林桐桐 王伊琳 西南财经大学保险学院

一、问题的提出

改革开放以来，我国农民进城务工人员数量不断增加。国家统计局2020 年4 月30日发布的《2019 年农民工监测调查报告》显示，2019年农民工总量达到2.91亿人。与此同时，由于企业失信违法成本低、政府监管方式相对滞后等原因，农民工工资拖欠问题日益突出。解决农民工欠薪问题不仅是落实推进“新基建”的需要，也有利于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。党中央、国务院历来高度重视对农民工欠薪问题的解决，先后出台了一系列政策措施，从监管、惩戒等角度取得了一定成果，但由于承分包关系复杂、农民工维权能力欠缺、监管力量不足等原因，未能从根本上解决欠薪问题。本文以农民工占比相对较高的建筑行业为例，从保证保险治理欠薪问题的角度出发，探讨引入市场机制进一步规范农民工薪资发放，解决劳资纠纷问题。

二、农民工欠薪治理的路径与效果分析

（一）法律法规不断完善

由表1 可以看出，我国对于农民工欠薪问题给予了足够的重视。《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》是对《劳动法》中劳动合同及劳动仲裁问题的详细规定与延伸，且几次修订都针对农民工的劳资纠纷问题作了具体规制。针对农民工欠薪问题，法律体系的多次完善使得法律层面的保障逐渐健全，但却收效甚微，这主要是由于农民工法律意识不强、劳动争议程序繁复、讨薪维权途径不够畅通，致使农民工工资支付问题难以根治。

除上述法律外，2020年5月1日起正式施行的《保障农民工工资支付条例》，是我国第一部保障农民工工资权益的专门性行政法规，是依法“治欠”的重要体现和制度保证，它从建设单位投资项目资金不到位、市场秩序不规范、施工劳动用工不规范三个层面解决欠薪问题。本文接下来会介绍上述法律法规在政策落实上的相关行政措施。

（二）行政措施逐步落地

从2000 年至今，国家出台多份解决农民工欠薪问题的意见与办法，如图1 所示。需要特别说明的是，尽管政策随着时代变迁不断更新，但在各地政策逐渐下达的过程中，由于政府方面监察队伍单薄、权力过窄、事件处理周期长，加上建筑企业方面管理模式落后、监理缺乏有效监管、后期取证难等诸多问题，导致未能实现政策预期目标效果。

表1 涉及农民工工资保障的法律

图1 农民工工资保障文件梳理

（三）市场化机制逐渐引入

由上文叙述可知，在行政法规、法律体系不断健全的情况下，由于监管难以到位、农民工薪资现金来源不明而无法根治农民工欠薪问题。为了基本保证农民工薪资的发放，规范工程承发包交易行为，我国先后推出了三种工程担保制度，即保证金制度、银行保函制度、保证保险制度。

保证金制度，即要求建筑企业在注册分支机构或工程开工时，向指定银行缴纳农民工工资保证金，工程结束或退出市场时退还。保证金制度是我国最早的企业用工风险管理制度，但存在着明显问题：一是由于缴付没有明确标准，透明度不高，资金运用较为混乱；二是需缴纳保证金种类繁多、数额巨大，给建筑企业带来了很高的流动性风险。

银行保函是由商业银行根据商务合同开出的，当农民工在保函项下合理索赔时，银行就必须承担付款责任，而不论建筑企业是否同意付款。尽管银行保函相较于保证金制度能更有效地释放流动性，但仍存在问题：一是建筑企业在向银行提出申请办理银行保函时，需缴纳一定保证金，流动性问题依然存在；二是在银行办理保函申请后，一旦发生违约，会大幅降低企业的银行信用额度，融资将遇到阻碍；三是保函内容规范困难，建筑企业与银行签订保函后，对于合同内整个施工期间的实际操作细节都不得更改。

保证保险制度应用的起点是2015年安徽、云南、福建三省带头发文试点工资保证保险，此后其他省市也相继发文试点（资料来源：《中国建设工程保证保险蓝皮书》）。农民工工资支付保证保险条款是2016年10月经原保监会备案同意后正式设立的。与前两种担保制度相比，保证保险在风险转移机制上是集众多投保人之力分散风险，而非将风险转移回风险源本身；在业务目的上不再是债权实现，而是化解、分散、转移风险，对于建筑企业而言利远大于弊；同时在法律关系上，保险具有独立性，保险人独立承担赔偿责任，更好地保障了农民工工资的发放。下文将从不同主体角度来说明农民工工资支付保证保险资金融通、损失补偿和社会管理的三大功能。

三、农民工工资支付保证保险功能价值

（一）建筑企业角度：现金占用减少，用工风险转移

从风险转移的角度来看，在以往的担保制度中，当欠薪问题出现时，对农民工的工资补偿最终还是由建筑企业承担，建筑企业的用工风险并没有转移。而在农民工工资支付保证保险制度下，从保险合同生效起，建筑企业所承担的责任风险就转移给了保险公司，大大降低了建筑企业的忧虑成本，提高了建筑企业发展运作的稳定性。除此之外，在企业“解压释负”的大背景下，农民工工资支付保证保险相较于保证金、银行保函两种担保制度，对于建筑企业而言还具有释放现金流、完善风险管理等方面的益处（详见表2）。

（二）农民工角度：维权主体转变，工资实时到账

针对农民工法律意识薄弱问题，既然难以从根本上普法，那么就转换寻求法律帮助的主体。农民工工资支付保证保险让保险公司成为了“讨薪人”，避免维权力量薄弱的农民工进入建筑企业与施工单位间的拉锯战，高水平法律团队及系统的风控措施会有效减少欠薪问题的出现。与此同时，偿付主体也不再是建设单位或施工单位，而是保险公司。只要保险合同中约定的赔付条件被触发，农民工就会立即得到工资补偿，不存在由于求助渠道不通畅而导致上诉无门的问题。不仅如此，保险公司的风控系统还会帮助农民工群体筛选信誉、能力合格的施工企业。农民工群体的权益得到保障，不仅解决农民工欠薪的问题，还免去讨薪的费时费力，务工可以更加投入，最终改善个人、家庭生活质量。

（三）政府角度：监管有效落实，维护社会稳定

针对政府监察团队力量单薄的问题，保险公司为了保证尽可能低的赔付率，自然将壮大监管团队，建立系统的监督体系，与政府携手落实监管问题。与此同时，保险公司及政府的定期检查与信息公开、明确的奖惩制度及现代社会对信用的重视程度，会使建筑企业面临不优化企业管理就可能被淘汰的风险，可以帮助政府规范建筑企业整体的信用秩序，逐渐形成政府、保险公司、建筑企业三方协同的体系，根治欠薪问题指日可待。农民工欠薪问题的解决将逐渐改善社会关系、完善社会风险管理、加强社会保障，社会将更加和谐稳定。

表2 保证保险的应用给建筑企业带来的益处

四、科技赋能农民工工资支付保证保险

（一）“区块链+保险”模式的引入

尽管作为担保制度，保证保险为农民工工资支付的各方带来共赢局面，但在实际操作中，实时协同监管、数据收集整合及建筑企业道德风险等问题仍然难以解决。应该借助什么样的手段解决数据与信任问题成为关键。《保险区块链研究》（2017）中提出，保险与区块链具有天然的“基因相似性”。许闲（2017）提出，区块链技术的特征将突破传统保险发展中所遇到的瓶颈。王和（2016）认为，区块链技术将助力保险监管模式变革。因此，我们提出引入区块链技术对上述问题进行解决。下文展示了区块链技术如何应用于保证保险，以及其应用所带来的效果。

（二）“区块链+保险”模式的运用

1.节点动态监控保证数据真实有效，防止道德风险

区块链分布式核算与存储的特征保证了工资发放过程的真实有效。区块链技术的引入连通了建筑工程所涉及的五大主体：建筑企业（业主）、施工单位（总包单位及分包单位）、监理单位、保险公司、农民工。数据一旦上传便不可更改，再经过各节点独立核算、整体数据核验，可有效保证数据的真实性，规范工资支付行为，极大程度地避免了劳资纠纷问题。

图2展示了各方主体信息上链的过程，项目初期，建筑企业提供关于资金、人力的全局规划，以规范招标方式选择施工单位及监理单位，经政府审核后开展建设具体工作；项目中期，施工单位按月上链工资规划（时间、数额等）及银行流水，监理单位则需要以一定的时间间隔上传工程进度及与工程合同相关的变更情况，同时与施工单位上传信息进行对照核验。

▶图2区块链上链过程示意图

2.“信用画像”推动多方信息共享机制建立，实现实时监管

在传统的欠薪治理中，由于缺乏专业技术手段和专业技术人才，政府对建筑企业的监管难以实现具体化、标准化、精细化，也就难以形成系统的行业经验数据。而行业经验数据有利于构建建筑行业信用体系，为有效防范建筑企业发生工资拖欠风险提供数据基础。因此，尽快建立行业经验数据共享机制具有重要意义。

农民工工资支付保证保险以区块链技术为技术支撑，通过历史数据的不断积累，逐步形成精细化实时“信用画像”（如图3所示），以大量的建筑企业“信息画像”为基础建立行业经验数据共享机制。行业经验数据共享机制能够促进保险公司实现自身动态风险管理，降低保险责任事故发生的可能性。同时，行业经验数据与政府相关信息监管平台互联互通，有利于实现政府监管体系创新。农民工工资支付保证保险作为建筑市场监管的创新方式，既有助于提高保险公司自身动态风险管理能力，又有助于在整个建筑行业提升政府监管效能，形成政府监管方式转型升级的新动力。

3.智能合约加速农民工获赔流程，降低核赔成本

基于区块链开放性特征，保险公司可随时通过公开的接口查询区块链数据，确认农民工工资发放情况，一旦出现异常情况，可及时限令建筑企业整改，以避免长尾风险的产生。由于区块链技术具有自治性的特征“代码即法律”，通过脚本的引入实现无需人为干预的自动执行程序，一旦触发节点进程所需条件就可以进行工资发放，且工资每月结算，有效避免工资拖欠问题，同时将风险转移给拥有专业法律团队的保险公司。图4展示了当工资发放出现异常情况时，智能合约自动触发赔付的全流程，这将极大地提高理赔效率，促使农民工欠薪问题的有效解决。

图3 “信用画像”形成示意图

图4 智能合约理赔流程图

五、结语

当下，农民工工资拖欠问题是我国社会治理的一大难题，这一难题的解决方法在学界引起广泛讨论。本文的核心在于区块链技术与保证保险的结合——利用区块链技术的特性，帮助保证保险发挥其自身优势，产生良好的社会效应。首先，农民工工资支付保证保险可以保障农民工的合法权益，对地区社会稳定具有促进作用。其次，以往建筑企业承担了农民工欠薪问题的兜底责任，资金压力较大，而保证保险为其提供了一种低成本的风险转移方式，为企业“解压释负”。最后，本文提出的保险创新可以转变政府在应对这一难题中的监管思路，有效实现事前干预、事中管理、事后惩戒，充分体现“为人民服务”的宗旨。

保证保险与区块链的结合在我国刚刚起步，未来可以扩大“区块链+保证保险”的应用范围，提升保险的社会价值。在此过程中，要进一步认识区块链技术的重要性，增强其应用效果，并积极参考国际上其他成功的应用实例，助力“区块链+保险”产品创新。