刘钊炜

（华北电力大学人文与社会科学学院，北京 102206）

1. 广州市地摊经济发展的特点

地摊经济是一种常见的经济形式，一般而言指从业者通过摆地摊的方式售卖商品获取收入。张玉磊认为所谓地摊经济，“指的是通过摆地摊获得收入来源形成的一种经济形式。由于人类劳动分工的存在和个体生产力的差异产生了物品的交换”。[1]王岩认为“现代城市里的地摊经济，指城市中外来人群或者本市低收入人群为了在城市中生存发展而采取的一种低成本、经营自由的商业经济模式，是一种典型的自雇就业经济形式，即城市弱势群体在城市街头通过自己劳动、向社会提供服务或销售商品获利谋生”。[2]在政府层面，广州市较少在官方政策文件中使用“地摊经济”这种词汇，而是使用“流动商贩”等词语进行表述[3]。综合上述各种定义，可以将地摊经济定义为一种自由商业模式，具有低成本、灵活性、流动性等特点。它包含流动摊贩、固定摊贩等形式，并主要出现在城市等人口大规模聚集的地区。

地摊经济作为一种伴随城市化发展而变化的经济形式，和广州一起经历了多个发展的阶段。具体而言地摊经济在多年以前呈现出泛滥的情况，地摊随处可见。之后伴随着广州城市规范化的管理和对城市环境更高的要求，地摊经济在政府一刀切的打击下在法律边缘曲折发展,相关从业者甚至被称为“走鬼”。现如今，随着广州市城市治理水平的上升，国家政策的变化，目前广州的地摊经济发展呈现出新的情况。同时由于疫情的冲击，流动商贩等地摊经济的从业者收入受到显著影响，整体地摊经济经历了一段时间的低迷期。具体来说目前的地摊经济状况有以下三个特点。

1.1 流动商贩总量下降，摆摊地点趋于固定，售卖物品趋于单一

和中国许多大城市类似，广州市的地摊总量逐渐呈现出下降的趋势。和以前遍地可见的“走鬼”状况相比，如今广州的地摊已经没有那么寻常可见。其背后原因固然有着广州经济发展带来民众消费层次的提高，但更多的是政府为了实现创建文明城市、举办各种大型盛事所持续对流动摊贩的打击。

在这样的背景下，仍然走在灰色地带的流动摊贩呈现出了固定聚集的特点。这些地点往往人流量较大，但是管理相对较为松散，例如地铁出口、公交站、老旧社区旁边、天桥等等。此外，通过对这些地区的走访和观察，这些地摊类型以三无食品及水果为主，其余像售卖小商品的情况则是较为少见。

1.2 设立流动商贩临时疏导区

广州地摊经济的重要特点便是流动商贩临时疏导区的设立（详见图1）。所谓流动商贩临时疏导区，指的是政府通过划定一定的区域给流动商贩，使其在区域内集中经营并受到相关单位的集中管理的区域。在疏导区内，各个商贩需要接受管理，具体形式有签署责任书、交付租金、受到管理人员巡视检查、保障店面及周围卫生、不准出售三无产品等等。疏导区的大小各个不同，其摊位数量则有十余个到数十个等。

流动商贩临时疏导区的建设是广州城市治理近几年来的成果。在疫情常态化期间的2020年6月份正式出台设立临时疏导区的政策文件[4]。具体而言，目前的临时疏导区有60个，分布在广州各个区，其中荔湾区、南沙区和增城区最多。经营类型十分广泛，涵盖蔬菜、食品、日用品、水果等十余种（详见图2）。

在疏导区的设置上，政府根据实际情况进行建设，位置集中于地铁口、社区、广场等地区，给周边居民带来很大的便利。除了目前正式公布的60个临时疏导区，广州还有大量没有经过正式公布但实际运行的疏导区存在，目前流动商贩临时疏导区已经设置摊位8400多个，惠及1.2万余人。

图1 2020年广州流动商贩临时疏导区数量及分布图

图2 流动商贩经营类型

1.3 举办主题性临时地摊夜市

在疫情常态化期间，特别是中央政府支持地摊经济发展后，带有主题性质的地摊夜市作为地摊经济的新形式发展得十分迅猛。这种夜市和一般流动地摊以及流动商贩临时疏导区不同，它具有商业性、临时性、主题性的特点。具体而言，这种夜市由企业等商业组织进行筹办，地点设置在重要商圈、旅游景点等地区以起到吸引人气带动消费的作用。在这种夜市中，体现主题明确，例如小吃、手工品等，并体现出整齐、干净、繁华甚至艺术性的环境。从业人员也和一般流动商贩不同，以企业人员、年轻人居多，提供具有特色的商品和服务。这种夜市的临时性体现在有着明确的营业时段，往往持续一周到数月不整，不属于临时疏导区那种有着正式店面并长期经营的类型。

2. 广州市地摊经济多中心治理的举措

广州对地摊经济的治理经历了从政府缺位下的市场调节到完全以政府为主的取缔管理到现在政府、社会、市场协同治理的过程。目前大体上形成了以政府为领导，社区具体管理流动商贩临时疏导区，企业举办主题性夜市的多中心的治理格局。

多中心治理理论指的是“依赖多个社会治理主体而非仅仅依赖单一的政府（或市场）治理主体参与公共事务治理，使公共事务得到充分、合理和有效的利用，并使其保持可持续性，同时，也使相关各方的利益能够得到满足。”[5]该理论由奥斯特罗姆夫妇共同创立。该理论有别于传统的单纯政府管理和单纯市场调节这种“单中心”，提出建立政府、市场、社会多主体的多元治理模式，通过多元化的公共物品和公共服务供给以克服政府失灵和市场失灵的问题。

2.1 城管部门对流动商贩进行管理和引导

城管部门对流动商贩进行管理和引导是传统意义上的政府管制。具体而言，政府通过城管直接管理流动商贩，对其进行宣传、引导、依法取缔等等。这种治理主要针对目前仍游离在管理之外，自行摆摊的流动商贩。目前尽管该类对象随着十几年的打击和引导数量已大幅减少，但仍是整个地摊经济的一个构成部分，同时也是需要治理的重点对象。

2.2 社区承担管理流动商贩临时疏导区的职能

在这几个治理中心中，政府主要通过发布政策来领导社区等具体社会主体实现对于临时疏导区的治理。具体而言，广州市制定相关政策文件，规定了临时疏导区的设置、管理、运行等，确立了临时疏导区制度。在整个治理模式中，承担主要管理的是不同的社会主体，其中以社区为主。每个临时疏导区都有一个对应的管理单位，该单位会根据实际情况制定管理办法，设置保安亭或管理办公室，并派遣保安、志愿者等人员巡查管理。通过这种治理结构，政府减少了行政投入，同时也激发了社区管理的活力，提高了治理效果，缓解了地摊从业者的生计需要同高质量市容市貌管理之间的矛盾。

2.3 企业牵头举办临时性主题夜市

临时性主题夜市是地摊经济的重要组成部分，是对临时疏导区形式的补充。在这个结构中，发挥治理主要作用的是市场。通过市场的调节，企业以举办及管理临时性的夜市实现了对地摊经济的治理。在疫情进入常态化后，面对萧条疲软的线下实体经济的困境，各种商圈通过在附近举办夜市吸引人气，互补发展，有力地推动了地摊经济的回暖和创新。市场本身追求效率的特点，使得在管理上能更加包容个性化的地摊经济从业者，整体的档次也更高。市场主体的治理，使得地摊经济能够更加多样化发展，是一种新生且具有生命力的治理形式。

3. 多中心治理模式存在的问题

3.1 政府的主导作用没有得到充分发挥

根据实际调研情况，无论是流动摊贩临时疏导区内的商贩还是流动商贩，基本对于有关地摊经济及流动摊贩治理等相关政策文件不了解。甚至在疏导区内部的商贩对于疏导区本身的管理规范和细节要求同样不太了解。相对于前两者，在临时主题夜市经营的商贩对于夜市的管理规定较为了解，但是对于政策本身也只停留于新闻对地摊经济的零星报道之上。这些现象暴露出尽管政府在各种平台发布并宣传相关政策，但是这些都没有下沉到具体的从业者面前，实际宣传效果十分有限。同时，政策执行不够落实的问题也十分突出。尽管疏导区实现了对大量流动商贩的引导，但是目前仍存在的流动商贩未得到有效的管理。

3.2 社区治理摊贩的水平有待提高

流动商贩临时疏导区是整个地摊经济的核心，是广州市这些年治理地摊的重要成果。然而目前临时疏导区所起到安置流动商贩的功能是有限的。首先，由于社区及其他管理主体对于摊位经营的管理没有针对性吸纳原地摊从业者，因此有限性体现在临时疏导区内的商贩构成，即原流动商贩占整个疏导区摊位的比重不高。很多商贩已经在疏导区内经营多年，并在笔者调研时并不认为自己是流动商贩，并完全将生意作为正常商铺进行经营。其次，社区在临时疏导区的准入门槛的经济成本方面设置过高，限制了收容流动摊贩的效果。根据管理规章，在临时疏导区内经营需要缴纳申请费用以及月租，这些费用相对于流动商贩而言较高，和正常商铺相比又不算低，因此客观上阻碍了将流动商贩纳入临时疏导区的效果。

3.3 政府和社区管理覆盖面间存在灰色地带

流动商贩临时疏导区的设立目的之一就是为了将流动商贩固定到具体区域，从而更好地整治市容市貌和环境卫生。因此，各个临时疏导区的管理公告里往往有禁止在疏导区周边摆摊的规定。然而实际情况往往大相径庭，在临时疏导区周围往往能看到规模不等的流动商贩摆摊现象。从本质来看，这是由不同治理主体的管理覆盖面间的漏洞引起的。由于疏导区内部管理由社区等单位负责，疏导区外由政府的城管负责，因此在疏导区外但又在社区内的区域变成了两不管的灰色地带。在那里的摊贩因为缺乏管理所导致其行为不受约束，对市容市貌造成更大的不利影响。

4. 完善多中心治理地摊经济的路径

4.1 充分发挥政府主导和监管作用

具体而言，政府作为核心需要强化其政策的制定和更新修改，以便更好地对全局起到有效的引领作用，例如对流动商贩临时疏导区制度的进一步完善，对现存的流动商贩加强管理和引导等。并且，政府还应强化监管职能来进一步保障政策执行的效果，使基层的街道办、城管等落实各项规定。对于仍在摆摊的流动摊贩，需要城管对其依法登记，保障其合法摆摊的权利。并通过分析摆摊位置摊位数量、人流量等大数据，来引导流动商贩乃至建立新的临时疏导区。

4.2 创新社区管理摊贩的方式

流动商贩临时疏导区制度作为整个地摊经济治理的核心，需要根据实际情况的变化而进一步创新。基于目前疏导区吸纳流动商贩所具有的局限性，以及“流动摊贩与正规商铺之间存在着集聚分布现象，两者互为补充并共享市场”[6]的情况，应作出以下调整。第一，调整疏导区摊位的注册以及月租费用，使其和正常商铺的使用费用拉开差距以区分实体店和摊贩的区别，降低流动商贩的经济准入门槛。第二，对疏导区摊位结构进行区分，在现有基础上开辟出空位，在保障环境卫生等基本情况下对流动商贩进行开放，以针对性满足不需要正式摊位的水果、卖花等摊贩类型，和原有的固定摊位进行互补。第三，建立考核清退制度。即“定期对流动摊贩的产品质量、服务水平、环境卫生等进行考核”[7]，根据考核结果依规整改乃至清退不合格商贩，实现疏导区商贩结构的优化，增强流动性。

4.3 明确政府和社区的责任和范围

目前虽然政府和社区分工明确，分别从政策和具体的管理，公共区域和临时疏导区进行分工，但是在具体的细节方面需要进一步的明确治理责任和管理范围。对于社区而言，要强化其在临时疏导区内的管理责任，解决例如转租、商品监管等具体问题。而政府需要着重厘清管理区域，将流动商贩临时疏导区的外围空间纳入城管等政府部门的管理范围，减少流动商贩在其中摆摊的现象，解决“两不管”的问题，维护好通过建立临时疏导区而变得更加美观的市容市貌。对于“两不管”区域往往处在社区的问题，需要街道办等政府部门和社区管理人员协调，做好管理区域无死角、全覆盖。

4.4 调动市场参与地摊经济发展的积极性

随着经济水平的上涨，人们已经不只满足于地摊提供的便捷且廉价的商品，而对其艺术性、文化性、商品的差异性有了更高的要求。在这种背景下很多主题性的临时夜市应运而生，并在疫情常态化期间爆火。对于这种具有生命力的地摊经济形式，在保证适当的政府管理下发挥市场的作用，给企业松绑，支持并鼓励举办类似的夜市活动。让企业通过市场作用自发寻找商机，举办规模更大、形式更多样、内容更特色的主题夜市。例如“在高档商场周边发展引导形成‘艺术范’‘潮流味’浓厚的个性化摊主集聚区”[8]，和商圈形成差异化竞争，发展上互补，推动地摊经济实现高质量发展。