王 清

(中山大学 中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)

1 问题提出与文献回顾

改革开放至今，地方政府在经济发展中发挥越来越重要作用的同时，时常出现政策执行偏差。政策执行偏差有积极、中性和消极三层含义。从积极含义来看，政策执行偏差又称变通，可以理解为创新；从中性含义来看，政策执行偏差是一种灵活的策略；从消极含义来看，政策执行偏差是抵制甚至谋取私利。本文采取中性含义，认为政策执行偏差是地方政府的灵活策略。以公开性和政策内容与上级的吻合性为标准，政策执行偏差包括敷衍、附加、替换和抵制，政策执行偏差的程度由低到高排列[1]182-196。本文所讨论的更多的是政策敷衍、附加和替换，它是以维护中央政府权威为前提的、地方政府的一种权宜的、灵活的策略，赋予大国规模下地方治理的行政裁量权，为地方政府发挥经济和社会影响力提供灵活的机制。

尽管如此，对于同一地方政府来说，并非所有政策领域都会出现执行偏差。学者仍然需要讨论什么因素导致地方政府政策执行的行为偏差。土政策[2]、地方公司主义[3]、文化社会网络[4]、选择性执行、政策变通、政策敷衍、权威体制与有效治理、“共谋”、谋利型政权、悬浮型政权等理论从不同角度对这一问题进行了回应。以影响因素为标准，本文将地方政府政策执行偏差的解释因素概括为压力论和激励论两类。

第一，压力论认为，强压力保障地方政府的政策执行，弱压力则使地方政府出现敷衍、变通等行为。……