叶静

压力和活力是理解中国基层运作的两个维度。不过，当用这两个维度去审视中国的治理体系时，便会生出更多值得进一步探讨的问题。比如，基层政府真正看重的任务到底有哪些？越是基层的治理主体就越承受更多的层级压力吗？从上到下的控制存在哪些问题？绩效考核是掌控下级政府的一把历久弥新的利剑吗？陶郁、刘明兴和侯麟科于去年出版的《地方治理实践：结构与效能》详细地回答了这些问题。他们基于中国科学院农业政策研究中心在二000、二00四和二00七年开展的六省连续跟踪调查数据和一些相关的案例研究，提供了一幅完整的、动态的中国基层治理图景。书中主要观察的治理主体是乡镇政府和村两委，因为二者处在中国治理体系的末梢，是政策目标得以施行和实现的重要倚仗。

从实际工作重点来看乡镇与村

在单一制的制度安排之下，中国很多政策目标都依赖于政令下发、上级指挥下级来实现。正因如此，位于治理末梢的乡镇政府和村两委一直承担了很多的职能，导致有些基层干部发出了“上面千把锤，下面一根钉”的感叹。同时，它们掌握的人力和资源又是有限的，只能选择性地执行政策以完成真正的工作重点。那么在实践中，什么才是它们真正的工作重点呢？从履行职能的角度来看，乡镇和村之间存在什么关系呢？

根据从六省调查研究获得的数据，陶郁等指出乡镇政府职能的确非常宽泛，常规工作包括了经济发展、财政财务、农业农村、政治政策和社会服务这五个方面，此外还需要应对来自上级各部门的评比检查，以及配合落实上级安排的建设项目。……