孙足霞　朱留华

摘要：最低生活保障制度，简称低保，是国家对低收入家庭按月给予一定的现金资助，以维持该贫困家庭基本生活需求的社会保障制度。这是一种社会资源重新分配的有效组织形式。江苏省低保事业建设一直走在我国的前列。文章调查了江苏省苏北地区JH县农村低保实施现状，在此基础上提出了发达省份相对落后的农村地区巩固脱贫成果的紧迫性。

关键词：农村低保;调查统计;制度完善;共享精神

农村最低生活保障制度，简称农村低保，是由地方政府针对农村家庭人均收入低于最低生活保障标准的贫困群众，按月提供维持基本生活费的一项社会救助制度。20世纪90年代初，我国初步试点城镇低保，到2007年年底在全国范围内建立了农村低保。历时三十年的发展和完善，我国社会保障救助体系更加完善，为全面建成小康社会奠定了坚实的基础。现以江苏省苏北地区JH县为例，探究发达省份相对落后的农村如何巩固脱贫成果。

一、苏北JH县农村低保实施现状调查统计

苏北JH县位于江苏省中北部，苏北里下河腹地，面积约1160平方公里，人口近80万，县下辖14个乡镇，经济实力位居省中下游水平。2014年年底苏北JH县在册低保人口2万多，约占全县人口总数的2.5%，低保群众全额月资助295元。截止2019年年底，在册低保人口不足1万，全额月资助达620元。五年来的脱贫工作相当显著。

随着江苏省全面决胜小康社会战略的实施，全省经济平稳健康发展，低保人员大幅减少。但我们清醒的意识到：在册低保人员收入很不稳定，有的除了每月的低保补助，几乎是零收入，有些家庭甚至连简单再生产都不能维持，远低于省内平均生活水平，极易返贫。

图1～3显示，当前农村低保的主要对象是因病、因残、因丧失劳动能力而致贫的贫困村民，这三类对象约占低保总数的80%。2014年2月国务院公布了《社会救助暂行办法》，低保覆盖面扩大，特别倾斜照顾残疾人;后财政另设立二级以上重度残疾专项救助，许多重度残疾人从低保救助对象中转移出去。在这三种致贫因素中，患病是一个突出的原因，一人重病全家受累，家庭需安排专人照顾病人，无形中抹去了两人的劳动收入，再加上高昂的医疗费，收入与支出严重不平衡，只能透支以前的积蓄，最终导致贫困;因残致贫，主要是因残疾不可治愈，无法正常从事工作、生产;缺少劳动力致贫，一般是指家庭中坚力量因疾病或意外致残，上有父母年老需赡养，下面子女年幼要抚养，最终导致贫困。

图4～6显示因为失地、失业、自然灾害而致贫的低保村民所占的百分比。这三类对象约占低保总数的2%，份额比重极小，本文不作过多的讨论。

图7显示其它不确定因素导致贫困的村民在10%～20%之间波动。这部分村民致贫原因具有不可预见性，例如有部分人文化层次低，没有一技之长。他们有劳动力，既愿意打工，也愿意种地。但是受自身因素的限制，只能从事一些简单繁重的工地搬运之类的工作，没有选择的余地。随着一项工程的结束或烂尾，他们不能在较短的时间内找到另一处工地打工，只能在家种地，付出了艰辛的劳动却没有换来理想的生活;还有部分人先天性体弱，不构成残疾与重病，不能象正常人一样从事固定工作，往往是干一天作息三天，不能形成固定收入。

二、贫困的成因及解决策略

苏北JH县针对因病致贫的低保村民单独列出。对于年就诊費达10万元及以上的患者可跳出家庭为单位，单独一人特批享受低保补助，从面获得更多的医疗救助，不必等到家庭无法承担高额医疗费用而导致贫困时，再以户为单位申请低保。特别对于一些重大疾病，如白血病、尿毒症等需要长期治疗的慢性重大疾病给予重点救助。

对于轻微残疾也给予适当残疾人救助，纳入财政预算。定期开展针对这些残疾人的就业培训，从优惠、减免税收等政策上鼓励企业吸纳残疾人就业。

对于缺少劳动力的贫困家庭，除了给予经济救助，鼓励和支持他们从事养殖业生产，并帮其做好销售渠道，对在校就读的学生教育局给予特殊关照，不但减免学杂费用，还定期发放困难救济金。

三、策略实施过程中的障碍

首先，苏北JH县低保救助资金供给来源比例为，省财政40%，县财政48%，乡镇财政12%，地方财政负担占大头，资金支付压力大，导致救助标准很难大幅提高，从而影响低保对象的生活质量。

其次，低保对象的信息审核主要是有乡镇民镇办公室负责，而各乡镇民政办只有民政助理是公职人员。乡镇没有专职低保工作人员，也没有部门对现有从事低保的工作人员进行系统培训，他们没有专业的评估能力，对于申请低保的村民信息审核比较片面，往往带有个人感情色彩和主观性。

此外，JH县对申请和享受低保人员通过银行、住建局、车管所等机构进行审核，但是有些村民的收入私密性好，为其隐瞒私有财产提供了便利，如无产权房、民间借贷等，民政部门无法掌握准确信息。另一方面，低保的申请以户为单位，子女成年后大多与父母分户，有些子女甚至落户外省，有些子女多年不回祖籍，民政部门无法掌握其收入情况。若对些人进行低保救助，有失社会公允，同时弱化了子女对父母的赡养义务。

最后，享受农村低保的家庭成员都可以享受许多优惠减免政策，如：大病二次救助、子女读书减免费用、无房户申请廉租房、就业优先录用等。自2014年5月施行《社会救助暂行办法》后，可获得更多政策照顾。这些优惠政策体现了社会主义的优越性，使底层贫困人口生活得到明显改善。然而带来的负面效应是，一部人形成了福利依赖性，虽然他们中的有些家庭已经脱贫，但是几乎没有人主动申请退出低保救助。

四、结语

2020年是决战脱贫攻坚、决胜全面小康之年，农村低保制度发挥着重要的保底作用。研究表明：若要实现农村低保精准扶贫和持久减贫的初衷，低保救助的评判标准应该与时俱进。一些短期内无法摆脱贫困的家庭，如居住环境恶劣、正在遭受自然灾害的家庭，应该考虑优先救助。政府应定期检查低保救助对象是否恢复劳动能力，淡化家庭的福利依赖思想。对于具有劳动能力的救助对象，政府通过职业技能培训积极为低保家庭成员提供就业岗位或促成他们灵活就业。打破传统的现金直接发放形式，可考虑将部分低保金改为社区公益性事务补贴，鼓励低保家庭成员参加力所能及的公益性活动。

低保制度不仅体现着一个社会基本的道德标准和伦理价值，更体现着一个社会的包容和共享精神。

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*基金项目：广西高等教育本科教学改革工程项目一般项目（2016JGA308）。

（作者单位：孙足霞，玉林师范学院财务处;朱留华，玉林师范学院物理与电信工程学院）