王恒 朱玉春

摘要 新中国成立以来，我国先后经历了救济式扶贫、体制改革式扶贫、开发式扶贫、参与式扶贫和精准扶贫阶段，在实践中逐渐探索出一条具有中国特色的扶贫道路，我国农村贫困人口明显减少，贫困发生率显著下降。2020年后我国农村绝对贫困基本消除，将由绝对收入贫困转向农民工贫困、城市贫困、多维贫困和特殊群体贫困等相对贫困问题。回顾和梳理中国贫困特点、扶贫历程和政策演变，分析中国新时期扶贫面临的新问题与新挑战，有助于为2020年后新时期扶贫政策的制定提供决策参考。

关键词 农村;反贫困;扶贫政策

中图分类号 S-9 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）09-0244-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.09.065

Abstract Since the Peoples Republic of China has been founded，China has successively experienced the stages of relief-type poverty alleviation，institutional reform-type poverty alleviation，development-type poverty alleviation，participatory poverty alleviation，and targeted poverty alleviation. In practice，it has gradually explored a poverty alleviation path with Chinese characteristics. Chinas rural poor population was obvious cut down，the incidence of poverty has dropped significantly. After 2020，absolute poverty of rural areas will be basically eliminated in China，and relative poverty will shift from absolute income poverty to migrant worker poverty，urban poverty，multi-dimensional poverty and poverty of special groups. Reviewing and sorting out the characteristics of poverty，poverty alleviation history and policy evolution in China，and analyzing the new problems and challenges facing poverty alleviation in the new era in China will help provide decision-making reference for the formulation of poverty alleviation policies in the new era after 2020.

Key words Countryside;Anti-poverty;Poverty alleviation policy

消除貧困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求和中国经济发展的重要目标[1]，也是全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的必然要求。新中国成立以来，党中央根据不同时期贫困的性质和特点，建立起贫困县、贫困村和贫困户的三级扶贫瞄准机制[2]，在不断实践中逐步探索出一条具有鲜明中国特色的农村反贫困道路，我国农村贫困人口大幅度减少，贫困发生率显著下降。特别是党的十八大以来，党中央把精准扶贫工作作为治国理政的基本方略，不断改进扶贫思路和模式，2012—2019年，农村贫困人口从9 899万下降到551万，贫困发生率从10.2%下降到0.6%[3]，为打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会奠定了坚实的基础。

2020年我国农村绝对贫困基本消除后，收入差距扩大、城市贫困、多维贫困、特殊群体贫困等相对贫困问题将日益严峻。如何实现乡村振兴与精准扶贫的有效衔接，从消除绝对贫困向建立减缓相对贫困的长效运行机制转变，是值得深思的问题。基于此，笔者试图回顾和总结中国农村扶贫历程和政策演变，探析新时期中国贫困面临的挑战和问题，以期为后脱贫时代扶贫政策的制定提供参考，以及为世界其他发展中国家反贫困提供中国经验和方案，具有重要的理论意义和现实价值。

1 中国农村扶贫历程及政策演变

1.1 救济式扶贫阶段（1949—1977年）

新中国成立之初，经济基础薄弱，公共设施建设落后，自然灾害频繁，处于普遍贫困状态，人民群众面临严重的生存温饱问题。政府主要采取自上而下的救济式扶贫策略解决人民群众的温饱问题[4]，以“外部输血式”扶贫策略为主。1952年，国家完成了土地制度改革，改善土地分配，使农民获得土地所有权，基本消除农民无地的状态[5]。1956年底，国家在农村建立起人民公社化制度，对农村贫困群体和特殊群体等提供社会救济、自然灾害救济和优抚安置等实物救济[6]，解决其温饱问题，同时改善公共服务和社会保障体系，加强农业金融服务和推广农业技术服务。通过救济式扶贫，人民群众温饱问题得到有效缓解，为农村经济发展和缓解贫困发挥了重要作用。1977年，我国粮食总产量增加了1.7倍，未达到温饱线的农村人口占比下降50%[7]，城乡居民收入明显增加，城乡居民生活显著改善。

1.2 体制改革式扶贫阶段（1978—1985年）

十一届三中全会后，我国进入改革开放新时期，由于当时农业经营体制不适应生产力发展的需求，农民生产积极性较差，出现普遍性的农村贫困现象。按1978年贫困标准（100元），我国农村贫困人口有2.5亿，分别占全国总人口和世界总贫困人口的26%和25%，贫困发生率为30.7%[8]，我国实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的大规模体制改革式扶贫开发工作，扶贫政策主要是“输血式”扶贫为主，实行以家庭联产承包经营责任制为主的经济体制改革，生产力得到极大解放，农民收入大幅提高，极大缓解了当时农村严重的贫困现象，农民温饱问题逐步得以解决。1983年，中央将甘肃定西、河西和宁夏西海固（“三西”地区）集中连片地区建设列入国家计划，重点改善“三西”地区农业基础设施条件，稳定解决贫困农户的经济来源和温饱问题[6]。1984年，国务院提出要帮助我国“老、少、边、穷”地区尽快改变贫困面貌，实施以工代赈，改善贫困地区的基础设施，有效提高贫困人口收入[5]。1978—1985年，我国农村经济快速增长，生产力快速发展，农民年人均收入累计增加264元，农村贫困人口累计减少1.25亿，贫困发生率累计下降15.9%[9]。

1.3 大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）

在改革开放背景下，中西部偏远落后地区由于资源约束和地理位置偏远，农村贫困形势严峻，城乡和农村内部收入差距明显，各地区发展极不均衡。1987年，国务院发布《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，提出1986—1993年扶贫开发战略的主要目标是促进贫困地区的经济增长[10]。1992年，党的十四大报告明确提出通过加大政策扶持，采取多种方式对18个连片特困地区进行帮扶[10]。通过大规模开发扶贫，农村贫困状况显著改善，农民收入稳步提高，1986—1993年，国家级贫困县农民人均纯收入从206元增加到484元，农村贫困人口由12 500万减少到8 000万，贫困发生率从14.7%降低至8.7%[10]。

1.4 综合开发式扶贫阶段（1994—2000年）

随着中国农村改革的不断深化和国家扶贫开发的有序推进，贫困人口逐渐向中西部深度贫困地区倾斜，贫困程度深、脱贫难度大、因病因灾返贫率高[11]。为了尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，1994年，国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，确定了592个国家级贫困县，目标是解决农村贫困问题，基本解决农村8 000万贫困人口的温饱问题[12]。通过扶贫到村到户、定点帮扶和对口帮扶等扶贫机制，以开发式扶贫和参与式扶贫相结合，引导社会公共参与，注重激发贫困人口主动脱贫的积极性[13]，实现“内外造血式”扶贫开发机制，扶贫取得显著成效。1994—2000年，农村绝对贫困人口从8 000万减少到3 209万，贫困发生率由8.7%下降到3.4%，农村贫困人口温饱问题基本解决[14]。2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%[15]。

1.5 参与式扶贫阶段（2001—2010年）

2001年，国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，目标是到2010年尽快解决少数贫困人口温饱问题，改善贫困地区的基本生产生活条件，提高贫困人口的生活质量，逐步改变贫困地区的落后状况[16]，确定14.8万个扶持重点贫困村，以整村推进、产业扶贫和劳动力转移培训等扶贫方式为主[13]，对贫困人口进行“造血式”扶贫，有效解决贫困人口的温饱问题，建立起新型农村合作医疗制度和废除农业税费，使农民医疗有保障，减缓农业生产负担[7]。按2008年贫困标准（1 196元），2001—2010年，中國农村贫困人口从9 422万减少到2 688万，贫困发生率从10.2%下降到2.8%[17]，贫困地区农村基础设施和基本公共服务明显改善。

1.6 精准扶贫、精准脱贫阶段（2011—2020年）

2011年至今，扶贫开发工作进入到精准扶贫、精准脱贫阶段。2011年，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，确定了832个扶贫开发重点县，总体目标是到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房[18]，通过异地移民搬迁、整村推进、产业扶贫和革命老区建设等专项扶贫计划对重点县和贫困村进行精准扶贫。尤其是党的十八大以来，通过建档立卡和动态管理，注重“六个精准”和“五个一批”，逐渐形成了较为完整的精准扶贫工作机制。2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》强调把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，做好精准脱贫与乡村振兴的有效衔接，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，改善深度贫困地区发展条件，增强贫困农户发展能力，完善公共服务体系，增强脱贫地区“多元造血”功能[19]。2011—2018年，中国农村贫困人口从12 238万减少到1 660万，贫困发生率从12.7%下降到1.7%[20]。

2 中国农村反贫困成就和对世界意义

2.1 中国农村反贫困成就

2.1.1 农村贫困人口大幅度减少，贫困发生率明显下降。按1978年贫困标准，1978—2007年，我国农村贫困人口累计减少2.35亿;贫困发生率累计下降29.1%;按2010年贫困标准，1978-2018年，中国贫困人口累计减少7.54亿;贫困发生率累计下降95.8%[20]。

2.1.2 基础设施建设明显改善，人民生活水平显著提升。我国农村地区在道路、交通、饮水、通讯等物质生活方面显著改善，居民生活条件显著提升。2018年，农村居民住宅外道路为水泥或柏油路面、管道供水入户、垃圾集中处理、饮用水集中净化处理、使用卫生厕所的农户比重分别为75.4%、79.7%、83.6%、65.3%和56.0%[21]，贫困地区通电的自然村接近全覆盖，通电话、通有线电视信号、通宽带的自然村比重分别达到99.2%、88.1%和81.9%，农村居民食品消费和耐用品消费显著增加，居住环境显著改善[3]。

2.1.3 农村基本公共服务和社会保障全面提升。贫困地区农村教育快速发展，居民受教育水平和文化素质明显提升;农村医疗设备和养老服务体系不断改善，新型农村合作医疗制度使农村居民医疗花费显著下降;农村养老保障制度不断完善，老年人生活基本需求得到满足;农村居民文化生活不断丰富，精神文明建设不断加强[21]。

2.1.4 农村居民收入显著提升，城乡收入差距缩小。我国经济快速发展，收入分配制度不断完善，城乡居民收入显著提升，2018年，城镇居民人均可支配收入和消费分别为39 251元和26 112元，农村居民人均可支配收入和消费分别为14 617元和12 124元，城乡居民收入明显缩小[21]。

2.2 中国反贫困对世界的意义

消除贫困是中国和世界其他国家的共同目标。按照2011年世界银行标准（1.9美元/天/人），1981-2013年，世界贫困人口累计减少11.27亿，贫困发生率累计下降31.4%;中国贫困人口累计减少8.53亿，贫困发生率累计下降86.4%，中国贫困人口占世界贫困人口总数从46.38%减少到3.28%，中国对全球减贫的贡献率累计超过70%[22]。中国成为世界上贫困人口减少最多的国家，也是第一个完成联合国千年发展目标的国家，中国减贫经验和实践得到国际社会的普遍认可，截至2015年，中国共向166个国家和国际组织提供了近4 000亿元人民币的援助，向69个国家提供医疗援助，帮助120个发展中国家落实联合国千年发展目标[23]。现阶段，全球极端地区的反贫困任务形势依然非常严峻，据统计，2015年全球无法获得基本的卫生服务的人口有仍有23亿，有8.92亿人露天排便，妇女在怀孕或分娩期间死亡30.3万，五岁以下儿童死亡人数为590万，面临水资源短缺超过20亿人，超过30亿人口无法获得清洁的烹饪燃料和技术[24]。2016年，全球仍有8.15亿人生活在贫困之中，患有疟疾的有2.16亿人，五岁以下的儿童发育迟缓的有约1.55亿[25]，中国扶贫经验可以为世界其他发展中国家减贫提供中国智慧和方案。

3 2020年后中国贫困变化趋势

3.1 城乡居民收入差距仍然较大

改革开放以来，中国经济的快速发展使城市和农村居民收入水平大幅度提高，生活水平显著改善。1978—2018年，中国城镇居民家庭人均可支配收入从344元增加到39 251元，农村居民家庭人均纯收入从134元增加到14 617元[26]，城镇居民家庭和农村居民家庭恩格尔系数分别下降21.3%和28.4%[20]。由于城乡二元结构及资源分配不均问题，农村贫困群体的收入水平低于全国平均水平，低收入群体在生活水平、社会福利和社会地位等方面处于明显劣势地位。2018年，城镇居民人均收入是农村居民的2.69倍，收入差距仍然较大。

3.2 农村贫困向城市贫困过渡

2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，城市最低生活保障制度是我国城市反贫困的最主要方式，但受各地经济发展水平、收入及消费水平等影响，城镇最低生活保障处于较低水平。由于城乡二元户籍制度，农民工群体无法在城镇均等享受住房、医疗、教育等社会保障和公共服务，部分群体缺乏或丧失就业机会，低收入群体、失业人员和下岗工人等群体收入没有保障，可能成为新的城市贫困群体。按绝对贫困线贫困标准（3.1美元/天/人），2015年我国农民工收入和消费贫困发生率分别为2.07%和12.3%[27]，以相对贫困线（城镇居民人均可支配收入中位数的一半）计算，农民工收入和消费贫困发生率分别为26.33%和65.61%，相对贫困线下的农民工贫困形势更加严峻[28]。因此，城市贫困问题不容忽视。

3.3 深度贫困地区仍是脱贫攻坚的主战场

深度贫困地区由于地理位置偏远，自然灾害多发，多数属于限制开发区和环境保护区，教育、医疗、生活条件和社会保障等基础设施建设和公共服务滞后，脱贫人口因病因灾返贫或处于贫困线边缘人口极易陷入贫困状态。2016年底，“三州三区”贫困人口占全国贫困人口总量的8.2%，贫困发生率约16.7%，相当于全国平均水平的3.7倍[29]，有1.67万个村贫困发生率超过20%，因病、因残致贫人口分别占贫困总人口的42.3%和14.4%，65岁以上贫困人口占17.5%。因此，2020年后贫困时期深度贫困地区相对贫困形势依然严峻。

3.4 收入贫困向多维贫困转变

收入贫困视角下的贫困人口快速下降，现阶段贫困地区的基础设施建设和公共服务水平有显著提升，但由于城乡二元结构壁垒，农村的教育质量、医疗资源、生活水平和社会保障等多维福利问题突出，与城镇还有较大差距，因病、因学、因灾致贫返贫现象时有发生。2017年，贫困地区使用安全住房、管道供水、卫生厕所和清洁能源的农户比重分别为58.1%、69.6%、32.7%和35.1%，饮水有困难的农户比重为10.8%[30]。2020年后我国农村地区的多维福利问题将是新时期反贫困面临的严峻挑战。

3.5 特殊群体的贫困问题将更加严重

随着农村青壮年劳动力大量外出务工，农村留守人口主要为妇女、儿童和老人，“空巢老人”、“空心村”等现象有增无减，导致农村落后现象逐渐凸显，老年贫困问题已经成为长期制约农村地区发展的现实问题。2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿，占总人口比重将达到17.8%，独居和空巢老年人将增加到1.18亿[31]，2030年占比将达到25%，农村人口的总抚养比将达到94%，老年人口抚养比为63%[32]，农村老年人贫困脆弱性增强，老年贫困形势将更加严峻。由于离异、丧偶等原因，导致貧困女性化成为反贫困应关注的问题。农村留守儿童作为特殊的弱势群体，尤其是西部贫困农村地区儿童的贫困现象明显高于城镇，农村将大量光棍也容易产生贫困问题，精神障碍和残疾人等群体贫困现象将更加突出。

4 2020年后中国反贫困政策展望

4.1 扶贫政策向城市贫困过渡

2020年后，农民工、低收入群体和下岗工人等将是城市贫困的主要人群。应提升城乡公共服务水平，针对不同贫困群体和致贫原因制定差异化的扶贫政策，统筹城乡社会救助体系，提高最低生活保障制度，改善城乡居民基本养老保险制度，建立城乡一体的劳动力市场和就业服务体系，加强对农民工的培训和再教育，改善农民工就业环境，进一步缩小城乡收入差距，消除城乡相对贫困。

4.2 重点促进深度贫困地区的发展

2020年后实施反贫困政策时，应因地制宜，把乡村振兴战略与精准扶贫政策相结合，增加对深度贫困地区的资金投入，大力发展特色优势农业产业，通过产业扶贫带动贫困人口脱贫致富，提升贫困人口的自我脱贫能力，注重“造血式”扶贫。重点改善深度贫困地区基础设施建设和公共服务水平，注重环境保护与经济发展相结合。

4.3 提升贫困人口的多维福利

新时期扶贫政策应该重点在教育、医疗、生活条件和社会保障等多维福利方面对贫困地区进行倾斜。提升农村贫困人口的人力资本水平，促进城乡义务教育的均衡发展，降低学龄儿童失学率，阻断贫困代际传递。开展劳动技能培训和劳务输出，增强贫困人口的就业技能和竞争力[33]。完善村级和镇级医疗设备卫生服务设施，建立完善的疾病防御体系和医疗服务网络体系。改善贫困地区的基本公共服务，加强推进“厕所革命”和安全饮水工程;推进农村生活垃圾分类治理，加强农村饮用水水源地保护，加快推进移民搬迁工程和危房改造工程[33]，全面提升贫困人口的多维福利和公共服务。

4.4 加大对特殊贫困群体的扶贫力度

新时期老弱病残、妇女和儿童等特殊群体将是农村贫困的主要群体，健全老年人口社会救助体系，为部分或完全丧失劳动能力的老年人口提供特殊社会救助，同时关注老年人口的物质生活和精神生活[26]，提升农村贫困人口的医疗保障受益水平。提高各项社会福利，使残疾人和精神障碍者生活有所保障。对农村光棍、懒汉以精神扶贫为主，注重“扶智”与“扶志”相结合，激发其内生脱贫动力，提升其生存能力和生活信心[34]。设立农村公益性就业岗位，如农村清洁员、生态林管护员等，促进农村社会救助制度的完善与提升[26]。

5 结语

消除贫困、实现共同富裕是中国共产党矢志不渝的奋斗目标。新中国成立以来扶贫成就虽然显著，2020年后，我国反贫困重点将进一步促进经济增长，突破城乡二元结构壁垒，提升城乡一体化公共服务水平，改善深度贫困地区的基础设施建设和农户多维福利水平，避免脱贫人口再次返贫和代际贫困发生，减缓老弱病残等特殊群体贫困状态，从关注衣食住行等显性贫困到关注精神、能力和文化等隐性贫困过渡，实现乡村振兴与精准扶贫的有效衔接，建立解决相对贫困的长效运行机制。

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