王 超 郭 婷

（北京交通大学，北京 100044）

协同发展，交通先行，发展好都市圈和城市群交通是实现区域协同的必要条件。推动京津冀协同发展是十八大以来我国区域重大战略，对有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，探索人口经济密集地区优化开发新模式，提出中国特色解决“大城市病”的新路径具有重大意义①参见《京津冀协同发展的五大全局战略意义》，人民论坛网，2016年3月11日，http://www.rmlt.com.cn/2016/0311/419979.shtml。。中共中央政治局2015年4月审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》强调，在交通一体化方面，按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，建立统一开放的区域运输市场格局②参见《京津冀协同发展规划纲要》，北京市昌平区人民政府网站，2018年4月13日，http://www.bjchp.gov.cn/cpqzf/315734/tzgg27/1277896/index.html。。

经过不断努力与实践，目前京津冀交通一体化方面已经取得一定成就，整体的交通规模效益、交通可达性、交通衔接度和运输服务水平等方面均有较大提高，但协同发展仍未形成成熟的发展模式，尤其相关体制机制仍是协同发展中的重点和难点。

一、京津冀交通一体化发展的体制机制问题

在京津冀三地交通一体化的发展过程中，协同管理体制和协同机制有待完善，主要表现在以下方面：

（一）协同管理制度不健全

一方面，由于京津冀三地经济发展水平差异较大、功能定位不一样，政府管理理念也各不相同，在行政制度束缚下，跨行政区域的协同发展、合作共赢上难以达成一致，尤其在交通发展管理方面，区域整体的协同管理制度仍然不够健全；另一方面，尽管目前已经有统筹的政策和规划，然而对落地执行过程中的具体和细节性问题难以兼顾，在进行流程标准化或划分权责时依据不足，三地与国铁部门协同政策力度偏弱，降低了交通一体化进程的效率。因此在目前的协同管理体制机制中，仍需要对现有的制度资源进行整合，通过相关法律法规发挥政策的导向作用，保障政策的稳定性与权威性；通过制定不同层面的相关制度细则，保障交通一体化进程的规范性和效率性。

（二）现行管理机构与各主体协同性不够

为了统筹协调京津冀交通一体化发展，我国已从中央到京津冀各地组成了四层级协调管理机构，自上而下为：国务院京津冀协同发展领导小组、交通运输部京津冀交通一体化领导小组、三省市政府京津冀交通一体化统筹协调小组、三省市交通运输部门京津冀区域协同发展交通一体化领导小组，并在执行层面建立起一套京津冀交通一体化联席会议机制和互派工作人员机制，并轮流在三地召开京津冀三省市区域交通一体化统筹协调小组联席会。

虽然京津冀已形成层级分明的协调机构，但是具体展开工作的交通一体化协同机构大部分挂靠在交通委（厅）的处室，在全面协调各方决策时有一定的困难。而且跨区域交通一体化涉及到的主体众多，除了各地政府，还包括交通部门、社会企业等。出于对自身利益的追求和考虑，各主体在交通一体化的协作中往往会出现非合作博弈，如表现在规划方面，造成土地与交通规划分离、铁路与城市规划分离、城市（省）与辖区规划分离等情况，易出现多主体各自为政的现象。

（三）协同运行机制的社会开放性不足

在目前的交通一体化协同机制中，社会和市场的参与程度较低，社会开放性仍有不足。作为高沉没成本和具有社会公益性的行业，交通基础设施投资往往需要政府起主导作用，这给地方政府财政造成巨大压力，投入的高门槛也在一定程度上影响了各地交通一体化的合作进程。同时社会参与决策、监督的渠道较少，容易造成决策脱离社会实际需求的局面。因此在政府主导的同时还需要联结社会与市场，吸引社会资本参与投融资、决策与监督，不仅能减轻地方财政压力，也更有利于形成决策顺应市场需求、市场沿着决策发展的良性发展局面。

二、国外经验及启示

国外发达国家都市圈和城市群一体化发展起步较早，经过较长时间的探索，形成了较为成熟又各具特色的城市群和都市圈交通一体化发展管理模式。其中，体制机制在这些发展模式中发挥着至关重要的作用。日本和美国在区域交通协同治理方面具有一定的代表性，在首都圈（都市区）交通一体化体制机制方面可以为京津冀发展提供一定的经验借鉴。

（一）日本东京首都圈：统筹协调交通与土地，城市、交通融合发展

作为全球区域交通一体化发展的典范，东京首都圈建造了世界上最发达的轨道交通网络，通过依托一系列相关体制机制支撑，实现了城市与铁路等轨道交通网络的融合发展，为首都圈的一体化繁荣发展带来源源不断的动力。

1.顶层设计法律法规保障

在二战前后的日本都市圈扩展时期，日本围绕都市圈国土资源和交通融合发展制定了多部法规，如《城市规划法》《土地区划整理法》《都市再生特别措施法》《宅铁法》《铁道便利法》《首都圈整备法》等。这些顶层法律设计极大地保障了区域土地与交通的一体化开发效率，为以后的可持续和高质量区域发展提供了重要的保障。

2.大综合的主管部门统筹管理

日本国土交通省在都市圈交通一体化发展过程中起到了重要的作用。国土交通省于2001年创立，由原来的运输省、建设省、国土厅及北海道开发厅这四大行政机构合并而来，负责统管全国交通运输、国土整治开发利用等事宜。国土交通省下辖都市局、铁道局、国土开发厅等机构，都市局和铁道局合作协调，对于土地开发建设、铁道建设等进行协同规划，共同参与。国土交通省的职能实现了执行层面上都市圈土地和交通的统一规划和协调，从而在顶层管理职能层面实现了外部协商成本的内部化。

3.拥有多层级多主体组织结构的交通协同决策机构

日本于1955年设立运输省都市交通审议会，经过多年的发展变迁，70年代之后相关职能由运输政策审议会执行，负责决策都市圈和城市群的交通发展思路与规划。运输政策审议会制度是日本能够快速发展都市圈一体化交通的关键，在这种制度下，是审议会而不是行政管理者主要掌握都市圈交通发展的相关决策权。审议会内部成员包括国土交通省、地方政府、交通运营企业的代表，还包括相关学者以及普通民众，涉及主体范围广泛。该机构下设部门从上到下依次有专业分科会、部会、工作组及小委员会等，层次职能清晰，如图1所示。审议会构建了多方面相关利益主体集思广益、沟通协调的平台，实现政、商、学、民等各方利害平衡，有利于更加科学合理决策，在后续执行中也更容易获得各方支持与配合。其中，东京及周边地区都市铁道专门委员会于2014年专门设立，为东京首都圈铁 路规划建设和发展提供了重要的体制机制保障。

图1 日本交通运输管理体制图

（二）美国华盛顿都市区：以首都都市区（圈）为单位的一体化区域治理

为了突破首都华盛顿自身发展的限制，美国格外注重首都地区与周边地区一体化发展。对首都都市圈治理的重视也体现在成立了众多以华盛顿都市区为单位的相关组织机构。早在1924年，经美国国会批准，美国成立了联邦政府直属的国家首都规划委员会（NCPC）作为联邦和特区政府的中央规划机构。1960年国会批准成立国家首都运输委员会（NCTA），而后在1967年根据《WMATA州际协约法》转变为华盛顿都市区交通管理局（WMATA）。另外的主要交通管理机构还有华盛顿都市区政府委员会（MWCOG）下属的首都地区运输计划委员会（TPB），MWCOG负责协调首都地区政府间的关系，成立于1957年，委员会成员包括首都及附近地区的24个地方政府以及联邦政府官员和众参两院议员代表。MWCOG下辖有4个主要机构，其中一个就是主要负责区域交通协调和顾问相关工作的首都地区运输计划委员会（TPB）。

1.华盛顿都市区交通管理局（WMATA）

WMATA是经美国国会批准的区域交通协同组织机构，属于政治团体和独立法人机构，同时具备公共管理职能与市场主体职能，是一个公私合营机构。该机构负责最大限度地利用各种交通方式为首都都市区服务，包括华盛顿大都会区的综合公共交通规划、建设和运营管理，同时也负责并主导该区域交通相关开发、建设、融资和经营任务，是华盛顿都市区交通一体化发展管理职能和建设运营服务职能范围最大的机构。截止2020年，WMATA负责3885平方公里范围内的6条轨道交通运营，并拥有188公里的轨道里程共91个车站，其中佛吉尼亚州有24个车站，马里兰州有26个车站。同时该机构拥有1500辆公交车，服务于11500个公交站点，更能难能可贵的是目前该区域的交通规划主要线网，包括轨道交通线路和走向基本成型于20世纪60年代该机构主导形成的规划蓝图。

WMATA的决策及管理层级清晰，各部门各司其职。该交通管理局的最高决策机关是董事会，董事由华盛顿哥伦比亚特区、马里兰州、弗吉尼亚州及联邦政府各任命2名正式董事和2名候补董事，满编共16人组成。董事一般由在各地担任交通、法律及社会发展相关部门主要职务的人员兼职担任，且不能从该机构领取薪资。董事会通过投票决定一些相关事项，而当涉及到重大民生项目如主要交通规划和票价调整等时，则需要进行社会听证会与公示环节。交通管理局下设总经理、其他官员、专项委员会以及各分委会，如图2所示。专项委员会主要包括执行委员会、财务与资产委员会、安全与运营委员会，内部职位可由董事交叉担任；分委会包括技术分委会、乘客咨询分委会、无障碍咨询分委会、审计调查分委会、基建规划和房产分委会、客户服务分委会等，主要由兼职的官员、学者、市民等组成。

图2 美国WMATA组织结构图

2.国家首都地区运输计划委员会（TPB）

国家首都地区运输计划委员会（TPB）下属于华盛顿大都会政府委员会，属于政府公共咨询和法律技术服务机构。其主要职能是协调地方、州、地区和联邦合作，提供区域交通政策框架协调机制并为交通决策提供一定法律、数据和技术支持，多属于联络和顾问职能。

TPB提供了区域运输政策协调及评价框架。尽管联邦法律法规推动了该地区许多常规交通规划活动，但该机构还制定了一项政策框架，称为《远景》（Vision）。该远景规划于1998年获得批准，是一份长期文件，旨在指导新世纪该区域的交通投资、建设、环境质量和高质量发展所需的条件。区域内马里兰州、佛吉尼亚州北部、哥伦比亚特区及区域运输当局等必须表明其项目目标与该远景规划相一致。

TPB为区域交通一体化提供科学的指导和协调平台。运输计划委员会还负责与地方、州和WMATA的工作人员及外部顾问密切合作，对区域交通问题进行大量的研究和分析，提供信息、研究等方面的支持；负责解决该地区一些最重大交通问题的挑战，例如道路和交通拥堵、货运、安全、公共卫生、公平等方面的问题，尤其是土地利用和环境方面的协调和决策。相关建议和意见主要由委员会作出，每月定期举行一次会议。

（三）发展经验总结

通过对美日首都圈交通一体化发展实践的简单梳理，可以从中找到一些共同点并得到可借鉴的经验。一是顶层法规提供依据和保障。美国华盛顿都市区交通一体化机构是通过国会法案批准设立的高级别机构，为这些机构履行对应职责、分工合作等提供明确依据，这些机构的日常运行都在一些协议法案的规则下展开。日本都市圈以成熟的土地与交通一体化开发著称，离不开大量相关法律法规的支持，在一体化开发管理的机制上同样也给予了制度上的充分保障；二是管理机构职能稳定、层次分明。常设化的区域发展管理协调机构职能稳定，决策机构、各类事务管理机构层次分明，有利于突破地区间行政壁垒，有计划地真正从区域一体化角度考虑问题，其中各机构的决策层一般是委员会或者董事会，但是都会常设一般的工作机构工作人员进行日常的运行管理，而这一点是京津冀交通协同发展组织机构所不完全具备的；三是注重多方协调合作。虽然各国、各区域管理体制形式多样，但都存在综合多方主体的协调合作机构和机制，参与者包括区域内各地政府、交通运输部门及企业、学术研究者和社会团体及民众等，以综合各主体意见、兼顾多方利益，实现共赢，尤其是各地政府各出代表，以及高校学者和社会组织机构来共同参与行使议事和决策权，甚至很多分委员会的决策权更多地倾向于学者和社会代表的意见建议。

三、京津冀交通一体化体制机制优化

综合我国现状及国际区域交通一体化经验，对京津冀交通一体化发展模式进行探索。

（一）问题导向，制定法律法规并细化政策

制定专门的交通运输行业及区域发展法律法规作为区域交通一体化建设的顶层制度和保障，根据协同工作涉及的主要问题制定相关政策制度或法律法规。如日本在首都圈计划出台之前制定了《首都圈整备法》，而在计划执行期间又颁布了《首都圈城市街道开发区整备法》，后续还有《首都圈近郊整备地带以及都市开发区整备相关法律》《首都圈近郊绿地保全法》等。这些法律都涉及到东京都和周边三县、七县的管理职能协同问题，与首都圈计划相配合，促进了首都圈建设。在交通一体化发展过程中，区域一体化发展和土地开发利用权限问题是目前法律法规调整难点之一。京津冀三地、铁路部门可联合向国家争取特殊的以首都为核心的协同发展法律法规调整，对交通基础设施用地及周边土地的审批手续灵活调整，尤其涉及到车站内及周边范围的用地属性和容积率灵活掌握权限，单独申报用地指标，还可以对不同主体用地实施互相置换制度，在法律法规框架下城市部门会同铁路部门将铁路与TOD开发相结合，实现共赢合作开发模式。

完善有效的顶层设计将在跨行政区域合作和社会多方合作中起到指导、约束、协调等正面作用，将解决目前遇到的大量难题，同时避免后续发展中很多可能出现的问题，为京津冀交通一体化顺利发展打下坚实基础。

（二）丰富组织机构层级，提高各主体协同程度

学习日本东京和美国华盛顿管理经验，确定首都的核心地位，并以“一核双翼”起到跨区域、多方主体参与和协调的作用，将交通一体化的决策和执行落到实处。

京津冀地区可以成立类似华盛顿都市区交通管理局（WMATA）的区域级交通规划、建设、运营管理的公私合营机构。该机构可以下属于交通运输部，并由自然资源部协管，内部成员包括一定比例的官员、学者、民众和企业家，通过决策机构投票、社会听证会等形式进行决策，下设各类专项委员会和分委会，负责各方面具体的决策和实行，达到协同一致。同时该机构具有市场法人主体地位，可以进行充分的市场参与工作，可通过给第三方颁发公益事业从业证书或者特许经营等方式实现市场主体的参与行为。

还可以学习日本设立类似运输政策审议会的机构，或学习美国成立类似首都地区运输计划委员会（TPB）的机构。该机构可以直属于自然资源部或者交通运输部，内部成员同样包括社会多方主体。在机构内部形成有效的方案讨论和决议机制，为京津冀交通一体化战略规划和策略实施提供咨询与决策；理顺中央与地方、地方与地方、市场与社会、国家资本与民营资本等多主体多领域之间的关系，从而达到自下而上推动、自上而下管理、各主体相互协商；除此之外，可设置部门提供法律、信息、研究等方面的支持，帮助决策更加科学可靠。

（三）建立多方协同合作机制，激励、吸引社会力量参与

城市群和都市圈交通一体化需要多方协同合作、共同出力，在一体化过程中也不可避免地涉及到多方利益协调。除了相关组织机构可以吸纳各方代表作为成员，还需要有合适的激励、监督、评估等机制增加各方参与的主动性。

如涉及到跨行政区的基础设施建设，通过合理方法计算各地与获益相对应的出资比例。投融资和建设管理方面，完善交通基础设施特许经营制度，建立吸引社会资本的市场机制，广泛吸引民间资本参与到交通基础设施的投资、建设和经营中来，丰富投融资体系，逐步实现投资、银行贷款、土地一级开发、社会股权投资等多样化的投融资机制。也可以设立京津冀交通一体化专项资金，并制定良好的投资效益保障机制，实现资金保障。另外，公共交通开发法人主体机构应赋予融资、发债的基本功能。探索制定一体化标准体系，建立相应的合作评估机制，为多方协作发展京津冀交通一体化提供参考系，做到协同合作的标准化、规范化、常态化。

相关体制机制建设是区域交通一体化发展过程中必须认真考虑的问题。纵深推进京津冀交通一体化发展，离不开合理、完善、强有力的体制机制。应综合国外区域交通一体化发展经验，结合我国国情，探索出适合京津冀交通一体化发展的体制机制模式，助力京津冀协同发展战略的成功实现。