李新波

（中汽研（天津）汽车信息咨询有限公司，天津300300）

主题词：汽车 政策 研发创新 新能源汽车 智能网联汽车 促消费

0 前言

2020年，受新冠疫情叠加世界经济波动影响，我国汽车工业发展环境更加复杂。国家为了对冲风险，出台了系列化的稳定汽车消费政策。诸如延长新能源汽车补贴到2022年底，开展新一轮汽车下乡等政策落地，对于稳定汽车产业发展起到重要作用。

2021年是“十四五”开局之年，汽车产业在对外开放和国家深入开展“放管服”的背景下，汽车产业政策也将继续完善和调整，以适应新形势。

1 我国汽车产业政策法规的总体演变趋势

1994年，我国颁布《汽车产业政策》，这是我国第1部系统性的汽车产业政策文件，到目前历经多次调整，也见证了我国汽车产业由小到大的发展过程。进入新时代，随着我国汽车工业不断扩大对外开放，汽车产业政策法规不断推陈出新，以适应新时代汽车行业发展。当前，为顺应改革要求，适应新四化发展，汽车产业政策法规发展主要呈现以下特点。

（1）在国家深化“放管服”改革下，地方政府在产业政策和管理方面发挥着越来越重要的作用；

（2）在我国高质量发展框架下，节能、绿色、低碳和高效是热点政策领域，每年的政策都会基于这些领域做相应调整；

（3）为顺应新变革，智能化、网联化、电动化和共享化政策进入密集颁布和调整期。

2 地方政策在扶持研发创新方面发挥主要作用

2020年的新冠疫情，产业安全成为行业关注的热点，部分技术和关键部件存在供应安全风险（表1）。2021年，国家和各地方政府将出台配套政策措施，支持先进技术研发和创新。

表1 当前我国汽车产业关键技术及部件存在产业安全风险

2021年，各地方政府对研发创新的支持将发挥主要作用。地方政府将根据产业特点，制订切实可行的财税扶持政策。2021年初，包括湖南、安徽在内的多个省市发布了支持本省关键技术创新的具体政策。2021年1月11日，湖南制造强省建设领导小组办公室组织发布了《湖南省先进储能材料及动力电池产业链三年行动计划（2021-2023年）》和《湖南省化工新材料产业链五年行动计划（2021-2025年）》[1]，针对先进储能材料、动力电池产业链制订了具体的发展规划和扶持政策，对列入重点支持范围的企业技术创新平台，省相关专项资金给予重点支持。对新创建的国家级、省级制造业创新中心分别给予1 000万元、200万元的一次性奖励。2021年1月14日，安徽省发布《安徽省智能汽车创新发展战略实施方案》[2]，针对智能网联汽车关键技术和部件的研发创新，出台一系列的扶持政策。深圳支持汽车关键部件研发创新的力度更大，针对不同领域，都有与之相匹配的财税支持（表2）。

表2 深圳市针对关键技术及零部件的财税支持政策[3]

3 碳达峰、碳中和政策

3月5日政府工作报告中提出了关于碳达峰和碳中和愿景，即中国将力争在2030年前达到二氧化碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和。工业和信息化部部长肖亚庆表示，将围绕碳达峰、碳中和目标制定汽车产业实施路线图，强化整车集成技术创新，推动电动化与网联化、智能化并行发展，同时通过制定配套法律法规、完善回收利用体系、发布相关标准等，推动新能源汽车动力电池回收利用。中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”列为2021年重点工作之一。汽车工业是碳排放重要领域，实现工业低碳减排至关重要。

2020年12月25 日，生态环境部部务会议审议通过了《全国碳排放权交易管理办法（试行）》[4]，推动全国碳排放权交易市场的建设，利用市场机制倒逼企业技术创新，减少碳排放强度。

对于汽车企业来说，要达到行业碳中和，汽车企业只有以下3个选择。

（1）加大研发投入、开展技术创新，将发展新能源汽车放在更加突出的战略地位，从而减少碳排放，如果实际碳排放低于碳配额，就把差量部分的碳排放权在市场中出售，获取收益；

（2）碳排放超过碳配额，以市场价格从其他企业购买碳排放权以抵消超出的碳排放；

（3）不发展新能源汽车也不购买碳排放权，接受罚款，罚款额由政府设定，并且远高于发展新能源汽车投入或购买碳排放权的成本。

很显然，发展新能源汽车，减少碳排放应该也必须是汽车企业的不二选择。

生态环境部应对气候司委托中汽中心开展《乘用车碳排放核算技术规范及限额标准》研究，该项工作正在推进，未来将成为约束乘用车企业碳排放的重要法规。

4 税制改革：汽车消费税有望后移，深刻影响汽车终端销售环节

按照国家税制改革推进方案，包括汽车产品在内的消费税种正在研究改革方案，改革主要是由生产环节转向零售环节，由中央税向地方税或者中央地方共享税2大方向发展。2019年9月26日，《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》[5]提出保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方3项改革措施。2020年11月10日，《关于全国政协十三届三次会议第1570号（财税金融类169号）提案答复的函》[6]提出，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目（表3）逐步后移至批发或零售环节征收，目前正在按照国务院部署，逐个品目论证可行性和方案，统筹推进后移消费税征收环节改革。

表3 当前我国各类车型消费税率[7]

消费税的改革，一方面使地方政府的促消费话语权更大，地方政府可根据自身财务状况灵活开展促进汽车消费政策，降低消费税地方提留部分。另一方面使汽车企业的促消费政策更有效，但需警惕政策的负面效应，比如引发新的地方保护。汽车企业的促消政策（终端价格）将直接降低消费者消费税负担，促消会更有效，较容易引发新的价格战。

5 促汽车消费政策

2021年1 月份，商务部等12部门发布《关于提振大宗消费重点消费促进释放农村消费潜力若干措施的通知》[8]，主要从以下4个方面促进汽车消费。

5.1 优化限购措施，释放汽车消费潜力

优化汽车限购措施，各有关城市要结合经济社会发展情况以及城市交通拥堵程度、污染治理目标、交通需求管控效果等，对现行非营运小客车指标摇号、拍卖等制度进行优化完善，推动由购买管理向使用管理转变。2020年各限购城市出台了部分措施，向社会释放新增指标，但数量不大。2021年各城市仍会结合本地发展特点，释放部分汽车牌照。2021年1月7日，天津市发改委发布公告，对进一步促进汽车消费的补充措施面向社会公开征求意见。根据该公告，为促进汽车消费的相关要求，进一步释放汽车消费潜力，2021年天津市新增小客车个人增量指标配置额度35 000个，全部以摇号方式配置。预计，其它限购城市也会出台类似举措，释放汽车消费活力。

5.2 开展新一轮汽车下乡，鼓励报废更新

开展新一轮汽车下乡和以旧换新，鼓励有条件的地区对农村居民购买3.5 t及以下货车、1.6 L及以下排量乘用车，对居民淘汰国三及以下排放标准汽车并购买新车，给予补贴。2020年，已经实施一轮新能源汽车下乡，2020年7月14日，工信部办公厅、农业农村部办公厅、商务部办公厅发布《关于开展新能源汽车下乡活动的通知》[9]，预计2021年汽车下乡政策会继续实施，重点是鼓励换购和支持新能源汽车消费。需注意，当前的汽车下乡政策与2009年的有明显不同，国家层面并没有配套财税支持，需要地方政府结合本地财政和产业发展情况，出台具体的财税支持政策。对于那些地方财政吃紧的地区，可能不会有具体的资金支持。

5.3 改善汽车使用条件

结合城镇老旧小区改造、城市居住社区建设补短板等城市更新工作，加快小区停车位（场）及充电设施建设。在保障城市生态和安全的条件下，经科学论证，可合理利用公园、绿地等场所地下空间建设停车场，利用闲置厂房、楼宇建设立体停车场，按照一定比例配建充电桩。鼓励充电桩运营企业适当下调充电服务费。加快推进车联网（智能网联汽车）基础设施建设和改造升级，开展自动驾驶通勤出行、智能物流配送等场景示范应用。2020年12月底，我国公共充电桩保有量已经达到807 398台，其中北京、广东、上海、江苏等经济发达省市保有量位居前列（图1）。

图1 公共充电桩TOP10省份

5.4 优化汽车管理和服务

优化机动车安全技术检验机构资质认定条件，试点推行一类、二类汽车维修企业等具备条件的机构，通过计量认证后依法开展非营运小微型载客汽车检验等政策举措。

6 售中、售后监管：环保召回管理规定将出台

2019年7 月，国家市场监管总局和生态环境部发布《机动车环境保护召回管理规定（征求意见稿）》[10]，该项工作已经纳入2020年立法工作计划，2021年，《机动车环境保护召回管理规定》[11]将正式出台。我国将逐步建立起绿色制造、质量监管、环保监管在内的售中、售后监管体系。根据《机动车环境保护召回管理规定（征求意见稿）》[12]内容，强化了整车厂责任，对于不符合环保要求的产品须主动召回，否则监管部门会强行安排召回。为确保环保信息可追溯，生产者需向环保部门备案信息，且建立信息追溯制度，追溯期不低于10年。当发现机动车存在环保缺陷时，生产者需配合有关部门调查。确认机动车存在环保缺陷时，应按要求的流程实施召回，并保留召回记录不低于10年。对于违反相关规定，明确了处罚条款和金额。对于未停止生产、销售或进口环保召回产品，生产者隐瞒相关情况以及生产者拒不召回的可以处以缺陷汽车产品货值1%～10%罚款并没收违法所得。

7 新能源汽车政策

根据公安部及中国汽车工业协会发布数据，我国新能源汽车保有量的渗透率仅有1.72%，销量渗透率为4.93%，不足5%。2025年要达到规划的20%销售渗透率，除了大规模推广公共领域电动化之外，更多还是依赖非公共领域用车。在补贴大幅减少，直至退出的情况下，非补贴政策工具包会发挥主要作用。基于市场化，基于用户需求，供给有针对性的新能源汽车则更加重要。特别是双积分政策，成为各汽车企业推广新能源汽车的主要推手。2020年以来，积分交易价格有了较大幅度提升，这更加剧了汽车企业生产新能源汽车的压力。2020年下半年以来，新能源汽车销量大幅反弹，除了一系列政策的推动之外，汽车企业补积分的因素占据重要地位。

2021年，我国将出台新的新能源汽车试验标准，新能源汽车将逐步采用中国工况测试标准。

2020年5月12 日，工业和信息化部组织制定的GB 38031—2020《电动汽车用动力蓄电池安全要求》[13]、GB 18384—2020《电动汽车安全要求》[14]和GB 38032—2020《电动客车安全要求》[15]3项强制性国家标准由国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准发布，3项强标是我国电动汽车领域首批强制性国家标准，于2021年1月1日起开始实施。

《电动汽车用动力蓄电池安全要求》[13]中提出，在优化电池单体、模组安全要求的同时，重点强化了电池系统热安全、机械安全、电气安全以及功能安全要求，试验项目涵盖系统热扩散、外部火烧、机械冲击、模拟碰撞、湿热循环、振动泡水、外部短路、过温过充等。增加了电池系统热扩散试验，电池单体发生热失控后，要求电池系统在5分钟内不起火不爆炸，为乘员预留安全逃生时间。

《电动汽车安全要求》[14]主要规定了电动汽车的电气安全和功能安全要求，增加了电池系统热事件报警信号要求，报警信号能够第一时间给驾乘人员进行安全提醒。《电动客车安全要求》[15]，对电动客车电池仓部位碰撞、充电系统、整车防水试验条件及要求提出了更为严格的安全要求，增加了高压部件阻燃要求和电池系统最小管理单元热失控考核要求。进一步提升电动客车火灾事故风险防范能力。

8 智能网联汽车政策

2021年针对智能网联汽车政策主要有如下几个方面。建立智能网联汽车准入机制，加快推动《道路机动车辆生产企业及产品准入新技术、新工艺、新材料应用评估办法》[16]出台。研究出台智能网联汽车产品准入办法，并可暂时用技术要求替代缺失标准，实现中高级别智能网联汽车准入及上市。推进智能化道路分级方法，加快完善交通信息化标准体系，推动道路基础设施与其他系统协调管理规范的研究制定工作。研究出台高速公路和城市快速路测试车管理政策，允许符合条件的智能网联汽车在限定路段、时间段内进行。

同时为了完善智能网联汽车法规，相关的标准工作快速开展，尤其是车联网相关的标准制修订是2021～2022年的重点工作（表4）。

表4 2021～2022年智能网联汽车法规制修订计划

9 结束语

2021年是“十四五”开局之年，我国汽车产业将由之前的要素驱动转向创新驱动。产业链安全将摆在更突出位置，国家和地方的政策组合拳将引导汽车产业逐步突破卡脖子技术，向高质量发展转变。汽车产业脱碳行动也将逐渐纳入产业政策的方方面面，新能源汽车在政策助推下渗透率将大幅提高。智能网联汽车发展的政策法规体系也将逐渐完善，自动驾驶汽车落地会有更清晰的路线图。