张毓利，徐彤，赵云，申军波

（1.天津财经大学商学院，天津300222；2.南开大学旅游与服务学院，天津300350）

1 研究综述

1.1 旅游规划衔接

旅游规划衔接问题是与旅游规划编制相伴生的重要研究议题，学者在编制旅游规划之初，就提出旅游规划应与当地战略规划和其他规划相衔接［1］。世界旅游组织从官方层面明确要求旅游规划应以已有的区域土地利用规划为指导［2］。世界旅游胜地马尔代夫在旅游规划编制中践行了“多规合一”的编制理念，将旅游规划与土地利用规划、可持续发展规划等完美结合在一起［3］。国内外针对旅游规划衔接问题的研究主要集中于规划衔接内容体系、专项规划衔接要求和规划衔接案例研究等领域，规划衔接内容是旅游规划衔接研究中的重点。Inskeep［4］提出旅游规划应与社会整体发展目标协调一致，并注重生态环保问题，应以可持续发展为目标；李宁［5］详细分析了旅游规划与发展规划、城乡规划等主要规划的衔接方向与衔接内容，认为旅游规划应与重点规划中的整体发展目标、重点项目、用地指标、土地功能等内容相衔接。针对旅游规划与专项规划衔接的研究主要集中在旅游规划与城市规划衔接［6］、土地利用规划［7］和多项重点规划的衔接［8］。相关研究分析了旅游规划与专项规划在用地供给、资源保护、规划期限等方面存在的矛盾，并提出旅游规划理念转向协调发展、采取动态规划编制方法、完善规划衔接管理规定等解决方法［5］。此外，学者针对不同案例地进行了大量旅游规划衔接案例分析。舒家阳［9］以武汉市为例，分析了旅游规划与城市规划的协调问题，并在评价两大规划整体协调性的基础上，提出了完善法律法规、衔接两规相关内容、完善规划实施体系等解决措施。综合而言，目前国内外针对旅游规划衔接的相关研究，仍停留在单一案例分析和“两规合一”、“三规合一”阶段，缺乏旅游规划与地方整体规划体系衔接的系统研究。

1.2 “多规合一”

“多规合一”是我国推进的重大规划改革举措之一。2014 年，国务院四部委首次在我国28 个市县开展了“多规合一”试点工作，此后“多规合一”成为中国重要的规划编制思想和基本原则。当前相关研究主要从“多规合一”的内涵认知、历史背景、问题困境、发展阶段、案例分析、应对策略等方面展开。对于“多规合一”的内涵认知主要有两种代表观点：一种认为“多规合一”是合并而成的单一综合性规划，另一种则偏向“多规合一”是一种协调各类规划的系统整合工作［10］。关于“多规合一”发展阶段划分主要有三阶段、四阶段等类型，冯健与李烨［11］从规划协调发展角度梳理了“多规合一”的发展阶段，将其整体历程划分为探索酝酿阶段、地方多元化实践阶段与新型城镇化多规融合阶段。“多规合一”存在的问题是现阶段研究的重要领域，学者普遍认为“多规合一”在法律规定、规划目标、技术标准等方面存在问题，传统的发展规划、土地规划、城乡规划与环保规划等在规划主体、法律依据、规划目标、规划期限和基础数据等方面面临着巨大的现实问题［12］。Liu Y S、Fang F和Li Y H［13］提出“多规合一”面临多种规划主体不统一、规划编制依据不同、规划空间布局差异明显、规划信息难于共享等问题。针对国内“多规合一”面临的困境，钦国华［10］系统总结了德国、英国、日本、新加坡等国家的空间规划体系，认为构建系统合理的规划体系、编制科学的规划落实政策体系并配备完善的规划实施法律法规体系是推动空间规划协调的重要举措。“多规合一”的对策建议方面，王吉勇［14］立足深圳实践经验，提出建立“多规合一”规划组织机制、创新综合发展规划编制模式与打造“多规合一”实施平台等对策建议。苏涵、陈皓［15］认为确定总体发展目标、绘制“一张蓝图”、建设标准统一协调平台、完善管理实施方案是多规合一的核心。综上所述，现有相关研究以发展规划、城乡规划、土地规划、环保规划、主体功能区规划等五大规划间的“多规合一”研究为主，针对具体产业规划的“多规合一”研究仍鲜有论述。如何结合全域旅游发展理念，立足“多规合一”规划编制原则，借鉴国内外旅游规划衔接经验，科学明确全域旅游规划与“多规合一”的衔接内容，创新探索全域旅游规划“多规合一”的实现路径，成为学术界急需解决的研究问题。

2 相互关系

2.1 奠定基础保障

“多规合一”是将发展规划、土地规划、城乡规划、环保规划、主体功能区规划和各专项规划的编制与实施进行融合，通过主要规划间的协调，实现“一张蓝图，一干到底”的目标［15］。2015 年，原国家旅游局正式提出全域旅游发展战略。全域旅游是新时期旅游资源优势区依托旅游业，推动区域协调发展、系统优化的一种新发展理念和发展模式［16］。实现全域旅游需树立“大旅游”思想，突破“小旅游”思维局限，立足旅游部门，协同规划、国土、住建、交通、环保等多个职能部门共同推进。全域旅游规划作为谋划全域旅游的专项规划，更需推动多部门间协调推进，借助“多规合一”实现“一个规划，一本蓝图，一干到底”。综合而言，“多规合一”为全域旅游规划奠定了重要的基础保障作用。首先，“多规合一”要求区域重点规划在规划年限上衔接，在统计指标上统一，在基础数据上一致，在坐标尺度上唯一，在测算方法上协调，这些要求为全域旅游规划“一张蓝图打造”提供了重要技术支持。其次，“多规合一”多采取“一部规划绘蓝图”的一部总规指导模式，为全域旅游规划提出了最具参考性的引领性规划和纲领性文件。第三，“多规合一”带来的规划体制机制改革和土地等审批事项改革，为全域旅游发展提供了重要的组织保障作用。

2.2 提供实践领域

2018 年12 月，《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》出台，明确要求统一规划管理，强调继续推动“多规合一”工作。“多规合一”整体进入试点推广阶段，迫切需要实践领域检验。2014 年，厦门市率先启动了“多规合一”试点工作［17］。当前地方推动“多规合一”动力多源自其实施可增加一定程度用地指标，“多规合一”规划仍处于“画红线与定基线”的基础功能阶段，迫切需要为其提供得以实施的契机。2015 年，各地纷纷启动全域旅游规划编制工作，全域旅游规划为“多规合一”的实施提供了绝佳的实践领域。

2.3 提供编制载体

全域旅游规划为“多规合一”提供了新型规划编制载体。鉴于“多规合一”规划仍处于探索阶段，尚未成为国家法定规划，因此各地“多规合一”规划编制主要采取单独编制或结合传统规划升级编制两种方案。为节省专项规划的编制费用，当前“多规合一”规划多借助于发展规划、土地规划、城乡规划、环保规划等重点规划的编制，在法定规划编制要求的基础上融入“多规合一”理念，打造既具专项规划要求，又突出“多规合一”诉求的新型规划。当前中西部地区财政资金较为缺乏，但发展规划、土地规划和城乡规划等均为法定规划需要专门编制，因此可探索在全域旅游资源优势地区“多规合一”规划与全域旅游规划一体化编制新模式。此外，借助“全域旅游规划”的编制实施，可更好地推动落实“多规合一”理念，为“多规合一”规划提供新型规划编制载体，创新“多规合一”规划编制的新模式和新方法。

3 规划衔接内容体系

我国旅游法中明确提出旅游发展规划应与发展规划、土地规划、城乡规划、环保规划和其他规划相衔接［18］。全域旅游规划应立足“多规合一”规划理念，明确与战略性规划、指导性规划和产业发展规划等多规衔接的内容体系。

3.1 与发展规划的衔接：定方向

国民经济和社会发展规划是我国宪法规定的首要法定规划，由发展改革部门负责编制，编制期限一般为5 年，主要用以统筹安排和指导社会、经济、文化建设等工作，是区域经济和社会发展的总体纲要［19］。全域旅游规划与发展规划之间为指导与落实关系：一方面，全域旅游规划需要衔接发展规划中的经济发展目标、旅游业发展定位、旅游发展目标、重大建设项目、相关政策保障等内容要求；另一方面，全域旅游规划也可为发展规划提供旅游发展重点项目、旅游基础设施建设诉求和旅游政策需求等产业发展诉求。地方政府应将旅游发展目标纳入发展规划的整体目标定位和工作落实考核中，将更多的旅游项目纳入到发展规划的重点项目库，全力为地方旅游发展提供优质基础服务设施、高品质旅游公共服务与安全高效旅游服务保障。

3.2 与城乡规划的衔接：定坐标

城乡总体规划是统筹区域整体发展，特别是针对城市目标地位、性质规模、城乡布局、土地利用和各项建设进行部署和安排的一种规划形式，由各级规划管理部门组织编制实施，一般有效年限为20年。全域旅游规划与城乡规划的衔接主要体现在：①城乡规划可为全域旅游规划提供未来的城乡发展总体目标、用地规模和空间发展格局等战略要求，还可为全域旅游规划提供旅游景区景点分布、道路交通基础设施建设与城市环境美化建设等基本资料。②全域旅游规划则可立足未来旅游发展预期，对城乡规划提出交通服务、旅游集散、旅游项目等基础建设需求；全域旅游规划的实施可以通过打造休闲游憩景观、美化整体环境、配套旅游基础服务要素等推动完善城乡“休闲游憩”功能。

图1 全域旅游规划与其他规划衔接的内容体系

3.3 与土地规划的衔接：定指标

土地利用总体规划编制部门为国土部门，有限期多为10—15 年，是对区域整体土地开发、保护、治理的统筹部署和安排。土地规划与全域旅游规划的关系主要是规模控制下的相互协调关系。全域旅游规划应依据土地规划确定旅游发展的空间布局、功能分区、用地规划和发展目标等。全域旅游规划还应着眼未来，对区域旅游用地规模，旅游项目选址提出要求，协调未来土地规划。土地规划要适当增加旅游用地指标，有条件地区应结合旅游新业态发展要求，创新旅游用地模式，探索新设旅游用地类别，盘活存量，推动构建多样化旅游用地分类管理模式。

3.4 与环保规划的衔接：定底线

环境保护规划是对区域生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等的总体安排，编制部门为环境保护部门，规划期限多为5 年。全域旅游规划与环保规划的关系主要是保护与开发的平衡发展关系。环保规划为全域旅游规划明确了发展的底线和红线，全域旅游规划确定的旅游项目和设施的规划建设要体现环境保护意识，需遵守环境生态保护硬性要求，应积极推动旅游规划和旅游项目的整体环境影响评估，着力推动旅游可持续发展。同时，全域旅游规划对全域环境优化的新要求也提高了其对环保规划的发展诉求，环保规划应立足保护性开发理念，加强对旅游景区的保护力度，探索在生态承载力较强的地区发展绿色旅游，以此推动生态保护与旅游开发的协调发展。

3.5 与功能区规划的衔接：定功能

主体功能区规划，是进入新世界以来提出的新型区域功能规划，它立足于不同区域的整体承载能力、开发密度和强度、未来的发展潜力，将整体区域划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区等4 类主要功能区。主体功能区规划为全域旅游规划明确了开发空间和开发范围，规划中的优化开发区和重点开发区是旅游发展的重点区域；对于限制开发区和禁止开发区，应充分考虑旅游开发对于环境的影响程度，探索创新生态旅游新理念和新方式。全域旅游规划应立足主体功能区的功能定位，加强与其规划衔接力度，立足主体功能区绘制的“一张蓝图”，明确旅游业的发展功能区域，探索旅游新业态和消费新方式，充分发挥各区域资源优势积极发展旅游，推动全域协调健康发展，构建和谐发展新格局。

3.6 与各专项规划的衔接：相协调

据不完全统计，当前我国制定的规划有80 余种，其中法律明确制定的有20 余种［15］。全域旅游规划除需要与常规五大规划予以衔接外，还需立足产业发展实际，加强与交通、市政、文化、体育、林业、教育等部门规划的衔接。首先，加强与交通规划、公共服务规划、城乡基础设施规划、卫生医疗规划等基础设施和公共服务类规划的衔接，为旅游发展提供更为优质的旅游基础设施和公共服务。其次，加强与文化产业、康养产业、农业、体育业、智慧产业、综合服务业等产业规划的衔接，立足产业融合发展背景，促进三大产业协同发展，创新旅游产品业态，提升旅游产业综合竞争力和经济带动力。第三，加强与文物保护规划、生态湿地规划、自然保护区规划等相关保护类规划的衔接，立足保护本底，加强旅游资源活化与利用，倡导推广生态型可持续旅游方式，在保护中发展旅游，造福目的地。同时，还应加强与重大项目规划、乡村振兴规划、旅游景区规划、详细修建规划等规划的衔接，加强相关规划的旅游思维，以切实提升全域旅游吸引力。第四，全域旅游规划还应加强与各级各类文化和旅游规划的衔接。编制过程中，全域旅游规划应严格遵守上级规划的要求，充分吸收本级和下级的旅游规划成果，切实提高全域旅游规划的执行性和协调性。全域旅游规划编制完成应报送上级文化和旅游管理部门与本级规划管理部门，对其进行全方位的规划衔接评估。

4 规划衔接实现路径

一是对接发展战略，找准全域旅游发展目标。全域旅游规划作为产业发展专项规划，其实践“多规合一”规划衔接理念，首先需立足区域发展规划的综合目标发展要求，明确区域未来的发展定位、经济总值、产业结构比例等相关目标；其次，需明确发展规划中对于旅游发展的精准定位、发展要求和相关产业指标要求。此外，还应深度对接区域重大发展战略，明确旅游发展的位置和作用。

二是强化部门联动，建立旅游规划联动机制。全域旅游涉及众多方面，单靠文化和旅游部门无法有效推动，需要政府各部门紧密配合、通力合作。在规划编制过程中，应建立“发改、住建、园林、国土、文旅、交通”等多部门组成的规划编制联系会议制度，搭建跨部门协商与沟通的平台，以此加强与相关部门的沟通协商力度，吸收和采纳相关部门意见，联动协同编制全域旅游规划。

三是全面收集资料，明确规划衔接方向内容。全域旅游是立足全域的整体发展理念，具有全产业联动、全产业辐射的特点，涉及的产业和行业众多。全域旅游规划编制中，需从政府部门、旅游协会、相关企业、目的地居民等多渠道全方位收集资料，形成全域旅游规划编制资料库。在立足系统梳理分析整合资料库资料的基础上，明确全域旅游规划衔接的具体方向和内容。

四是转变规划理念，打造“多规合一”示范性规划。全域旅游规划作为新时期新阶段的旅游发展规划，迫切需要转变传统的旅游规划理念，推动旅游规划由战略性产业发展规划向协调性全域发展规划转变。通过立足全域旅游发展理念，推动全域旅游规划与发展规划、城乡规划、土地规划、环保规划等重点规划的衔接整合，加大与其他相关产业规划、各类旅游规划的对接，吸收采纳各类规划的涉旅核心诉求，将全域旅游规划编制成为最为体现“多规合一”理念的示范性规划。

五是划定旅游红线，明确旅游空间发展布局。全域旅游规划须立足上位规划要求，加强与土地规划、城乡规划和主体功能区规划的衔接力度，特别是对于明确旅游发展空间，应立足“多规合一”一张综合蓝图，找准旅游发展的发展空间。在立足城乡发展总体布局和主体功能区综合空间布局的基础上，科学合理谋划全域旅游综合发展空间布局。结合土地规划、环保规划等土地红线和生态红线约束性要求，划定旅游开发红线，明确旅游开发区域，注重保护开发协同。

六是绘制一张蓝图，提升旅游项目的落地性。全域旅游规划编制涉及的旅游重大项目，应以地方城乡规划和土地规划的土地利用图为基地，结合地方绘制的“多规合一”一张蓝图，绘制本区域旅游发展的一张蓝图，针对旅游重大项目的选址位置、用地规模、建设内容等进行规划明确。地方文旅部门应积极推动将旅游重大项目纳入区域总体规划编制的项目库，切实提升旅游项目的落地性。

七是明确规划模式，创新旅游规划组织机制。全域旅游规划需明确构建“多规合一”规划编制模式。在空间范围上，以批复空间范围为边界，以上级土地规划建设用地为控制范围，以城乡规划、环保规划和主体功能区规划等为基准划定生态控制区和旅游产业发展区范围；在规划组织上，探索“智库”式全域旅游规划组织机制 集合交通、城乡、住建、风景园林、经济、管理、农业等领域的专家，打造全域旅游智库，通过智库发挥引领作用，依托头脑风暴法、专家咨询法等科学方法，推动各领域专家学者参与全域旅游编制团队，形成多行业各领域合力编制全域旅游规划的新模式。

八是对接具体相关规划，明确旅游发展诉求。全域旅游规划还应积极与交通、农林、文化、体育、教育、健康等相关专项规划进行衔接。①加强与交通为代表的公共服务规划衔接，明确公共服务未来发展愿景，提出旅游发展诉求。②加强与文化、农业、服务业为代表的具体产业发展规划衔接，深入挖掘产业融合协同打造机遇领域，推动“旅游+ X 产业”的综合发展，并积极促进其他产业规划体现旅游特色，采纳全域发展理念。③加强与其他各级各类规划的对接工作，积极争取将规划内容成果纳入到其他各类规划工作部署之中，以切实提高规划的实施性。