史春林 付媛丽

（大连海事大学，辽宁 大连 116026）

2021年10月习近平在第二届联合国全球可持续交通大会上指出，中国“坚持交通天下，已经成为全球海运连接度最高、货物贸易额最大的经济体”[1]。而安全是海上交通健康、稳定与可持续发展的保障，当前中国海上交通尤其是远洋航运面临着传统与非传统安全威胁，因此2020年12月国务院新闻办公室发布的《中国交通的可持续发展》白皮书强调要“加强安全防控和应急保障能力建设”“坚持预防为主、综合施策，深化和完善交通运输平安体系”[2]。中国海上交通可持续安全发展是一项重大的系统工程，必须通过加强内部治理、夯实基础保障和塑造有利的外部国际合作环境，全方位提升中国海上交通可持续安全发展的能力。

一、加强中国海上交通可持续安全发展的现代治理

《中国交通的可持续发展》白皮书指出：“中国立足本国国情，借鉴国际经验，大力推进交通治理现代化，通过改革创新释放技术和市场活力、提升治理效能，促进了交通高质量发展”[2]。因此应以党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》为遵循，不断提升中国海上交通可持续安全发展的现代化治理能力。

（一）组织领导：加强海上交通安全管理

海上交通安全管理具有多样性与多元性，不仅涉及到航运企业，而且还会涉及到国家社会生活的诸多领域，因此需要对中国海上交通主管部门以及渔业渔政、海警等部门统筹兼顾，实现和谐管理。另外，中国远洋航运会受到国际关系与地缘政治的影响，遇有涉外纠纷与突发事件，还需要强有力的主管机构在有关部门与行业间进行全面协调，因此应不断提升中国海上交通安全管理的能力。

1.提升航运业安全生产管理能力

航运业安全生产管理是海上交通可持续安全发展最直接的主要保障，即通过加强船员与船舶以及航运公司的管理，保障航行安全，防止海上安全事故，从而提高航运效率与企业效益。《中国交通的可持续发展》白皮书强调要“持续完善安全生产风险管控和隐患排查治理双重预防控制机制”[2]。为此，就要坚持交通安全科学发展观，将安全生产纳入规划并加大安全管理投入，同时“全面吸收知名航运企业安全管理理念和管理方法，按照世界水平，建立安全生产保障体系”，以“提高安全的科学性、前瞻性和有效性”[3]。

2.提升船舶检验管理能力

根据海运强国与造船强国建设的实际需要，有关船舶检验机构及主管部门应做到以下几点：一是充分发挥宏观管理与顶层设计的作用，明确船舶检验的发展方向，强化船舶检验指导，同时还要严格落实有关船舶检验管理与监督职能，为船舶检验提供便捷、高效、优质服务；二是要构建统一领导、分级负责的船舶检验职责体系，合理划分中央与地方船舶检验业务分工，明确各自责任边界，并善于利用社会资源共同推进船舶检验事业发展；三是改革创新，破除有关体制与机制障碍，全面增强船舶检验供给与服务能力，逐步构建权责清晰、规范高效、监管有力、服务优质的船舶检验新格局，推动船舶检验事业高质量发展；四是构建船舶检验标准规范体系，实现船舶检验信息化、智能化与标准化，同时促进船舶检验与国际接轨，提升船舶检验国际核心竞争力和开放合作水平[4]。

3.提升海事监管与服务能力

中国海事作为国家一支主要的海上行政执法力量，在保障海上交通安全方面具有重要作用。具体来说，应做到以下几点：一是要深入贯彻《海事系统“十四五”发展规划》，并在此基础上组织编制海事安全中长期发展规划，完善海上交通安全保障与环境清洁保护的方针、政策，助力海运业高质量发展，服务国家有关战略实施。二是健全组织领导，加强海事队伍建设，做好考核评估与宣传引导工作。三是加大投资力度，强化有关装备设施建设，推进海事管理现代化。一方面要加大海事巡逻船与直升机对重点海域的巡航，强化船舶适航与技术管理；另一方面要加强船员及其教育培训机构的管理，提高船员培养质量，以有效维护海上通航秩序。四是提升国际海事制度性话语权，特别是要加强船旗国与港口国的监督、检查，以减少海上安全事故[5]。

4.提升海上搜救应急反应能力

《中国交通的可持续发展》白皮书强调要“加强安全治理和应急保障能力建设”[2]。目前中国整体海上搜救应急反应能力无论是在设备或设施的投入上，还是在专业人员队伍与社会志愿者的补充上，都需要进一步提升，尤其要加强海上重大溢油应急处置以及深海、远洋与极地的搜救能力。为此，就要不断完善更快捷与更高效的海上搜救体系与应急处置预案，全面加强人才、技术与装备建设，同时不断创新海上搜救体制机制，最大限度地利用现有资源发挥最大作用，扩大搜救覆盖范围，加快应急反应速度，提高效率与成功率，从而防止事故扩大，减少事故损失。

（二）制度支撑：完善海上交通安全法规

2021年10月交通运输部编制的《中国可持续交通发展报告》强调：“完善交通运输法律法规标准体系，推进交通运输治理能力提升，为可持续交通发展提供坚实保障”[6]。因此应不断健全配套法规，形成既有中国特色又与国际接轨的安全法规体系。

1.修订现有法规，加快新法制定

新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》已在2021年9月1日生效，对新时代中国海上交通安全有关制度设计进行了完善。在这种情况下，应以此上位法为指导，对有关配套法规进行修订，或及时制订新法规，全方位落实有关安全治理的新要求。一是从修订来看，有关部门应通过全面梳理与清理，对与新生效的海上交通安全法不一致与不适应的地方，及时进行调整、增删，以维护法制统一，保障法律有效实施。同时提高一些法律层次较低的部门规章，增强其权威与实用性；二是从立法来看，新生效的海上交通安全法增补了一些管理制度，因此需要通过制定相关配套的法规，全面贯彻落实该法所明确的新要求。另外，在有关法规立、改、废的同时，还要注意促进各法规之间的有效衔接。

2.认真做好履约工作，参与国际规则谈判

中国海上交通特别是远洋航运具有很强的涉外性，因此要认真做好有关海上保安、危险品运输等方面的履约工作，健全履约机制，并将此项工作程序化与制度化，维护中国负责任的大国形象。另外，有些国际公约是西方发达国家主导制订的，或是各方利益协调的结果，有关规定难免会存在一些问题，如目前相关国际法对海上恐怖主义的含义尚未做出统一、明确的界定。因此，中国应“积极参与保障航行安全、防止船舶污染等重要议题国际谈判”[2]，为制定公正合理的国际航运安全规则贡献中国方案。

（三）创新驱动：发展海上交通安全科技

习近平在第二届联合国全球可持续交通大会上强调要“坚持创新驱动，增强发展动能”[1]。中国海上交通特别是远洋航运投资多、风险高、技术复杂，具有很强的专业性与行业针对性，如果没有先进的高新技术支撑，只能“望洋兴叹”。因此应提升相关高新科技水平，为中国海上交通可持续安全发展提供动力。

1.加强海上交通安全科技创新研究

以问题为导向，注重科技赋能，利用现代信息技术，重点抓好海上交通安全的优势学科与前沿技术，发展基础与应用科学，加强跨学科综合研究与关键技术创新力度，不断提升自主可控能力。同时把海上交通安全科技和国家发展战略结合起来，特别是要加强有关海上交通安全保障长效机制与应急机制研究。

2.构建海上交通安全科技创新体系

海上交通安全创新研究与技术发展应兼顾国家和航运企业需求以及国际航运安全科技发展趋势，为此就要改革海上交通安全科技研发与创新体制。一是加强横向联合，整合各方资源，集中人力、物力、财力建立研发中心与创新平台，围绕热点与难点问题进行联合攻关；二是建立起主管部门、科研机构与航运企业三位一体的联合研发体制，跟踪研究有关海上交通安全科技重大问题，为政府部门决策提供咨询。

3.培养海上交通安全科技创新人才

2021年2月中共中央与国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》强调要“加强交通运输人才队伍建设”[7]。就海上交通安全科技创新人才培养来说，应做到以下两点：一是通过确立人选，创造条件，采取有效举措，力争用5~10年的时间培养出一批创新能力强、综合素质高，在国内外具有较高知名度与影响力的高级航运安全科技专家与创新团队，并建立专家咨询制度，以充分发挥这些科技领军人才与创新团队在中国海上交通可持续安全发展中的引领作用；二是注重高级船员培养。高级船员技术水平与综合素质是海上交通可持续安全发展的基础，特别是随着船舶大型化与自动化程度的不断提高，高级船员发展趋势正由单一专业型向“技能操作型+经营管理型+创新应用型”复合型人才转变。但近年来中国高级船员却供不应求，因此应根据2021年5月交通运输部等6部门印发的《关于加强高素质船员队伍建设的指导意见》的有关精神，通过航海教育培训机构与主管部门、航运企业的共同努力，加快高级船员的培养，以保证海上交通可持续安全发展对高级船员的长期需求。

（四）精神动力：培育海上交通安全文化

2019年9月中共中央与国务院印发的《交通强国建设纲要》强调要“推进优秀交通文化传承创新”[8]。就海上交通安全文化来看，它是有关海上交通安全价值观与行为准则的相互融合，对预防海上安全事故具有重要意义。因此随着21世纪“海洋世纪”的到来，国际航运界高度重视海上交通安全文化建设，如2002年“世界海事日”就把“航运更加安全需要安全文化”定为主题。在新时代中国更要大力培育安全文化，为海上交通可持续安全发展提供智力支持与精神动力。

1.加强安全观念文化建设

《中国可持续交通发展报告》强调要“牢固树立安全发展理念，将安全发展的要求贯穿于交通运输的全领域和全过程”[6]。为此，应做到以下两点：一是有关从业人员要具有良好的安全意识与价值观。一方面，要具有“预防为主、安全第一”“安全人人有责”的自律意识与主人翁精神，努力做到时时处处警觉，杜绝风险隐患；另一方面，要正确认识安全与投入、生产、发展的辩证关系，正确树立安全就是稳定、效益、生命的科学价值观。二是有关部门要大力加强安全观念培养。一方面，要加强宣传，营造氛围，使安全文化的理念能够深入人心，摒弃落后与错误的安全观念，以适应不断变化的海上交通客观环境；另一方面，要抓好安全教育与培训，使受教育者能够充分认识到安全文化的重要性，获得安全知识与技能，提高安全综合素质。

2.加强安全行为文化建设

规范安全行为是海上交通安全文化建设的落脚点，为此就要根据海上交通安全的上述理念与价值观，规范船员行为方式，使之在航行过程中能够严格遵守有关安全操作规程，及时剔除不良行为，杜绝违章操作，减少人为失误，并逐步把行为规范变为自觉行动，化被动为主动，变事后处理为事前预防，从而具备良好的安全行为文化。

二、奠定中国海上交通可持续安全发展的基础保障

中国海上交通可持续安全发展应以海洋综合实力作保障，特别是需要先进的造船业、庞大的商船队、发达的港口业等相关海洋经济以及强大海军作为支撑和后盾，为海上交通可持续安全发展提供条件。

（一）物质基础：发展相关海洋经济

“工欲善其事，必先利其器”，中国海上交通可持续安全发展离不开造船与港口等相关产业的支持，因此需要大力发展。

1.促进造船业调整与振兴

优质船舶是海上交通安全的基本工具，因此中国海上交通可持续安全发展，需要先进性、高质量的安全船舶作保障，为此就要加快调整与振兴船舶制造业。一是通过多种方式扩大融资渠道，为做大做强造船业提供资金保障；二是调整船舶产品结构，在优化升级油轮、散货船、集装箱船等主流船型的基础上，建造具有节能环保与高附加值的船舶，增强在国际高端市场的竞争力；三是提升船舶上游配套设备的装船率，同时刺激下游产业对造船的需求，如降低以旧换新差额税和建立旧船拆解基金，推进老旧船舶报废更新，从而形成完整的产业链条。

2.加快组建远洋船队

为了保障国家进出口贸易的需要，特别是为了保障能源、矿产等战略物资进口的需要，在新时代应建立一支与国家海上实力相适应的、具有一定规模的、结构更加合理的、具有明显国际竞争力的远洋船队。一是成立跨国投资与并购审查委员会，科学评估有关投资或并购、收购航运企业及其船队可能带来的负面影响，预防行业垄断；二是加快组建大型化、专业化、现代化远洋船队，增强对海运市场的主导权，以便在任何时候都能保证基本运力的平稳、有序。为此中国不仅要建设大型散货船与集装箱船，而且还要建设随时可用的大型油轮，以提升应对突发事件的能力，保障重点战略物资进口安全。

3.完善港口体系

习近平认为“港口建设和港口经济很重要”[9]，因此多次强调要“加快建设世界一流的海洋港口”[10]。为此就必须建设发达的港口，完善港口体系与布局，促使港口向深水化、大型化、综合化发展，港口设施向专业化、机械化、自动化发展，促使中国港口运行效率、资源利用效率达到世界领先水平，这是确保中国海上交通可持续安全发展的一个必备条件。一是整合港口资源，打造沿海重点地区港口群，健全现代化港口体系；二是调整港口结构，努力做到深水深用，尽快打造10个左右世界级大港。同时完善港口布局，使有关专业化港口能与航运安全发展需求相适应；三是发挥港口在多式联运中的作用，健全集疏运体系，促进港航协调发展；四是拓展港口功能，实现港口转型，即“由速度、效率、规模逐步向‘资源节约、环境友好’的两型社会的要求转变，更加环保，更加绿色”[11]。同时全面提高港口综合配套服务水平和能级，强化港口国际航运中心辐射能力，实现港口经营多元化，进一步延伸产业链，迈向全球资源配置中心；五是随着21世纪海上丝绸之路建设的实施，应与沿线有关国家合作，共同打造海外港口战略支点，这对于中国海上交通特别是远洋航运可持续安全发展具有重要意义，因此中国应通过多种形式积极参加沿线的瓜达尔港、科伦坡港、比雷埃夫斯港等海外港口的建设与运营。

（二）坚强后盾：建设世界一流海军

面对当前错综复杂的海上安全形势，习近平反复强调要“努力建设一支强大的现代化海军”[12]“把人民海军全面建成世界一流海军”[13]，为中国海上交通可持续安全发展提供坚强有力后盾。一是实现由近海型海军向区域型海军转变，尽快走向深蓝，加大防御纵深，以保护日益延伸的中国远洋航线安全；二是加强海军信息战装备，发展中远程大型海上作战平台与武器系统，增强舰船长距离续航与自给生存能力；三是拓展海军功能，注重海军非战争运用，如应对海盗与海上恐怖主义以及海洋自然灾害等非传统安全威胁，开展海上救援行动，维护良好国际秩序；四是在涉及中国切身利益的关键海域与咽喉要道能够掌握战略主动权，为中国海上交通可持续安全发展创造有利条件。

三、塑造中国海上交通可持续安全发展的合作环境

习近平在第二届联合国全球可持续交通大会上指出，中国“要顺应世界发展大势，推进全球交通合作”[1]，这为中国海上交通可持续安全发展塑造有利的外部环境指明了方向。

（一）开展海上交通安全国际合作的意义

无论是从全球视角出发，还是立足中国立场，开展海上交通安全国际合作不仅具有必要性，而且具有重要的现实意义。

从全球来看，海洋具有整体性与连通性，海上交通特别是远洋航运安全具有扩散性与跨国性，应由世界各国共同维护。当前海盗与海上恐怖主义以及海洋自然灾害等非传统安全对航运威胁加剧，而对此任何国家都不能独自解决，需要各国通力合作应对，以维护共同利益。

对中国来说，“航运业是一个高度开放的行业，我们的竞争舞台是全球而不是某一个地区或者国家”[11]。特别是随着21世纪海上丝绸之路建设的深入推进，中国要想保障远洋航运安全，单靠自身努力远远不够，需要与沿线国家共同维护。同时中国推动与参与有关国际合作，也是中国作为负责任大国应尽的国际义务，促进中国海上利益与世界共同利益相结合，积极发展蓝色伙伴关系，以适应中国和平发展以及建设和谐海洋与海洋命运共同体的时代需要。

（二）开展海上交通安全国际合作的举措

为了实现互利共赢，中国应采取有效措施，积极推动及参与海上交通特别是远洋航运安全的国际合作，充分发挥中国作用，努力贡献中国力量。

1.拓展合作渠道

一是中国应充分发挥国际海事组织的主导作用，特别是要充分利用在上海设立的国际海事组织亚洲海事技术合作中心，推广海事安全技术，共享绿色航运最佳实践。同时还要依托国际海道测量组织、国际海上救助联合会等有关国际航运组织开展全球安全合作。二是中国应积极开展区域性多边合作。一方面，中国应通过与东北亚及南海周边国家建立多边安全合作机制，如充分利用中国—东盟海事磋商机制等确保中国出海通道安全；另一方面，中国应加强与中东和非洲以及南太平洋有关国家合作，以确保中国进口油气与矿产等战略物资安全。三是中国应加强与美、日、印、俄等航运大国的双边合作，增进了解与互信，减少误解与误判，实现互利双赢。

2.丰富合作形式

一是中国应积极参加有关高层对话和论坛等活动，特别是要加强有关战略对接，参与实施“全球海运能效伙伴”“2050绿色航行”等国际合作项目；二是中国应通过举办或参加有关安全国际会议，突出自身主导地位，阐述中国主张，提升话语权与影响力；三是中国应通过谈判，与有关国家就海上交通安全问题达成共识，签署有关合作文件，明确相关责任与义务，特别是要推动有关安全标准国际互认；四是中国应与有关国家开展安全合作演习，以提升各方信息沟通与协调行动的能力及效率，为今后海上应急合作积累经验；五是中国应为有关国家特别是海上咽喉要道的沿岸国提供实际帮助，增强其安全能力建设。目前马六甲海峡、霍尔木兹海峡、苏伊士运河、巴拿马运河等对中国进出口贸易特别是油气与矿产等战略物资的进口相当重要，但其沿岸国大都是发展中国家，安全保障能力有限，因此中国应给予有关沿岸国实质支持，提升其维护咽喉要道安全的能力，这对中国海上交通特别是远洋航运可持续安全发展具有重要作用。

3.健全合作体系

一是中国应制订推动与参与有关海上交通安全国际合作规划，并以此为指导加强与完善有关合作的具体程序与步骤；二是中国应与有关国家建立海上交通安全信息共享平台，完善信息传递、公开与反馈机制，确保有关安全信息沟通顺畅并实现共享；三是中国与有关国家应定期开展有关海上交通巡逻与执法合作，共同打击海盗与海上恐怖主义等跨国犯罪，以维护航道安宁与秩序；四是中国应与有关国家开展船旗国监督与港口国监督合作，将海上交通安全隐患消灭在萌芽状态；五是中国应与有关国家加强海上应急反应合作，切实提高有关海上安全事故的防范能力以及搜救的及时性、有效性。

总之，只有内外兼修，综合施策，以更高的标准与要求积极推进海上交通治理现代化，并创造条件，打好基础，通过开放合作塑造可靠有利的国际环境，建设有关安全保障长效机制，不断提高海上交通安全、智慧、绿色发展水平，增强安全防控、应急处置和救援保障能力，就能更好地促进中国海上交通特别是远洋航运可持续安全发展，为交通强国与海洋强国以及21世纪海上丝绸之路建设做出贡献！