同样具有高风险问题。因此，金融科技的健康发展同样离不开合规监管，防止金融科技企业打着金融科技创新的旗号，从事违反金融市场规定而获取私益行为。对此，自2019 年以来，央行、银保监会、证监会等部门陆续出台了若干有关金融科技监管政策，秉持穿透性监管理念，全面坚守金融发展红线（见表2），重点加强在金融科技安全应用领域的安全监管，包括：金融信息数据安全、网络安全、平台安全及业务安全等内容，初步构建成中国金融科技监管框架体系。

表2 中国金融科技主要监管政策

（二）中国金融科技发展困境

1.资本全球化发展模式催生出新经济形态-平台经济模式。而平台经济模式具有强大的价值传播能力和复杂的组织体系，并在某些领域已经具有和政府有关部门进行博弈能力，对金融监管提出了全新挑战，突出表现在现有法律适用性方面。例如，提供金融科技服务的信息平台利用多方协议，撮合金融科技市场参与者，并在网络渠道中进行债券和债务处理。因此，严格意义上来看，这些金融科技参与者与金融科技平台之间存在劳务关系，理应受到《劳动合同法》的保护。但金融科技平台则模糊平台竞技模式下的劳务关系，利用法律的不适应性和滞后性逃避相关法律责任。这也是金融科技风险产生的重要原因之一，即线上金融监管严厉程度显著低于线下金融监管，其合规成本更低。此外，金融产业具有庞大的规模效应，金融科技平台所掌握的金融资源越多，其成本就越低、收益也越大。因此，金融科技平台在利益驱动下必将走向垄断，击垮市场竞争对手或进行企业吞并。而那些被淘汰的金融科技平台或企业也会拥有一定的金融客户，一旦平台或企业的倒闭就极可能引发小范围金融风险，甚至是系统性金融风险。

2.金融科技产业的机遇和风险并存，急需建立符合时代发展特征的现代金融治理体系。金融科技作为金融产业和科技产业的深度融合产物，是数字经济时代下的金融发展制高点，具有极强的市场竞争力。但同时，金融科技的产生与发展模糊了传统金融产业边界，使金融风险结构且传播速度更快，因此，需要谨慎发展。目前，我国虽然已经在金融科技创新领域实现了许多突破性进展，例如：利用移动智能设备、生物识别技术实现了金融多场景应用等。但还未真正意义上实现普惠金融发展目标，小微企业借贷仍然难以摆脱传统银行的借贷抵押模式。因此，未来金融科技的发展仍然要以服务人民为核心，加速金融科技的普惠金融功能应用和拓展。而与之相对应的则是进一步构建和完善金融科技治理体系，包括利用科技创新反作用于金融监管，实现对金融科技产业监管的精准性和即时性。但目前我国金融科技监管政策仍以单一部门出台政策为主导，并未形成统一整体，监管理念、方法和手段仍然分散，不利于建立完善统一的金融科技监管体系。同时，还要注重对金融科技监管的制度构建，明确金融科技发展的红线和底线思维，防止金融科技可能产生的“破窗效应”。

3.金融科技发展水平层次不齐，金融资源供给极不平衡。在传统金融模式下，中国金融发展就已经存在城乡发展不平衡问题，包括地区间的不平衡、城乡间的不平衡及农村社会内部的不平衡等。即使有农村金融服务下乡政策，不断为农村输送金融服务，但农村居民并不是主要受益者。相反，因为金融资本的逐利性，导致农村资本仍是集中在少数地区，无法覆盖我国广大农村地区。而随着金融科技的发展，城乡金融鸿沟问题不仅没有得到解决，还引发了因技术约束所导致的金融机构发展不均衡问题。例如，传统大型商业银行或金融科技企业具有资金优势或技术优势，因此，能较为顺利地开展金融科技服务或进行金融科技转型。然而，那些中小型银行则难以适应数字经济发展，再加上金融科技的优势叠加效应和劣势积累效应，致使我国不同类型、不同地区的银行又出现了进一步的分化，银行之间的科技水平和业务能力差距进一步拉大。其中，大部分中小型银行表现出多种转型困境，包括技术人才困乏、基础数据累积不足、内部组织架构转型困境等。

四、美、英金融科技治理措施及对我国金融科技合规发展的启示

随着金融科技在支付、网络借贷、证券资管及银行保险等领域的大范围深入应用，全球金融产业正面临深刻的变革影响。一方面，金融科技的内生优势能够促进金融产业创新、提升效率及加快普惠金融发展。另一方面，金融科技的不确定性及逐利性又给各国的金融体系稳定带来了诸多挑战。尤其是随着金融科技在跨界支付和交易领域的应用，金融科技的跨境问题处理将越来越重要。因此，学习美国和英国等金融科技强国的金融科技治理措施，将对中国金融科技产业的国际化发展具有重要借鉴意义。

（一）美、英金融科技治理措施

金融监管作为一种平衡术，其核心内容是在保证金融体系稳定运行的前提下，推动金融高效运转，盘活经济发展。因此，金融科技监管可能存在三种监管模式：一是注重金融系统稳定，采取严格监管措施，其代价是金融科技创新缓慢，甚至是停滞不前；二是鼓励金融创新，以完善的金融体制制度托底，最大可能地加速金融创新，其代价是易产生金融风险，对相关监管部门的风险抵御能力和事后处理能力要求较高；三是折中监管，根据金融科技实际发展状况，制定不同监管政策，遵循先有限创新再有限监管原则。而美国和英国的金融科技监管模式分别为第一种和第二种监管模式（见表3）。

表3 美国、英国金融科技监管模式

其中，美国属于典型的限制性金融科技监管模式，其监管理念是抓住金融科技本质，无论金融科技最终以何种业态形式输出，都将按照其功能分类纳入到现有的金融监管体系，通过新立法或补充金融法律法规（如：《创业企业融资法案》《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》等），并最终提出了十项金融科技监管策略方案，包括思考金融科技生态系统、重视消费者权益、促进金融科技包容性和安全性、克服潜在技术偏见、提升透明度、制定技术标准、安全保护、提升金融基础设施、维护金融稳定及加强跨部门合作。尤其是强调金融科技的混业经营特征，鼓励采取监管协调策略，并由美国消费者金融保护局（CFPB）携手多个州级监管机构成立了美国消费者金融创新网络（ACFIN），其目的是根据金融科技创新发展动向制定相关监管政策，以打击金融市场欺诈、歧视及欺骗等行为，促进市场合理竞争。

英国金融科技监管属于试验型监管，以推动金融创新为目标，允许挑战传统金融商业模式，并消除不必要的金融监管障碍，对传统金融模式可进行一定程度的破坏性创新。对此，在2015 年英国金融行为监管局（FCA）推出了监管沙盒模式（见图2）。其中，监管沙盒的监管对象并无严格限制，一切从事金融科技的企业或金融机构都可申请监管沙盒测试。但监管机构会根据不同类型的金融科技企业制定差异性监管环境，而申请企业只能根据规定进行范围内的金融创新。图2 监管沙盒运作流程表明，金融科技企业首先要在线上向金融行为监管局申请测试，待金融行为监管根据相关评判标准后再向申请企业反馈是否通过。对于未通过企业，可进行调整后再进行线上申请。对于申请通过企业则直接进入监管沙盒测试阶段。若在测试中存在风险违规行为，金融行为监管局有权直接终止测试。若企业完成整个测试过程，金融行为监管局便会在最终测试后提供一份监管沙盒报告，供金融科技企业参考。

图2 金融科技监管沙盒模式

（二）美英金融科技治理对我国金融科技监管的启示

1.加强金融科技发展理论研究，选择合理科学的金融科技监管模式。美国和英国两个作为世界金融科技强国，在金融科技监管选择了两种完全不同模式，究其原因在于当今世界上对于金融科技这类新兴产业的基础理论研究还不足，并未完全掌握金融科技发展规律。因此，各国只能依据各自金融特征采取最适用于本国的金融科技监管模式。而对于中国金融科技监管而言，也要立足于本国金融体系，以保证金融体系稳定为前提，再进行金融创新。例如，防止金融科技无序扩张，尤其是要禁止那些打着金融科技创新旗号的企业，避免中国P2P 产业发展教训，防止金融投机行为。但在我国正在加速金融开放的背景下，也不能对金融科技产业过度监管，约束创新。对此，可坚持底线思维，创建金融科技风险红线，尤其是不得以金融创新为名进行非法集资行为。

2.以人为本，加强对金融消费者权益保护。金融科技创新的根本目的是创新金融产业，为更多金融需求者服务，而非企业不顾消费者利益只为获益。因此，加强金融科技消费者权益保护势在必行。由于金融科技产业正处于发展探索阶段，因此，金融监管部门不能保证通过事前监管，及时防止金融科技风险。但可以通过事后补偿机制，在一定程度上缓解金融科技消费者损失。具体可学习美国针对金融科技产业可能产生的问题或纠纷，出台针对性法律规范，为消费者提供保障依据。或可学习英国制定金融服务补偿计划（FSCS），当金融科技产生风险或破产时，给予消费者一定资金补偿。

3.采取主动出击监管策略，不断丰富和完善监管工具。由于金融科技业务模式具有极强的混业经营特征，因此极易产生系统性风险，对一国的金融稳定产生巨大挑战。对此，金融科技监管应当采取主动出击策略，以防止系统性风险。例如，不断对现有的金融科技发展趋势进行评估判断，评估金融科技发展对国家金融安全影响程度。同时，加强对系统性金融风险监管，包括与之相关的环境因素和技术因素。在监管手段方面，要利用好科技创新，将更多的技术，包括大数据、云计算、人工智能等技术融入到监管体系，创新和丰富监管工具，对金融科技企业的创新进行实时监管，预防可能产生的系统性风险。

五、中国金融科技监管体系构建的策略选择

（一）丰富金融科技理论建设，构建完善的金融科技监管法律体系

在现有的金融监管体系下，科技驱动金融创新必然会产生技术性风险、操作性风险及系统性风险。其原因在于现代金融理论不适用于金融科技这类复合型产业发展需求，传统金融监管理念、方法及工具都存在显著的偏差性。因此，只有加强和丰富金融科技理论建设，才能真正意义上解决当前金融科技所蕴含的风险问题。然而，理论基础是实际现象的抽象，因此，有关金融科技监管的理论和理念只能随着金融科技的发展而不断演化升级。对此，本文建议从金融科技产业内部规范入手，先从制度和技术两方面着手建设符合中国金融科技产业发展的监管体系。具体而言：第一，制定行业标准，明确市场准入和退出监管标准。大量的实践经验表明，当前我国金融科技产业进入门槛较低，大部分金融科技企业只是打着金融创新旗号从事传统金融活动或违法金融活动，缺乏长期发展规划。一旦中间某些环节出现资金断链或遇到风险后，难以解决金融风险而导致企业破产，为消费者或投资人带来较大风险。对此，建议我国金融科技产业要建立明确的准入制度和准入门槛，如发放牌照、规定注册资本、技术条件、办公设备与环境等，保证消费者和投资人的基本利益。同时，建立科学合理的退出机制，构建退出保护机制，当企业破产时，首先维护消费者利益。第二，对金融科技业务变更进行严格监管，并通过加强日常监管力度等方式，不断修正监管内容。金融科技具有混业经营特征，在金融业务边界日益模糊的背景下，金融科技企业很可能就会进行无牌照经营服务。因此，监管部门需要明确各类金融业务的经营标准及业务变更条件，防止违规经营。而防止无证或无资质经营的最优方法则是加强对企业的日常经营检查，一方面可及时发展金融科技企业的潜在风险，另一方面可实时了解金融科技发展趋势，对监管内容进行及时调整。

（二）加速金融科技监管范式变革，增强监管部门的金融科技监管工具与手段

现有的监管体系和监管手段之所以难以适应金融科技发展需求，其最重要原因在于现有的金融监管范式与金融科技发展不匹配。例如，金融科技的数据搜集和处理能力高于传统金融机构几个数量级，因此，传统金融监管工具根本无法实时追踪金融科技企业的业务经营流程，或存在监管空白区域等问题。对此，可采用以科技应对科技方式，不断提升监管机构的监管科技水平，以提升风险识别能力。具体而言：第一，提升金融监管的科技能力，利用已经成熟的大数据、云计算等新兴数字技术作为新的监管工具，重点应用在金融风险危害大且易引发系统性风险领域，如反洗钱、监管套利等。同时，鉴于金融监管机构的技术能力有限，在初期可采取合作方式，与技术研发企业合作，快速提升金融监管部门的监管科技水平。在发展成熟期后，金融监管部门可利用机器学习能力不断丰富和完善金融监管工具，最终达到监管目标；第二，注重金融科技发展环境创新，继续推广监管沙盒。金融科技监管除了监管工具和监管手段创新以外，还需要监管制度创新。监管沙盒模式作为一种试验性金融科技制度创新，不仅仅是对金融科技企业产品创新的考验，同样也是对金融监管部门的监管能力的考验。一方面金融监管机构可检验当前监管手段能否适应满足金融科技发展需求，另一方面也可通过不断学习，加强与金融科技企业的合作沟通，积极有效地创新监管。目前我国仅在6 个市区试点，与我国金融科技产业规模相比，仍需要进一步推广。

（三）充分利用好社会监管资源，构建金融科技协同监管体系

金融科技具有显著跨界特征，而传统科层式监管模式属于条块分割式监管，会存在许多监管真空地带或权责不明问题。因此，金融科技监管主体不能仅限于传统金融机构，还需要其它社会主体协同监管。例如，与行业协会或科研机构合作，依据金融科技市场内的多元表达，更全面地认识金融科技产业和发展趋势，以构建有效的金融科技监管体系。同时，建立吹哨人机制，重视社会大众及媒体的监督职能和作用，并将其嵌入金融科技治理体系，允许大众披露金融科技企业的不当信息行为，利用社会舆论约束企业不当行为。此外，也可将金融科技内嵌到部分非重要监管环节，一方面节省资源提升效率，另一方面避免操作风险。例如，利用区块链技术所具有的“代码即法律”特征，使用区块链智能合约功能，设立金融科技企业违规警戒线。即只要金融科技执行了某些违规行为，系统可自动监测并记录在案，而不会受到人为因素影响。