任栋栋

（兰州理工大学马克思主义学院，甘肃 兰州730050）

2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“保护黄河是中华民族伟大复兴的千秋大计”［1］。黄河流域作为我国北方重要经济带和重要生态安全屏障保护区，其生态保护和高质量发展关乎人民幸福安康、民族团结稳定、国家繁荣富强。然而由于黄河流域总体上发展起步较晚，现阶段仍面临产业同质性强、创新能力低等现实困境。长期以来，生态环境脆弱和资源环境的高负载是黄河流域基本态势，发展与保护的矛盾较为突出，如何在新发展理念的指导下破解黄河流域生态保护和高质量发展面临的困境，探索实现新时代黄河流域生态保护和高质量发展的绿色廊道，成为了新发展阶段学者需要关注和研究的问题。

一、黄河流域生态保护和高质量发展的机遇

进入新时代，生态文明建设成为了我国“五位一体”战略布局的重要组成部分，标志着我国生态治理和环境保护迈上新的台阶。我国的社会主要矛盾已经发生改变，人们的生活需要从更多转向更好、从数量转向质量、对生态环境给予了高度关注。2019年在郑州召开的座谈会上，明确了黄河流域生态保护和高质量发展成为重大国家战略，进一步为黄河流域的高质量发展提供了新的历史机遇。

（一）社会主要矛盾的变化推动区域协调发展

随着我国经济的不断发展、物质的不断丰富、教育水平的不断提高，人口素质也相应提高。十九大报告提出，我国社会的主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，反映出现在人民对美好生活的追求不只是物质和精神两个方面，还体现在社会公平正义、生态环境保护等多个领域。社会主要矛盾的变化表明，影响人民对美好生活的因素主要是发展的不平衡、不充分问题。发展的不平衡主要是指目前仍然存在部分区域在政治、经济、社会、生态等方面发展不平衡，其一是黄河流域与全国其他较为发达地区相比的不平衡；其二是黄河流域内部的不平衡。从我国社会发展的全局出发，只有缩小黄河流域不同区域的发展差距，只有黄河流域共同发展、共同繁荣，才能保持国家的整体繁荣。今后，要加大对黄河流域革命老区、民族地区、边疆地区的扶持力度，增强黄河流域沿线人民的幸福感、安全感和满足感。

（二）黄河流域生态保护和高质量发展成为重大国家发展战略

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，黄河流域生态保护和高质量发展同京津冀、长三角一体化发展、粤港澳大湾区发展一样属国家发展战略，阐释了黄河流域生态保护和高质量发展当前乃至今后对于我国社会发展的重要意义。黄河是中华民族的母亲河，一直以来受到历代执政者的重视。新中国成立后，党和政府也将黄河流域的治理列入国家重要议事日程，开展了大规模的黄河治理保护工作。党的十八大以来，从生态文明建设出发，着眼于全面建成小康社会，黄河流域成为党和政府脱贫任务的重点攻克区域，党和政府领导人心系黄河两岸人民的美好生活愿景，多次到黄河流域进行考察调研，并对流域内三江源自然保护区、祁连山、秦岭等重点生态区提出发展要求。在党中央集中统一领导下，黄河流域生态保护和高质量发展成为国家发展战略，能进一步发挥中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势，牢固树立“一盘棋”思想。所谓巧借东风、扬帆出海，黄河流域只要能把握大趋势、大环境以及事情发展的方向，就能抓住机遇、利用机遇。

二、黄河流域生态保护和高质量发展面临的挑战

（一）产业同质性强、创新能力弱

改革开放以来，我国黄河流域沿线经济发生了很大转变，在工业化和城镇化推进中，黄河流域凭借区域内丰富的自然资源，比如，煤炭、石油、天然气、矿产等，建立了一批以能源导向型为主的重工业，形成了黄河流域能源开发重要工业带。但是，黄河流域上、中、下游对各个化工产业都进行加工，产业结构相似度较高，造成同行业之间竞争加剧。据统计，以黄河流域西北四省陕甘青宁为例，2016年四省区三次产业结构相似系数均达到了0.96以上，部分主导产业也高度重合，产业相似度趋势明显［2］。黄河流域大部分区域深处内陆，大数据、人工智能、物联网、区块链以及生物医药、科技环保、新能源、新材料等战略性新兴产业在东南沿海等地区蓬勃发展，而在黄河流域总体上还处于起步或萌芽阶段，因此，在新兴产业领域，黄河流域各个省份还有非常巨大的发展空间。从制度层面来看，黄河流域生态保护制度仍不完善。黄河流域各省市人大及其常委会通过的，多为决议、通知等不具有国家强制力保证实施的政策文件，不能有效规范黄河流域的开发和保护。

（二）发展差距较大、居民收入水平低

黄河流域各个省份发展差距十分明显，黄河上游青海、甘肃、宁夏地区生产总值常年处于全国排名靠后，就居民人均收入来说，仅有内蒙古自治区和山东省高于全国平均水平（表1），上游地区的青海、甘肃、宁夏经济总量小、实力弱，与黄河流域其他省份也有较大差距。当然，黄河流域地区差异不仅仅体现在地区生产GDP、居民收入等方面，在教育基础设施建设和经费投入、医疗卫生、科学技术投入等方面也存在不小差距，比如：2017年山东省教育经费、国家财政性教育经费分别为23946021万元、19797132万元，河南省分别为21546749万元、16854320万元，而黄河上游的甘肃、宁夏分别为7087547万元、6372791万元和2288400万元、1989493万元。所以，要实现黄河流域生态保护和高质量发展，就要做好黄河流域的整体性规划，推动区域共同发展，逐渐缩小黄河流域不同地区的差距。

（三）工业类型单一、环境责任意识缺失

黄河流域依靠丰富的自然资源，第二产业主要以石油、煤炭、天然气开采业、有色金属冶炼等资源能源产业以及重化工业为主，以绿色发展理念为主的生态农业、生态工业以及生态园区还处于探索和起步阶段。由于资金和科学技术投入不足，黄河流域未能推动新一代科学信息技术与化工、煤炭天然气开采、有色金属冶炼等传统重化工产业的深度融合，工业类型单一，高耗能、高耗水、高污染问题比较突出。部分企业未能实现新旧动能转换，淘汰多余产能，甚至部分“企业为了自身的最大利益，只要是法律没有禁止的，他们就尽量地去排污或是打‘擦边球’”［3］，缺乏企业的环境责任意识和企业理应承担的生态责任。此外，部分居民没有形成绿色生活方式，特别是偏远的乡村，没有固定的垃圾处理点，村民也没有环保意识，生活垃圾随意丢弃，造成土壤污染、水污染等问题。

表1 2013年-2019年我国居民人均收入（单位：元）

（四）缺乏有效组织系统、跨区域交流合作少

近些年来，合作成为推动区域经济发展的重要策略。顶层设计关乎改革的根本，关乎改革的全局和长远，推动黄河流域生态保护和高质量发展战略，当务之急、重中之重就是要进一步深化关于黄河流域利益协调机制和合作机制。基于黄河流域不同区域生态环境承载力、现有的开发程度和发展潜力，黄河流域生态保护和高质量发展不可能遵循统一的模式，在这样的背景下，政府迫切需要推动黄河流域利益协调机制和合作机制改革，在黄河流域生态保护和高质量发展的变革中充当领路人。目前，黄河流域各省区缺少整个区域的合作论坛与经济交流，在资源开发、水土保持、生态保护等方面还停留在表面，并没有开展实质性的、深度的合作，往往不能形成合力。在黄河流域发展过程中，各个省区横向的同级部门和纵向的不同层级部门均存在一定程度的矛盾甚至利益冲突。考虑到黄河流域区位特征、经济结构、人口密集程度、环境容量、自然生态状况等因素，黄河流域可划分为不同的主体功能区，而这些功能区涉及到能否优先发展、重点发展，会造成不同区域协调不利的僵局，导致地方政府之间互相竞争，使区域之间产生地方保护主义、产业重复建设等问题。

（五）区域关联性弱、基础设施不完善

黄河流域地形比较复杂，多山地、高原，基础设施建设相对长江流域等发达地区来说比较滞后，再加上黄河通航能力有限等制约因素，导致黄河流域合作与交流的成本上升。通过引力模型公式计算表明，黄河流域沿线城市之间的关联性比较弱，目前只有黄河下游的河南、山东关联性较为密切，约占黄河流域总量的60.2%［4］。有学者通过度中心数、中间中心度和接近中心度三个中心指标分析了部分黄河流域城市在空间网络中的地位和作用，其中山东济南 （42.105、2.853、61.29）、河南郑州（42.105、1.498、63.333）、陕西西安（21.053、0.255、55.882）、山西太原 （18.421、0.103、55.072）、内蒙古呼和浩特（44.737、2.981、63.333）、 甘 肃 兰 州（13.158、0.287、53.521）、青海西宁（13.158、0.287、53.521）、宁夏银川（7.895、0.036、48.718），可以看出黄河流域下游城市之间关系数较多，空间联动较为紧密，而黄河上中游三个中心指标偏低，经济发展程度相对偏低［5］。总体来看，黄河流域经济一体化发展水平比较低，仍然存在市场化程度较低、生产要素流动不畅等问题，未能形成立体的经济网络化市场，使黄河流域上、中、下游处于“油水分离、市场分割”的局面。

三、黄河流域生态保护和高质量发展的路径

黄河流域生态保护和高质量发展，对于区域协调和平衡发展具有重要推动作用。黄河流域各个省份要根据新发展阶段的新要求，深化改革、创新发展，整体推进、协调发展，生态优先、绿色发展，互利互惠、开放发展，共商共建，共享发展。推动黄河流域生态保护和高质量发展需要按照“五位一体”的总体布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开发、共享的新发展理念，构建可持续的高质量发展机制。

（一）深化改革，创新发展

创新是引领发展的第一动力。坚持创新发展是解决黄河流域发展不平衡、不充分问题，推动黄河流域高质量发展的根本之策。坚持创新发展，首先就要构建以黄河为纽带、以城市为载体、以产品为核心、以市场为导向的协同创新机制，加快新旧动能转化，提高黄河流域经济增长的质量和效率。同时，将甘肃、陕西、宁夏等曾为古丝绸之路黄金主干道与“一带一路”建设深度融合，充分挖掘黄河流域优秀的历史文化资源。其次，要重视科技创新的作用，鼓励把新技术、新模式、新的生产方式应用到生产过程，带动新兴产业的发展。充分利用大数据、人工智能、物联网、区块链以及生物医药、科技环保、新能源、新材料等战略性新兴产业，发展一批既有市场潜力又能节约资源能源的产业，取缔一批高污染、高耗能、高排放的污染型企业。此外，我们还需“加强科学研究，完善防灾减灾体系，提高应对各类灾害能力”［6］。最后，要推进黄河流域生态保护和高质量发展的制度创新。生态环境制度包括自然资源资产产权制度、生态保护红线制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度，只有进一步增强制度的系统性、完整性和先进性，才能更好地为黄河流域生态保护和高质量发展提高坚实的制度保障。

（二）整体推进，协调发展

面对复杂的生态环境和经济发展状况，黄河流域各地区若是从各自特殊利益出发难免会对整体的共同利益产生负面影响。实现黄河流域生态保护和高质量发展，“不再是单纯的社会治理或生态环境治理，而是一种基于整体性、系统性、协同性的大治理”［7］。黄河流域生态保护和高质量发展首先要尊重自然规律，从黄河流域整体性、系统性、协同性入手，建立健全在资源开发、水资源治理、经济发展和生态保护等多方面协调发展的机制。对于黄河流域下游比较发达的地区，要注重节能减排，大力发展创新型经济，并向中上游地区介绍、传授先进的管理经验和科学技术；中上游欠发达地区要进一步加强对环境的保护和治理，结合乡村振兴战略，发展生态农业、生态旅游等产业，逐步形成黄河流域高质量发展模式。其次，黄河流域生态保护和高质量发展需要政府、企业和公众等多元主体的共同参与，充分解决好与主体相关的利益，建立多元主体参与的激励、协调和保障机制。在此基础上，进一步处理好政府和市场两者之间的关系，削减要素流动壁垒，促进黄河流域一体化协调发展。

（三）生态优先，绿色发展

根据“十四五”规划和远景目标建议，“中国将推动能源清洁低碳安全高效利用，加快新能源、绿色环保等产业发展”［8］。推动黄河流域生态保护和高质量发展，就要贯彻落实绿色发展理念，“就要转变中国经济发展的动力，改变经济腿长、环境腿短的状况”［9］。一是通过施行相关政策推动生产方式绿色化。主要目的是提高相关企业的环境责任意识，用互动的合作模式来代替传统的遵守法规模式，具体可以包括：自愿式契约（政府和企业签订绿色化生产的契约）、实行生态税和绿色协议（政府与企业以及市民等利益相关方签订的合同），这样不但可以有效约束企业，促进企业朝着生态化、绿色化经济方向转型，还可以促进公众做出绿色合理的消费。二是通过行政、法律手段以及宣传教育推动生活方式绿色化。通过单双号限行、垃圾分类、新能源补贴等行政和法律手段，引导居民树立正确的消费观，坚定地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，以实现人民群众对天蓝、地绿、水清的美好生态环境愿景。

（四）互利互惠，开放发展

习近平总书记指出，“不能搞封闭的内循环，更不能搞省内、市内、县内的小循环”［10］。只有将区域内部联动发展和区域外部联动发展相结合，使国内国际双循环相互促进，才能推动黄河流域生态保护和高质量发展步入新发展格局。对内开放方面，黄河流域九省区不仅要加强合作与交流，打造贯穿东西的黄河流域经济带，而且要推动跨区域产业分工协作，黄河流域要充分借鉴长江流域一体化等发达地区的发展经验，实现区域联动、产业联动的新局面。对外开放方面，主要是学习借鉴国内外先进的科学技术和管理经验，比如：丹麦拥有世界上效率最高的燃煤电厂、垃圾电厂、燃气电厂，可以更好地实现资源向能源的有效转换和能源最终的有效利用。此外，黄河流域要发挥自身区位优势，参与共建“一带一路”，建立统一的市场规则和市场秩序，培育新形势下黄河流域参与国际合作和竞争的新优势，构建可持续的发展格局。

（五）共商共建，共享发展

马克思指出“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”［11］，共享是黄河流域生态保护和高质量发展的价值目标。“黄河流域一体化高质量发展需要建立起公共服务体系一体化的共享治理机制，全力改善和保障民生”［12］，不仅要把“蛋糕”做大，还要将“蛋糕”分好，让黄河两岸人民群众共享发展的成果。为此，首先要完善黄河流域的基础设施建设。由于地理条件和经济发展等因素，黄河流域基础设施制约了区域的发展，所以，要加快建设衔接紧密的公路、铁路、航空综合交通网络，探索打破行政区壁垒和市场分割，加强数字新型基础设施的共享共建，为黄河流域生态保护和高质量发展提供全面的硬件保障体系。在教育、医疗卫生等方面，要做好资源整合工作，尤其要注重黄河流域上中游贫困地区，促进教育、医疗、卫生资源的共享，全面保障黄河流域人民在各方面的合法权益，同时需要注意黄河流域的共享发展也是一个渐进的共享过程，不能一蹴而就，是一个从不均衡、不全面到逐渐均衡、全面的过程。