【摘 要】建立健全城乡融合的发展体制机制是我国乡村振兴的重要目标和路径。现行城乡职业教育体制机制存在的缺陷，导致职业教育对地方经济社会发展“贡献度”低、城乡职业教育资源配置和布局“合理度”“融合度”低。未来城乡融合职业教育体制机制的创新，应做到资源配置共享流动、管理体制统筹高效、办学体制多元灵活、发展制度和政策健全创新。为此，必须统筹规划城乡职业教育，促进功能融合;构建开放融通的城乡职业教育和培训支持体系，促进农村人力资源再开发;建立城乡统一的职业教育资源市场，促进资源优化配置;打造城乡职业教育共同体，促进优质资源共享;构建城乡融合的职业教育办学体制，促进发展优势互补。

【关键词】乡村振兴战略;城乡融合;职业教育;体制机制

【中图分类号】G710  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2021）29-0006-08

【作者简介】马建富，江苏理工学院（江苏常州，213001）农村职业教育研究所所长，教授，主要研究方向为农村职业教育和成人教育。

民族要复兴，乡村必振兴。至2020年，按照现行贫困标准，我国取得了脱贫攻坚的胜利;进入“十四五”，将要全面推进乡村振兴战略，这是我国“三农”工作重心的历史性转移。乡村振兴的重要标志之一就是城乡融合，城乡融合发展是基于新时代我国社会主要矛盾已经转变为人民群众对美好生活的需要与社会发展不平衡不充分的矛盾而做出的重要决策，也是基于对新时代城乡关系的深刻认识和准确把握而做出的战略部署。对于职业教育来说，准确把握城乡融合发展理念的科学内涵和特征，解析现行城乡职教体制机制存在的不适应性，进而架构适应城乡融合需要的体制机制的基本框架，是亟待研究的重要课题。

一、 城乡融合的内涵及特征

（一）城乡融合的内涵

城乡融合理论最早可以追溯到空想社会主义者提出的有关城乡发展的构想。马克思主义认为城乡融合是城乡通过互动，从分离、对立逐步走向融合的过程，城乡融合是历史发展的必然趋势，由生产力与生产关系基本矛盾所决定。[1]人口和资源在空间上高度集聚所形成的大城市不是人类最终的归宿，人类社会演进的最终状态是“城乡融合”状态。[2]城乡融合发展的过程，反映了城市和乡村关系的演变，即从初期的“融合”（严格地说是混合，或者是低层次意义上的融合），到“分离”，再到“融合”这样一个否定之否定的发展过程。每一次“否定”都是因经济社会进入新的更高的发展阶段而出现的更符合发展需要的存在。

关于城乡融合的概念，人们常常从不同的学科视角对其进行定义，虽然表述有些差别，但核心要素基本一致：“城乡融合”是指通过顶层设计、统筹规划，使城乡经济社会生活、空间环境等紧密结合，城乡要素自由双向流动，最终城乡差别显著缩小，实现协调发展，融为一体。

我国曾先后提出“城乡统筹发展”“城乡一体发展”等战略，“城乡融合发展”与之具有明显的不同。这一区别在《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的总体要求中已有清晰反映，即“坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化”。由此看出，城乡融合的关键是“互促”“互补”“融合”，城与乡作为对等的两个方面，在融合发展中扮演好自己的角色，发挥独特的不可替代的作用。

（二）城乡融合的特征

1.城乡空间高度融合。

随着乡村振兴战略的不断推进，农村经济社会快速发展，使得原地理学意义上的城乡空间概念愈加模糊，形成了“城中有乡、乡中有城”的城乡状态。城乡空间融合的目的和结果是优化布局，实现城乡协调、融合发展的空间形态。空间的融合为城乡职业教育、成人教育的交流提供了更好的基础和更加便捷的条件。

2.城乡功能互补等值。

实施城乡融合发展的核心理念和策略是，把乡村作为与城市具有同等地位的有机整体，充分考虑乡村的产业、生态资源、文化背景等条件，发挥乡村内在的优势，建立科学合理、长期持续的内生增长机制。[3]将城市和乡村看成是一个共同体中功能等值、互补的两个子系统，是对乡村价值的再发现和重新认识。需要指出的是，城乡融合发展不是指按照城市一种模式去发展，而是强调城乡之间的统筹规划、互联互通等，强调在各具特色的基础上的共同繁荣。

3.城乡资源要素对流。

在我国既往的城乡发展历程中，资源呈现由乡村向城市的单向流动状态。城乡融合发展则是使城乡资源实现优化配置，推动城市物质资本、人才资源等向农村流动。构建城乡资源要素开放、对流机制，让资源要素能够在城乡之间畅通无阻地双向流动是融合发展的必要前提。

4.城乡人群自由发展。

实现人的全面发展是马克思主义城乡融合发展理论的一个最终目标。马克思主义认为，城乡分离对立使城乡居民屈从于资本主义社会分工，这种屈从把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都重新产生二者利益之间的对立。[4]实现融合发展，必将为城乡人群自由而又全面发展创造条件。因此，人的全面、自由发展是城乡融合理论的核心和最根本的价值追求，自然也是其最根本的特征。

5.城乡制度配置一体。

实现城乡融合发展固然需要物质条件基础，但更需要加强制度层面的建设，由制度来规范和推进城乡融合。城乡制度融合的目的在于促进城乡資源自由流动，使城乡居民平等享受社会发展权益。城乡制度融合需要以人本诉求为出发点，提高乡村在区域发展过程中的话语权，加强城乡管理体制机制创新，推动人为造成的社会分层走向平等。[5]在城乡融合推进的初级阶段更需要有一些偏向农村的发展政策，以加快城乡融合进程。

二、 现行城乡职业教育体制机制的症结

由于我国长期存在二元割裂的经济社会结构，城乡职业教育体制机制基本上也是各行其道，自成系统。这种体制机制与城乡融合的趋势和要求越来越不相适应，并在很大程度上影响了乡村振兴人才的培养。

（一）服务偏向，对地方经济社会发展“贡献度”低

依据我国调整中等教育结构、大力发展职业教育的初衷，中等职业教育必须为地方经济社会发展服务。就农村职业教育而言，就是基于农村产业结构的特点和特色培养、培训各级各类人才。但是，中等职业教育恢复发展四十年来，农村职业教育的功能定位和服务方向始终受到人们的诟病，农村职业教育对农村经济社会发展的贡献度还不够高，在乡村振兴背景下，这种不适应性表现得更为明显。

首先，城市取向的功能定位，使得农村职业教育办学“失去了自我”。农村职业教育为劳动力向城镇有序转移、为农民工市民化转变服务理所应当，但是现实中却出现了“城市取向”的发展定位与农村社会事业发展需求的矛盾。“城市取向”的主要表征是面向城市和优先发展城市职业教育，由此导致最需要人才的农村经济社会发展得不到应有的人力资源，农村成了为城市发展培养、输送人才的摇篮和基地。

其次，面向经济发达地区的服务定位，使得经济薄弱地区的城乡职业教育办学“迷失了方向”。我国东部沿海地区经济基础较好，具有更大的就业优势和发展空间，毕业生薪酬更高、更具有吸引力，这种比较优势导致经济薄弱地区职业教育培养的人才大量流向了经济发达地区。与此同时，部分中西部地区的职业院校也迎合学生和家长的心理，唯经济发达地区需要开设专业、设置课程，由此造成了经济不发达地区社会发展需要的人才匮乏，特别是在乡村振兴背景下，现代农业发展、一二三产业融合发展需要的人才没有来源。这种主要面向经济发达地区培养人才的服务定位，在一定程度上违背了职业教育主要服务地方经济或者区域经济发展的本意。未能扎根地方经济发展土壤的职业教育往往难以得到地方政府的支持，缺乏持久的发展动力;也容易受到外围经济发展的影响，稳定性明显不足。

（二）二元割裂，城乡职业教育资源配置“合理度”低

在中国城镇化推进过程中，城市显现了强大的极化效应，农村大量的劳动力、资本、土地等要素流向城市，特别是那些年轻且文化程度较高的乡村精英也流向了城市;而与此同时，城市对乡村的要素输出和扩散作用却比较微弱。这种近乎单向的流动体制和模式使得乡村逐渐成为“空心村”，农村基层组织也严重弱化。由二元割裂导致的城市对乡村的虹吸效应，在职业教育资源配置上表现得淋漓尽致。

首先，由于发展基础相对较好，政府在做教育资源配置的决策时，常常更愿意锦上添花，将更多的教育资源配置给城市职业学校;而农村职业学校由于基础过于薄弱，难以通过短期扶持产生立竿见影的效果，不能显现工作业绩，在教育资源配置时自然有意无意成了“被遗忘的角落”。

其次，作为职业教育核心资源的教师队伍配置更是差异较大。一方面每年的新教师配备首先满足城市职业学校发展所需，无论是数量还是质量，城市职业学校都比较占先。另一方面在教师流动过程中，常常是把乡村的优秀教师调配给城市职业学校作为一种“激励手段”，美其名曰，让优秀教师有更好的发展环境和机会。与此同时，则把城市职业学校中一些低水平甚至面临淘汰的、不合格的教师“下放”到农村，以起到人员管理的“警示”作用。

再次，教育资源流动具有不平等性。主要表现为不但农村教育资源向城市单向流动，而且这种流动是建立在不等价交换的基础上的。教育资源要素对流不顺畅，使得城乡职业教育、成人教育难以实现融合发展、协调发展。

（三）协同不够，城乡职业教育布局“融合度”低

由于长期城乡二元结构背景下的惯性思维、事实上依然存在的城乡差距及配套制度和政策创新不够，现行城乡职业教育依然相互割裂，突出表现在城乡职业教育布局缺乏统筹和融合思维。比如一个县区的职业学校布局虽然考虑到了区域特征以及对人才的需求，但未能在上位市域范围内考虑服务功能的整合与合理分工;致使一方面市域范围内各县级职业学校功能同质化，另一方面城市职业学校难以充分利用自身的优质办学条件和资源，为农村职业学校服务，产生应有的辐射作用。再就专业建设而言，尽管在乡村振兴背景下农村一二三产业正呈现一体化发展的趋势，农村新业态已经出现，但是城乡职业学校专业设置缺乏合理分工，未能根据新业态发展的需要利用各自的优势形成发展共同体，合力培养新兴产业发展所需人才，使得乡村振兴缺乏人才的保障和支撑。

三、 城乡融合职业教育体制机制框架的架构

2020年底召開的中央农村工作会议要求推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化;要赋予县级政府更多资源整合使用的自主权，强化县一级的综合服务能力。职业教育必须基于乡村振兴的目标指向及其发展的必然趋势，基于“融合”理念，积极地进行体制机制的改革与创新，提升城乡职业教育活力，更好地为乡村振兴培养高素质应用型人才。

（一）城乡融合职业教育资源配置机制——共享、流动

一般来说，教育资源由两部分组成：一部分是“软”的智慧型的教育资源，包括师资力量、信息技术和信息资源等;另一部分是“硬”的物质型资源，包括校园校舍、图书、教学设备设施、教学场地等。[6]随着社会经济发展水平的提升，农村职业学校办学所需的物质资源条件得以改善，但以教师资源为主体的核心资源还比较欠缺，特别是在现有政策和制度条件下，还难以实现城乡之间的有效对流，优秀的、高水平的职业教育教师流向农村的动力不足。为此，必须坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，建立以有利于教师流动为重点的教育资源配置机制，促进各类资源要素更多地向乡村流动，形成城乡之间的良性互动，为城乡职业教育资源共享、人才共育、融合发展注入新动能。

（二）城乡融合的职业教育管理体制——统筹、高效

长期以来，我国农村职业教育的管理主要以县为核心，责任在县、乡两级政府。这种管理体制可以在一定程度上调动地方政府办好职业教育的积极性。但是以县为主的管理体制也存在明显的弊端：一是职业教育能否发展、发展水平如何，与县乡级领导对职业教育的认识及发展理念密切相关;二是职业教育发展在很大程度上受制于地方经济发展水平。要改变这一现状，就要适度提升统筹主体的管理重心，加大统筹力度，强化对乡镇成人职业教育培训的管理。关键在于实现县域范围内人财物资源的统一管理，集中解决职业教育投入、教师队伍建设以及教育管理等重大问题。其中最为重要的是两个方面的统筹，即教师资源的统筹（统一配置与流动）和教育投资的统筹（城乡职业教育和培训经费统一）。如此，不仅有助于缩小城乡职业教育的差别，而且能促进区域内城乡职业教育的均衡发展，助推教师资源的有序流动。

（三）城乡融合的职业教育办学体制——多元、灵活

2019年《国家职业教育改革实施方案》提出，要“促进产教融合校企‘双元育人”，“建设多元办学格局”，再次印证了推动职业教育办学体制改革的必要性。在乡村振兴背景下的城乡融合趋势，以及产教融合的职业教育改革和发展要求，更是为城乡融合职业教育办学体制的改革指明了方向，创造了条件。

城乡职业教育办学体制改革的重点和突破口，是在整合现有职业教育资源，使其在最大限度地发挥效用的前提下，拓展职业教育办学的增量资源;在明确政府责任的基础上，积极吸纳社会资源，如社会团体、行业、企业以及个人参与城乡职业教育一体化建设，进一步拓展职业教育的办学资源。在此基础上，形成多元化的校校联合、职成合作、校企合作、产教融合的城乡融合职业教育办学模式。

（四）城乡融合的职业教育发展制度和政策——健全、创新

无论是资源配置还是管理体制和办学体制的有效实施推进，都必须健全城乡融合的职业教育制度，创新相关政策。为此，一方面要对现有的城乡职业教育发展制度和政策进行梳理，审视现行制度和政策的适应性、局限性;另一方面要依据未来可能出现的新情况、新需求，积极完善现有的制度和政策，并同步甚至超前配置有助于城乡融合职业教育体制机制运行的制度和政策，既确保改革的顺畅，又能为城乡融合职业教育体制机制的高效运作奠定基础。

城乡融合职业教育制度和政策配置、创新的重点是，围绕“融合”“一体化”做文章，强化“城、乡”“产、教”的参与性，兼顾职业教育人才“培养”“培训”体系的融通设计。当然还要充分考虑各地在乡村振兴背景下城乡融合的梯度性、层次性，提出具有区域差异性和针对性的制度与政策。

四、 城乡融合职业教育体制机制的实现策略

构建城乡融合的职业教育体制机制，既是对未来职业教育发展理想化的追求，也是促进城乡职业教育服务效能扩大的必然选择。根据乡村振兴对职业教育人才培养的要求以及我国“十四五”发展规划目标，我们要构建充满活力的、有利于协同培养高素质技术技能人才的、城乡融合的职业教育体制和机制。

（一）统筹规划城乡职业教育，促进功能融合

规划对城乡职业教育融合发展具有导向意义。制定与城乡融合发展目标相一致又切实可行的发展规划要注意做好以下工作：

首先，加强对发展规划的研究。展开充分的调查研究是制定发展规划的前提和基础，各级政府及其教育行政管理部门在制定“十四五”职业教育发展规划时，必须基于城乡融合的趋势和要求，以有助于促进城乡职业教育协同培养乡村振兴所需要人才为目标，对城乡职业教育的实然状态尤其是资源配置等问题进行全面的调查。研究的内容包括区域经济发展规划特别是城乡融合的区域战略规划，城乡融合对职业教育和成人教育培训的需求，本地职业教育、成人教育发展的基础及服务能力，等等，在此基础上编制城乡融合的职业教育发展规划。

其次，坚持统筹原则，注重增强城乡发展的协同性、关联性和整体性，达成资源整合、效能扩大的目标，使建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的要求有效落地生根。

再次，以优化城乡职业学校专业布局为重点和契机，形成城乡融合的职业教育和培训网络体系。在配套政策及制度的支持下，畅通城乡资源双向流动的渠道，逐渐形成城乡融合发展的空间网络，并发挥城市向乡村的涓滴效应，促进城乡职业教育融合目标的实现。在机构布局上，应重点完善村级和乡镇一级的职业教育培训机构的设点布局，充分发挥县级职业教育中心的辐射、引领作用，形成村、乡镇、县三级职业教育培训网络，满足农村群体对职业教育和培训的需求。

另外，加强县域城乡职业教育与培训的统筹组织和规范化管理。通过县域统筹和规范化管理，避免专业设置重叠、培训重复，使有限的职业教育和培训资源得到合理使用，保证职业教育和培训的有序开展和实效发挥。需要特别指出的是，在县域内开展职业教育培训，要强化对城乡职业教育培训对象的整合。县域职业教育培训对象具有多样性，包括转移农民培训、留守农民培训、失地农民培训、新型职業农民培训、城乡弱势群体培训、返乡创业农民工培训、军转人员培训等。对这些培训对象要在摸底的基础上实施统筹管理，分类分层培训，防止多头管理、混合培训。

（二）构建开放融通的城乡职业教育和培训支持体系，促进农村人力资源再开发

人口红利曾经为中国经济社会保持持续的高速增长谱写了辉煌之歌，当前中国经济要实现可持续发展并避免掉入“中等收入陷阱”，最为现实的可选之路便是通过职业教育和培训，使得人力资源的红利再生。为此，必须构建一个有助于促进人力资源红利生成的城乡职业教育和培训支持体系，由此实现城乡人力资源统筹规划开发及效能最大化、最优化的目标。通过城乡融合的职业教育和培训支持体系的建立，为所有需要接受职业教育和培训的人员提供机会。

做好城乡职业教育和培训体系“融合”大文章的关键是，通过县域职业教育和培训支持体系的构建，形成城乡统筹规划和一体化的人力资源开发格局;通过城乡融合职业教育和培训体系的构建，一方面确保满足城乡不同群体的不同培训需求，另一方面促进农民工市民化，促进城乡社区居民生活品质的提升，全面服务于乡村振兴的“二十字”目标，即“产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕”;必须发挥城市职业教育和培训的有利条件，形成合力开发城乡人力资源的优势;必须通过融合策略，形成城乡多层次的梯级培训以及劳动力输出地与输入地协同配合的人力资源开发与再开发的职业教育和培训支持格局。

（三）建立城乡统一的职业教育资源市场，促进资源优化配置

城乡职业教育融合发展的重要基础就是通过城乡职业教育资源的充分、自由流动，实现均衡配置。因此，必须构建城乡统一的要素市场，一方面有利于农村职业教育要素进入城镇;另一方面，有利于集聚在城市的以师资为核心的教育要素能够自由畅通地流向农村职业学校和成人教育中心。后者是建立城乡统一教育要素市场的关键。

建立健全城乡融合职业教育发展体制机制，促进城乡融合发展和城乡要素双向流动，核心是解决“人”的问题，关键是如何使城市优质职业教育资源进入农村。要控制資源单向流动，促进资源要素在城乡间合理均衡配置，必须建立激励约束机制。因此，要建立城乡一体化的师资管理制度。一是实现城乡教师编制统一化管理，取消城乡教师之间的差别，在县级层面进行统一的标准化管理。这既有利于促进城乡职业教育师资在县域统一的教育资源市场自由流动，也有利于师资在区域范围内共享，从而优化教育资源配置，提升教师资源使用效率。二是要不断提高农村教师的待遇水平，使之达到乃至高于城市教师的待遇。这样一来既有助于改变农村职业学校、成人教育中心教师尤其是优秀教师千方百计向城镇单向流动的状态，更易推进城镇教师向农村流动。为此，不仅要建立城乡职业教育教师工资及福利待遇一体化机制，而且还要对自愿或者通过机制调节进入农村任教的教师给予下乡的额外津贴与补助，以保障教师的权益，激发教师流动的积极性。当然，城乡职业教育资源的流动、共享还包括其他类型的物质资源及信息资源的共享。

（四）打造城乡职业教育共同体，促进优质资源共享

促进城乡职业教育优质资源互通、流动、共享，可以基于政策推动或者制度规定来实现，还有一条很重要的路径就是构建城乡职业教育共同体。在共同体中，城乡职业学校不是相互替代，不是削“峰”填“谷”，而是在相互合作与相互竞争中呈现多赢，进而实现职业教育共生系统的结构重组和功能创新。[7]69在城乡职业教育共同体建设的初级阶段，要充分利用城市职业学校的优质教育资源尤其是优秀师资进行共享，专业建设、课程和教材建设齐头并进，提高实验实训设施的使用率等;还可以通过城市职业学校设置分校等方式实现资源双向流动。

城乡职业教育共同体构建，不仅是指城乡职业学校联合建立集团或者办学联盟，还包括城乡职业学校与成人学校共同体的建设。未来农村成人教育、社区教育的地位将愈益凸显，其在乡村振兴战略目标实现中的作用越来越大。目前农村成人教育中心或者社区教育中心条件相对有限，尤其是师资队伍、实训设施、信息资源建设远不如城市同类机构。因此，应考虑将成人教育中心和社区教育中心一并纳入共同体建设。这既是乡村振兴背景下成人教育发展的需要，也是未来城乡职业教育和成人教育协同发展、一体化发展的必然要求。

（五）构建城乡融合的职业教育办学体制，促进发展优势互补

要将城乡职业教育原来分割、二元的办学体制融通在一起，一条现实路径就是通过集团化办学模式，形成政府统筹、行业指导、企业主动参与的职业教育办学体制。政府在顶层设计层面做好统筹规划和政策创新服务工作，积极引导企业尤其是规模企业参与城乡职业学校建设，促进城市职业学校、社区学院加强与农村职业学校和成人教育中心（社区教育中心）的交流与支持，鼓励以专业建设为纽带，发展职校、行业、企业职业教育集团，形成多元共生、城乡融通的职业教育办学体制。这种体制打破了原有行业界限和资源配置无序的藩篱，促进职业教育与经济社会的紧密结合，发挥政府统筹和行业参与的积极性，将职业教育共生系统中政府、行业、企业、职校等单元整合成利益共同体，使其在追求各自利益最大化的同时确保职业教育集团的整体利益。[7]67

【参考文献】

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