杨园争

(中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732)

乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。乡村治理体制是“以农村为范围的治理的各项正式和非正式制度的动态描述”，主要包括“以村民委员会为代表的村民自治机制，以村支部为核心的中国共产党农村基层组织工作机制，以县乡政府为主的国家政权干预机制，以及以各类社会组织的参与和服务为主要内容的社会参与机制”[1]。在此之中，村民自治机制和国家政权干预机制涉及的事多面广，既包括了村民自治的具体展开形式，又涵盖了以税收和公共事业筹资在内的财政干预形式以及以养老、医疗、户籍管理等为代表的民政民生工作，是本文的主要关注对象。

新中国成立以来，村民自治机制从“政社合一”转变为“乡政村治”。在国家政权干预形式之一的财政干预形式中，农业税从统一到取消，农村公共事业筹资也从“三提五统”发展到了“一事一议”；同时，农村养老保险和医疗保险等民政工作从低水平走向均等化，户籍管理制度也从控制走向宽松。中国乡村治理正朝着善治的方向不断演进。系统梳理并分析评价乡村治理体制机制变迁，指出其发展当中的特点和规律，对更好地落实乡村振兴战略，完善乡村治理体系和提高乡村治理能力有着重要意义。

一、村民自治机制的变迁

(一)建国初期的“乡(村)政权”

在中华人民共和国成立初期，土地改革运动将封建半封建的土地所有制变为农民土地所有制，清匪反霸实现了分散化社会权利的向上收归和国家政权对乡村社会的整合。……