文/胡秋玲 陶 振(．．中共上海市委党校,上海 0033)

内容提要：基于权力在组织纵向与横向上的集中与分散程度,将应急指挥体制划分为纵向集中-横向分散、纵向集中-横向统筹、纵向分散-横向统筹、纵向分散-横向分散四种类型。对比2003年非典型肺炎与2020年新冠疫情两次突发公共卫生事件,我们发现,非典应急指挥体制具有典型的纵向集中-横向统筹特征,注重在组织纵向与横向两个方向加强集中管理,中央政府直接承担了危机决策指挥的诸多功能。新冠疫情应急指挥体制更符合纵向分散-横向统筹的组织特征,组织纵向间存在一定的分权化趋势、横向上强化职能与资源的整合,开始从中央集中化管理向以地方为主体,中央负责指导、协调与督查的属地化管理模式转变。总体看,我国突发事件应急指挥体制呈现出纵向上实施可控性授权、横向上强化集中统筹、内外关系上强调规范有序参与的演变特征。

应急指挥是应急响应和突发事件处置的重要环节。“体制”是一系列关于特定主体内组织结构、运作方式以及制度规范的总称,管理机构的设置、权责关系的分配以及机构间管理规则的确立是体制构成的核心要素。[1]不同于其他管理活动,应急指挥过程涉及面广,影响主体多,是政府与市场、社会等多元主体协同治理的过程。概言之,应急指挥体制是有关政府组织、政府与市场、政府与社会等不同主体间在危机管理中的组织设置、管理权限、隶属关系以及相应管理规则的总称,反映了危机管理权限在不同主体间的配置状况及其运作关系。……