□孙绍荣

一、引言

管理制度在人类社会的发展中具有非常重要的意义。各行业的管理制度不仅能够通过影响生产要素配置效率来促进经济增长,即所谓的经济增长的“制度贡献”（李富强等，2008）[1]，甚至连大众出行等这些看似纯粹个体行为，在实际上也受到制度的影响（黄海军等，2005）[2]。

在实践中管理制度问题非常重要，引起了许多学者关注，研究制度设计的文献也非常丰富，通过期刊数据库检索，发现近5 年中，专门研究各种制度问题的中外文献就达到170 万多篇。不过尽管有许多研究，但仍然存在两个方面的不足：

（1）科学性差，即没有通用的制度设计工具和技术，大部分研究主要依靠个人经验和思考，从而导致研究不深、常常顾此失彼。没有用简洁符号表示的制度整体结构图，仅凭直觉和经验导致难以观察制度的多种因素和复杂结构；没有科学的统计与计算，对各种制度结构的效果和成本就难以准确比较和取舍。对于同样的制度问题，人们提出的治理方案常常五花八门，这主要是因为人们的建议主要来自因人而异的个人经验。

（2）片面地把研究集中到制度的内部结构上，忽视了对制度与环境（尤其是政策环境与文化环境）的交互接口的设计。在许多行业，许多内部结构设计得非常好的制度，在现实中却常常出现“水土不服”现象，很难发挥作用，这其实就是其“环境接口”不良所导致的。

实际上，制度设计有两个任务：一是制度的内部结构设计；二是制度与外部环境（尤其是政策环境与文化环境）的接口设计。在真实的制度设计任务中，这两方面必须同时完成，所设计的制度才是可行的。比如，一些地区在引进干部选举制度时，常常发生大面积的“拉票贿选”问题，这就是由于在设计选举制度时只关注“选举制度的内部结构”而缺少针对“腐败文化”的环境接口设计的结果。实际上，在这种环境下，全面的“干部选举制度设计”应当包括“选举制度的内部结构设计”和“防止贿选的制度设计（即选举制度在该文化环境下的支撑接口设计）”两部分，才能使“干部选举制度”真正有效。再比如，常常有媒体报道，在我国实行“残疾人救助制度”后，许多有工作单位的健康人，花钱办理“残疾证”，吃国家空饷，导致我国的社保基金流失，这实际上是与“残疾人救助制度”中缺少“残疾证复核制度”这个针对“作弊文化”的环境接口有关。

从目前情况来看，制度与环境的接口设计的理论与方法方面的研究严重缺乏。文献检索结果证明，目前国内外大量的制度设计研究基本上都是制度结构设计方面的研究，而制度接口设计的理论与方法方面的研究，则非常少见。制度的接口设计方面研究的空缺，导致目前尚无科学的方法来对制度与外部政策环境的接口进行设计，使各类政策在通过相关制度进行落实和执行方面存在大量的“不力”“不准”的问题。众所周知，管理制度是落实各类政策的工具，管理制度设计不到位，各类政策的效果就会大受影响。这个问题的严重性已经被人们意识到。比如，一些学者指出，管理制度设计的不完善可能会导致政策的“象征性执行”现象，即一些执行部门采取做表面文章、走过场、制作虚假文本材料等仪式化的策略（田先红、罗兴佐，2016）[3]，也会导致政策执行中发生偏离。

二、文献综述以及管理制度设计需要重点解决的问题

在国外，管理制度设计与机制设计常常不作区分，诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯(Doglass C.North)和舒尔兹(Schultz,T.W.)、赫维茨（Leonid Hurwicz）、约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）、威廉·维克里（William Vickrey）和莫里斯（Mirrlees）等都在机制或管理制度设计方面进行了大量的奠基性的工作[4-16]，但他们的研究内容主要是基于改变奖罚力度为基础的激励制度设计，而对以管理制度的符号化和结构图形化的具有工程设计特色的研究，尚没有涉及。总体来说，上述研究在管理制度设计领域产生过重大的影响。但随后其他研究，基本上是在此基础上进行一些扩展研究，比如：增加或者减少限制条件、变化参数取值区域、增加参与人的数量等，还有一些研究是把这些经典研究应用到某个行业或某种事项的具体制度设计中。但无论哪种情况，与一些经典的研究相比，重大进展并不多。

从国内情况来看，目前研究管理制度的热情很高，文献数量相当多，但许多研究都是从经验和定性分析出发，针对一些具体领域提出一些治理的建议。但也有一些是相对科学化的理论性较强的制度研究，比如对激励机制和报酬制度的研究，主要是应用诺贝尔经济学奖获得者莫里斯（Mirrlees）等人的成果，比如交易激励[17]（张娥等，2007）、员工激励[18]（邓玉林等，2007）、经理人激励[19]（杨德明，2007）、供应链中的激励[20]（徐庆等，2007）。还有一些具体领域或问题的制度作用研究，比如食品安全监管制度（谢康等，2016）[21]、犯罪记录制度（于志刚，2019）[22]、智慧社会建设中的制度问题（马长山，2019）[23]、网络审查制度（Meng Tianguang，2019）[24]、人力资本积累的制度原因（冯晨等，2019）[25]、地方公共债务增长的制度原因（毛捷等，2019）[26]、纳税信用管理制度对企业绩效的影响（李林木等，2020）[27]、土地流转与“三权分置”制度对农民的影响（朱冬亮，2020）[28]、退休年龄制度对代际的影响（封进等，2020）[29]、显性存款保险制度对银行风险的影响（项后军等，2020）[30]等等。

上述研究对于发展管理制度设计的理论与方面，无疑具有重要的积极意义。但是，问题也十分明显，主要表现在关注具体制度的研究很多，而开发通用的制度设计工具的研究非常少；关于制度的内部结构的研究比较多，而关于制度与外部环境接口的研究非常少。在这种情况下，一些引进的管理制度在运行过程中出现“水土不服”现象就不奇怪了。更有甚者，由于制度与相应的政策没有很好地衔接，导致一些重要的政策无法得到准确有力的执行。

实际上，为了提高制度设计的科学性与其在管理实践中的可应用性，从当前的情况来看，制度设计仍然需要重点解决如下问题：

（1）制度设计的符号化和图形结构化（Shaorong Sun，2016）[31]，这样可以使制度分析与设计过程简洁方便，便于掌握制度整体结构，也较实用可操作。

（2）在制度设计中需要考虑更多的控制因素。目前，国内外的制度设计的控制因素主要是回报（或称为激励与约束，即精神或物质的奖励与惩罚）来实现制度效果。但实际上，在制度设计中的控制因素应当至少有三种：控制项目、控制资源、控制报酬。只有这样，控制因素才能更加全方位，才能保证制度设计的效果。

（3）需要在制度设计中把被管理者的理性与非理性结合起来考虑，即先进行理性行为分析，然后结合非理性因素进行修正，两种因素结合在一起形成被管理者行为概率模型，由此才能够使制度设计更加符合实际情况，更加实用。

（4）应当大力开发制度设计的计算机辅助系统软件，从而提高设计效率。显然，这是制度设计的工程化另一个重要特点。

（5）制度设计不仅仅要制定和约束管理对象的行为规则，还要充分利用科技设备的作用。比如，在制度结构中起重要作用的“观测器”，传统上都是利用“人力”进行观测。随着科学技术的进步，大量的机器类观测器投入使用。比如，交通管理制度中大量使用摄像头对被管理对象的“交通行为”进行观测，使交通管理制度的执行效果大为提高。

三、管理制度接口设计的方法步骤与内容

制度的环境接口是指目标制度与其环境之间的耦合关系。制度内部结构与外部环境，对制度接口传递内容的要求不同，制度接口必须具有转换功能与协调功能，使相关内容在接口二端产生适应性。不同的制度或者相同的制度但所面临的环境不同，其制度接口在信息传递、执行力传递的渠道及方式可能均不相同，必须分别加以设计。

在制度接口设计过程中，首先需要建立用于制度接口设计的符号系统。在这方面，制度工程学中已经开发了一套较为简洁实用的符号系统和制图规则，可以直接使用。制度接口设计一般包括如下步骤：

（一）建立分析和计算制度接口性能的计算模型

制度接口的性能，包括了耦合的协调性、信息传递的保真度和衰减度、执行力传递的力度和偏差度等方面。制度接口性能的计算模型反映了制度接口内部的结构与要素之间的数量关系。根据这个模型，可以较为准确地判断影响制度接口性能的因素，有针对性地对其进行改善。例如，设制度环境对制度的支持水平为c，则信息保真度p 与制度执行力度r 的关系，只有在满足模型所规定的条件时，制度接口才是有效的。

（二）识别制度结构中与环境具有交互作用的模块

对制度结构中与环境具有交互作用的部件或模块进行评估与识别，根据评估结果确定接口的类型。在这个环节，一般要对原有的制度内部结构进行分析，考察哪些部分与环境有交互作用，并分析这种交互关系的类型，以此来判断该部分所需要的制度接口种类。

从制度接口与环境的关系角度来看，它首先主要分为制度－制度接口和制度－文化接口两大类型。其中，“制度－文化接口”是制度与当地的文化之间的耦合关系，“制度－制度接口”是指制度与相应的辅助制度之间的耦合关系。

从制度接口在制度结构中的地位来看，分为输入接口、输出接口及支撑条件接口。输入接口，主要用于向制度结构内部传递政策与管理任务等；输出接口，把制度功能传递到其他制度模块或者传递到执行者；支撑条件接口，主要协调制度内部结构与外部支撑条件，起到保证制度效果的作用，比如必要的人员素质和技术设备及文化环境等。在现实中人们常常发现，一些制度本身的结构是非常完善的，但其效果总是不佳，其实就是制度所涉及的人员素质不良或者技术设备不足或者文化环境不良等导致的。

（三）确定变量、测量和设计采集方法

针对具体类型的制度接口，需要确定其承载的变量，并对变量的测量和采集方法进行设计。

确定变量环节需要特别慎重，通常需要广泛听取意见，模拟或小范围试行，多次反复修改才能完成。确定变量时需要注意三个问题：

1.力图避免具有“偏差导向”的变量。所谓的“偏差导向”变量，指在管理制度中会使管理对象的行为发生偏离管理目标的变量。在现实中通常存在大量的具有“偏差导向”的变量，如果的确无“好的变量”可用而不得不使用这种“偏差变量”，则最好同时采用一些辅助变量来修正偏差。比如，在科研人员的激励制度设计中，如果使用“发表的论文数量”数据，则容易使科研人员片面追求论文数量，导致大量的“短平快”式的论文，反而会抑制了一些需要长期研究的具有重大意义的科研工作。因此，最好把“论文的刊物水平”同时作为辅助变量同时使用，方能够对“论文数量”的偏差导向进行纠正。

2.避免使用难以量化的“模糊变量”。比如，在科研管理制度设计中，科研人员的“论文的科研水平”就是一个模糊变量，非常难以直接测量。因此，如果必须是短周期考核，只能把论文所发表刊物的水平作为“论文水平”的替代变量。当然，最理想的办法是对科研人员进行长周期考核，这样论文的水平已经被定论，变量的信度较高。

3.在避免使用被利益相关者操纵的变量。有一些变量指标很容易造假或被人为操纵，这样的变量会严重地破坏制度的有效性。比如，一些高校使用“申请的专利数量”作为考核科研业绩的指标，导致了大量的“无用专利”，即浪费了资源，也没有真正起到提高科学研究水平的作用。

在信息采集环节，要特别注意提高信息的保真性，防止噪声的干扰，不发生影响制度效果的畸变。因此，在这个环节，通常需要分析对制度接口的保真性产生干扰的原因与因素，设计噪声的过滤方法与环节。在这方面，需要注意一些变量可能会固有某种偏差倾向。比如，对于一些信息采集者受益的变量，往往会有偏高的倾向，比如各个地方上报的“GDP”数据往往比实际数据偏大。反之，对于一些不利于信息采集者的变量，往往有偏低的倾向，比如食品安全事件数量、环境污染情况等数据往往比现实偏低。为了解决这类问题，有时需要对信息采集者进行变更，比如使用各种“自然生成”的数据；或者采用“双渠道法”，即由两个不同的信息采集主体同时提供数据，形成一种“自然核对”的机制；或者采用“校验法”，在制度中设计专门的信息检验环节并配备相应的机构与设备等等。

（四）执行力设计

对变量与执行部件之间的关联机理等进行设计。首先，必须设计接口的制度结构，计算各有关行为方的行为效用，并且给出影响这些行为效用的参数，以便有针对性地进行参数设计。其次，在这个环节，一个重要任务是确定接口的信息传递与执行力的传递方法与途径，制定相应的传递规则与执行者。这种执行者可以是人，也可以是机器设备。在这个过程中，一个需要重视的问题执行力传递的敏感度与准确度。如果执行力传递不力，就会发生接口瘫痪的现象，但如果过于敏感，就会影响传递的准确度，造成传递偏差。

在执行力传递的机理设计中，要尽可能地减少传递的环节，这对减少传递偏差和减少传递力度衰减具有重要的意义，这在管理学理论中被称为“减少管理层次”或者“组织的扁平化”。在这方面，现在信息技术提供了有利的条件，特别是计算机系统的采用对于减少传递环节起着重要的作用。

在执行力设计环节，一个要注意的问题是对相关执行功能的划分是合理，既不能留有空白，也不能重复交叉，不然就会形成“三不管”问题，导致管理制度失效。比如，我国曾经发生的重大食品安全事件“三聚氰胺奶粉事件”，后来发现“三聚氰胺”是在“收奶”环节中被不法分子加入的。当时我国对奶制品的监管职能划分是由农业部门负责对“生产环节”的监管，而食监部门负责对“加工环节”进行监管。但是，“收奶过程”到底是生产环节还是加工环节？显然这是“制度—制度接口”设计中出现的“空白点问题”，才导致了如此重大的食品安全事故。

（五）对所设计的制度接口的效果进行评估

在完成制度接口的结构与参数的设计之后，需要对于所设计的制度判断其效果，以便决定是否应当使用该制度。

由于所设计的接口制度为尚没有使用的制度，因此无法像正在使用的采购管理制度那样通过调查来估计其效果，必须通过接口制度的结构和参数来计算得出其效果。

在这个环节，一般是根据有关管理对象的行为效用表，构造其临界心理成本的数学模型，这时需要对管理对象的风险态度即到底是风险中性还是风险厌恶或风险喜好需要进行调查和判断。根据其数学模型及风险态度来计算其临界心理成本。

同时，还要通过采用交换效用法，编制管理对象的心理成本分布表，根据心理成本分布表，来确定所设计的制度接口效果。如果效果不佳，则还需要进一步地修改其设计方案。

最后必须指出的是，制度的接口设计是一项实践性很强的任务，需要针对具体的设计任务进行研究与分析。不同的环境或不同的原制度结构，制度接口的设计过程与方案往往有较大的差别。因此，在进行实际的制度接口设计时，切不可机械地照搬上述步骤与方法，而要根据具体情况进行灵活变通，方能够收到好的效果。

目前，制度接口设计在实践中已经有了一些应用，读者可以参考这些相关案例[32]。

四、制度－制度接口设计的一个简化案例

由于具体的制度接口设计比较复杂，限于篇幅，这里只引用一个制度接口设计中的一个被简化过的案例——针对某个企业的采购管理制度的制度－制度接口的结构与参数设计及数学模型部分[33]，制度接口设计中的类型评估、变量的设计与采集等环节皆省略，读者如有兴趣可进一步阅读其来源文献（见参考文献[33]）。

（一）建立当前制度结构图和所需接口分析

根据调研，某企业采购管理制度结构图为图1 所示。现对其进行制度接口分析。

经过调研发现，在图1 所示制度结构图中，T6 环节（供货企业向采购企业送样及采购企业检测样品）存在制度－制度接口问题。这是因为在调查中发现，在没有相应的行贿受贿行为惩罚制度配合的情况下，该环节存在着较为严重的由供货方对采购方的操作人员行贿，导致该操作人员有意放不合格采购品过关问题（通常手段有改变抽样频率、不按规程抽样、故意使检测仪器失效等，从而使送检的样品非正常地通过检测），从而导致该采购管理制度效果不佳。经暗访调查，在没有配备相应的制度－制度接口情况下，约有40%的检测人员会接受贿赂，配合供货方行贿者让不符合标准的备件通过检测，导致该企业的产品质量受到很大影响。故在T6部位，必须设计相应的惩罚制度作为该采购管理制度的制度－制度接口，以保证该采购管理制度有效。

图1 某企业采购制度结构图（局部）

（二）制度－制度接口的结构与参数设计

根据上述分析，编制制度接口问题分析表（表1）。为此，设计有奖举报制度作为采购管理制度的制度－制度接口，以治理在采购环节的行贿受贿问题。经过分析（过程略），初步确定该制度的结构如图2 所示，该制度的效用表如表2 所示，其制度参数表如表3 所示。

图2 采购管理制度中的T6R2 单元的有奖举报制度接口的结构图

表1 采购管理制度中的T6 环节的制度接口问题分析表

表2 有奖举报制度的行为效用表

表3 中的数据主要由对企业情况的调查所得。其中，观测器“有奖励举报+核查重检制度”的观测概率数据获取方法为：

表3 有奖举报制度表参数表

首先求“有奖励举报”措施下的对“受贿与渎职”的举报概率pw，此数据可以通过问卷调查得到pw=0.15。

其次，求“核查重检”措施对“受贿与渎职”的发现概率pch。本例中，每年核查12 次，按采购进货的“批次”抽查，抽查率约3%。也就是说，在采购品中如果存在成批的劣质品，就会有3%的概率会被发现。因此，pch=0.03。

然后，计算观测概率p21，根据事件并集（如果发生“受贿与渎职”行为，可能被举报，也可能会在核查中发现）的概率公式，有：

（三）设计方案的效果计算

在完成制度接口的结构与参数的设计之后，需要对于所设计的制度判断其效果，以便决定是否应当使用该制度。

由于所设计的接口制度为尚没有使用的制度，因此无法像正在使用的采购管理制度那样通过调查来估计其效果，必须通过接口制度的结构和参数来计算得出其效果。

首先，建立计算临界心理成本M2*的数学模型（设管理对象为风险中性的）。由行为效用表（表2）可知，被管理者选择b1这个行为（即履行职责）的效用为：

被管理者选择b2这个不良行为（即受贿与渎职）的效用为：

如果制度对某被管理者有效，即对其来说u1>u2，从而其会选择b1这个正常行为（即履行职责），则有：

解得：

把表3 中的数据代入公式（2）中，有：

由此，不良行为b2（受贿与渎职）的行为心理成本临界值为=7.384 万元。可见，如果使用有奖举报制度作为制度接口与原来的采购管理制度相配合，则只有那些心理成本小于7.384 万元的检测人员，才会选择行为b2，即接受贿赂，配合供货方让不符合标准的备件通过检测。

接下来需要编制管理对象的心理成本M2的分布表，这主要是通过采用交换效用法调查（具体方法略，可参考文献[33]），确定受贿与渎职行为b2的心理成本分布表为表4。

表4 受贿与渎职行为b2 的心理成本M2 分布表

因此，在使用有奖举报制度来配合原采购管理制度后，采购人员受贿与渎职的比例从原来的40%下降到18.23%，效果还是不错的。

五、主要结论及研究展望

（一）主要结论

管理制度的制度接口设计，在本质上是一种管理制度设计中的“配套”，是管理制度设计的“体系化”，也是目标制度与其所在环境的一种“缓冲”。在这样的情况下，目标制度的效果才能够得以保证。只有在进行管理制度设计的同时重视和进行制度接口设计，所形成的管理制度方案才是完善的和可行的。毫无疑问，无论是对于管理理论的研究还是管理实践，制度接口设计都是需要重视的任务。随着研究的深入和相关理论知识的普及，相信制度接口设计在提高各行各业的制度设计水平，在发挥其社会经济效益方面会有较大的贡献。

同时，必须注意的是，制度接口设计也不是万能的和无限的，在各种具体条件下，制度接口都有其承载极限，当环境（包括制度环境与文化环境等）超出制度要求过多时，制度接口就会无法发挥相应的转换与承接功能。这时，制度的低效率问题就不能再依赖制度接口设计来解决，只能是从改变环境本身来入手，当然这样的做法会比制度接口设计困难得多，并非一朝一夕所能实现的。此外，进行制度接口设计时还要注意其成本。只有当其效益大于其成本时，制度接口设计才是有意义的。因此，在制度接口设计之前，对其成本和效益进行评估，对制度接口的承载能力进行评估，都是前期的但是非常重要的基础性工作。

（二）研究展望

从当前的研究情况来看，管理制度设计（制度接口设计是管理制度设计中的一部分内容）有向工程化方向发展的趋势。科学技术的发展，使越来越多设备的用途从传统的工程领域向管理领域延伸，比如计算机视觉的大量使用目前已经使交通管理、社会安全管理、费用管理、员工管理等的效率大幅度提高。这些设备在管理制度中的使用，不仅仅提高了管理效率和效果，也会改变人们对管理制度的传统认识，也会使管理制度设计从人文科学走向工程科学，使管理制度设计从以往的文字逐步向图纸化转变，表现为在制度设计中大量采用数学模型对制度参数进行优化，进行效果比较，进行成本和效益分析。

这种研究趋势的变化，也会带来管理制度设计工具的变化，使管理制度设计从当前的以依靠个人经验、直觉为主，发展到计算机程序化和工具软件化，从而能够对复杂的管理制度进行设计。管理学已经不再是单纯的人文社会科学性质，而是综合性的甚至主要是以工程科学为特征的新的管理科学，届时的管理学必然各类社会活动和经济活动中发挥出更大的效益。