王曙光 东野宏一

摘   要：纳税评估是强化税源管理和优化纳税服务的重要手段，对提升纳税人纳税服务满意度和税收遵从度具有积极的现实意义。以黑龙江省鸡西市税务局纳税评估工作现状为切入点，分析其纳税评估工作存在的纳税评估工作法律支撑不足、纳税评估人员素质较低、纳税评估数据质量不高、纳税评估方法较为滞后等问题，提出了完善纳税评估相关法律法规、建立专业化的纳税评估团队、提高纳税评估涉税信息质量、建立健全纳税评估指标体系等对策建议，以期规范鸡西市税源管理，提高纳税评估工作质效。

关键词：纳税评估;税收风险;纳税遵从

中图分类号：F84      文献标志码：A       文章编号：1673-291X（2021）11-0144-04

2018年第十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案中明确规定改革国税地税征管机制、将省级和省级以下国税地税机构合并的总体要求，这标志着实行了24年的国地税征管机构的统一，开启了税收征管体制的新篇章，也为纳税评估工作带来了新的机遇和挑战。合并后的税收征管机构，省市县税务部门分别成立了大数据与风险管理局、风险管理局与风险管理局等三级管理部门，以评估和监控税收风险，并对金税三期系统进行全面的信息整合，改变了过去筛查评估不够全面、纳税评估范围较窄等情况，促进了纳税评估工作的科学化和专业化发展[1]。但受纳税评估机构设置、评估人员业务素质和现代化技术手段等因素限制，纳税评估实际工作仍有一定的缺陷。因此，本文以黑龙江省鸡西市税务局为例，通过分析其纳税评估工作现状及存在的问题提出针对性措施，从而减少基层税源流失，提高税收征管质效。

一、税务部门纳税评估工作的现状及成效

（一）纳税评估机构设置情况

至2019年底，黑龙江省税务部门遵循国地税征管体制改革要求，顺利完成了省市县乡四级共1 086个新税务机构逐级统一挂牌工作，精简机构1 688个，精简比例高达33%。鸡西市税务局由鸡西市国税局和地税局合并而成，内设科室15个，下辖10个所属机构，共有干部职工1 162人。其中，鸡西市第一税务分局（即新大企业与风险管理局）主要负责鸡西市372家大企业的纳税评估、税收风险事项管理和税收风险防控等工作，内设风险应对科专门负责具体的纳税评估工作;市税收风险管理局和县（区）级税务部门负责中小企业的税收风险管理和纳税评估的具体工作，前者负责承接上级税收风险任务并根据情况选择自行应对或推送至下一级管理单位，并指导下级单位开展风险管理工作;9个县（区）级税务局设立风险管理股和税源管理股，分别承担所在辖区内企业税收风险管理和纳税评估任务。

（二）纳税评估工作操作流程

黑龙江省鸡西市税务局纳税评估工作以风险管理为导向，按照“税收风险识别—风险量化评估—风险等级确立”的流程进行税收风险管理，并根据税收风险等级实施差异化管理手段和应对措施，如对低风险的纳税企业进行提示提醒，鼓励企业自查补税;对有偷逃骗抗趋势的高风险纳税企业严厉打击，直接转入稽查部门进行重点管理;对其余有风险的纳税企业按照规定程序进行评估分析，以提高其纳税遵从度。评估流程如图1（见下页）所示。

纳税评估工作具体流程可概括为以下5个方面。

第一，纳税评估数据的采集与获取。采取与获取纳税评估数据是开展纳税评估工作的基礎，包括获取的企业申报信息、经营信息和相关财务数据等内部信息，以及政府机关、网络媒体、第三方机构、黑龙江涉税信息保障平台等机构公布的国土、房产、规划建设、行业发展和媒体披露的外部信息等。

第二，纳税评估对象的确定。既可由国家税务总局、省税务局筛选确立，又可由鸡西市税务局风险防控部门依托税收风险管理系统自行确定。其程序为，税务部门根据风险识别指标体系，运用风险评估方法将与预警值偏离过大或存在明显错误的涉税企业筛选出来，经风险分析小组审议后确立为评估对象，并将案源下发至相应管理单位。

第三，案头分析评估。对疑点内容进行核实的必经过程。纳税评估人员须对《纳税评估任务清册》中的企业的账册信息进行审核评估，并将发现的问题填入《纳税评估分析工作底稿》，给出评估建议。比如，对分析后可排除疑点的评估项目，经相关负责人审批后转入评估认定和处理阶段;对不能排除疑点或新增疑点的评估项目需转入约谈举证环节。

第四，纳税评估疑点核实。核实是案头分析的补充，需纳税评估人员采取约谈、实地核查等方式对疑点未完全消除企业进行进一步调查。比如，纳税评估人员需按规程下达《税务约谈通知书》，提醒企业在规定时间到税务局进行疑点解释并填写《纳税情况自查报告表》，征纳双方均无异议后填写《纳税评估报告》;若存在异议则进入实地核查环节，一般由税收管理员执行;核查完成后，评估人员填写《纳税评估实地核查记录》并转入结果处理环节。

第五，纳税评估结果处理与反馈。评估结果处理应保证企业疑点已全部消除，由税务部门制作评估分析报告，经领导审批后做出评估处理决定。比如，对不涉及违法、违章但需补税的下发《纳税评估税务事项通知书》，通知企业应补缴的税款额度;对涉及违法的（即偷逃抗税）或达到移送标准的企业移送稽查部门处理;疑点已排除的不予处理，需将文书归档。基层管理单位需要及时将评估结果进行上传，由风控部门对评估整体情况进行统计分析。

（三）纳税评估工作实施成效

1.风险管理意识不断增强。鸡西市税务局在国家税务总局和省税务局的统一领导下，创新式开展风险识别与应对工作，通过定期开展“税务大融合、业务大比拼”知识竞赛和优秀风险评估案例经验分享座谈会等活动，使税务人员能够熟练掌握金税三期系统中查询到的企业纳税申报表和财务报表等相关信息，及时发现企业的涉税风险点，提高了税务人员的风险敏感度和风险应对能力，在机关内部逐步形成良好的风险管理氛围。

2.数据管理质量持续提高。鸡西市税务局注重加强各部门间的联系与合作，通过组建团队及时核对企业报送的数据信息，对信息缺失和不匹配的企业进行沟通协调，更正和处理其在数据管理过程中的问题，并对企业是否进行财务报表上报等情况进行了实时监控，有效防止了企业少报、漏报、错报属期财务报表现象的发生，极大提高了数据管理质效，如2019年鸡西市第一税务分局实现了财务报表采集率100%的佳绩。

3.纳税评估程序逐渐规范。鸡西市税务局坚持“程序严明，强化管理”的原则，严格遵循纳税评估程序开展纳税评估工作，如评估人员在开展约谈前严格按程序下达《税务约谈通知书》，制作《税务约谈记录》《纳税评估工作底稿》《纳税评估报告》等文书;实施实地核查时按照规定履行审批手续，杜绝随意检查和重复检查等现象，评估结束后将评估处理结果录入金税三期风险管理系统，由市局进行最终审核，严格规范了评估流程。

二、税务部门纳税评估工作的问题分析

（一）纳税评估法制支撑不足

鸡西市税务局尚未出台结合其实际税源情况的纳税评估文件，评估工作主要依据《纳税评估管理办法（试行）》（国税发[2005]43号），该文件的法制层级显然低于《税收征管法》等法制[2]，使其纳税评估工作随意性较大、执法风险易发。比如，《纳税评估管理办法（试行）》文件中虽规定了纳税评估的基本程序和内容，但对税务人员在评估各环节如何进行具体操作并没有明确的规定，特别是税务机关组织企业约谈时，若对其涉税疑点无法进行合理的解答将转入到实地核查环节，此时的纳税评估与税务检查性质相似，但其效果与手段又远不如税务检查，无法体现出评估工作的独特性，对纳税人的约束性不强，以致纳税评估实际执行效果受到较大影响。

（二）纳税评估人员素质较低

纳税评估工作要求纳税评估人员不仅要具备会计、税法等专业知识，还需掌握计算机软件相关知识和操作，这样才能够掌握与纳税人约谈沟通的方法和技巧，熟悉所评估行业及企业的主要涉税风险点。鸡西市税务局纳税评估工作主要由风控部门和基层税源管理人员具体实施，其业务能力和素质相对较低，难免出现评估人员受税收政策理解不到位、数据分析时经验不足、约谈评估时缺乏专业技巧等因素影响，导致评估结果出现偏差，违背“以评促管”的初衷。特别是国地税合并以来，原地税部门评估人员对把握增值税、消费税和企业所得税的政策法令能力不足，而原国税部门评估人员对掌握个人所得税、房产税和契税也有着相同的困扰。

（三）纳税评估数据质量不高

鸡西市税务局实施专业化税源管理后，分别由独立税务分局和企业所属管理局负责大企业和中小企业的纳税评估工作，其中大企业核算相对健全。但因其所涉及的业务繁杂，相关联行业较多，会计作假手法隐蔽不易察觉，加之目前税务与房管、质检等部门的信息共享机制仍不完善。例如，国地税合并后虽“金三”系统内部数据已实现了并库，但所迁移的历史数据有限，使得纵向筛查企业以前年度信息时无法做到全面覆盖，为评估工作的顺利展开带来一定困难;中小企业的业务量相对较少，但其财务核算相对不够完善，信息失真、申报的数据质量不稳定的情况时有发生，使得税务人员在案头分析时难以做出准确的判断[3]。此外，纳税评估工作的信息化技术程度不高也直接影响了纳税评估工作质效的提升。

（四）纳税评估方法较为滞后

鸡西市税务局综合运用定量和定性分析两种纳税评估方法，其中定量分析法主要是指运用指标分析法，在实践中并不完善，如以指标异常作为评估对象的选取标准时，多侧重于對涉及企业日常生产经营状况的财务指标进行定量分析，缺少对非财务类指标的关注;侧重于对单项指标异常情况的关注，忽视了不同指标间的关联关系等。定性分析法主要是评估人员结合税收政策和企业报表等信息，通过自身经验判断纳税人纳税申报的真实性，也缺乏一定的科学性。比如，判断指标是否异常的预警值通常较少地关注经济环境、物价水平和企业实际经营等指标，而是主要依据主观经验，多以行业平均值为标准判断企业的税负率等，这反映了现行的纳税评估方法不够科学合理，甚至存在一定滞后。

三、优化税务部门纳税评估工作的对策建议

（一）完善纳税评估相关法律法规

完善的税收法律法规是保证纳税评估工作有效开展的重要依据，鸡西市税务局应正确区分纳税评估与税务管理、税务检查，不断提升纳税评估工作的法律地位。

第一，税务部门近期应明确纳税评估的基本内容。可结合鸡西市征纳双方实际，在遵循《税收征管法》《纳税评估管理办法（试行）》的基础上，明确鸡西市纳税评估的指标、对象、流程、手段和结果处理等基体内容，以及其在税源监控中的重要作用，确保鸡西市税务部门纳税评估工作切实可行、科学有效，从而强化基层税源管理工作。

第二，税务部门长期应提升纳税评估的法律层次。可参照江苏等地区制定专门的评估指导性文件，对纳税评估工作的性质及其内容以法律形式予以规范的做法，适时出台《鸡西市纳税评估管理办法》，为纳税评估工作的顺利开展提供法律支撑，确保纳税评估工作的科学化、专业化和法制化发展，进而避免税源流失，提高纳税评估工作的质效。

（二）建立专业化的纳税评估团队

专业化的人才队伍是影响纳税评估工作质效的关键要素之一，鸡西市税务局需要给予足够充分的重视，建立专业化的纳税评估团队。

第一，提高评估人员的综合素质。鸡西市税务局应加大对纳税评估人员思想道德和专业知识等方面的培训力度，提高评估人员业务素质;借助网络定期开展线上线下优秀评估案例的探讨会，营造“老带新”“强带弱”的良好环境;组织开展竞赛问答活动，帮助评估人员更好地了解和应用税收政策，从而提高评估队伍整体业务水平。

第二，明晰纳税评估的岗位职责。鸡西市税务局应明晰纳税评估人员的岗位权责，建立评估人员责任追究制，确保纳税评估工作权责明晰、位尽其责，以提高纳税评估人员对纳税评估工作的重视程度，逐步形成以调查的数据和信息为依据、区域税源特点为依托、科学的纳税评估方法为手段、规范税企行为为目标的纳税评估工作机制。

第三，优化评估人员考核机制。鸡西市税务局可在现有绩效考评体系的基础上，结合纳税评估人员的年龄、学历、经验和工作态度等指标，优化纳税评估绩效考评体系，实行差异化的奖惩措施。比如，对能力强、经验足的纳税评估人员予以奖励，重视和尊重基层人员的工作业绩，以全面激发和调动评估人员参与评估工作的热情和积极性。

（三）提高纳税评估涉税信息质量

涉税数据是开展纳税评估工作的基础。针对鸡西市税务局纳税评估涉税信息获取困难和利用率低下等情况，可从以下三个方面提高涉税信息质量。

第一，内外联动拓宽信息获取渠道。税务部门对内应加强各征管系统的信息交流与沟通，稳步推进信息整合工作，从而提高信息的管理效率，降低数据分析的难度;对外应健全第三方信息共享机制，建立社会综合治税平台，加强税务部门与房管、质监和银行等部门的信息共享，也可考虑成立协税护税组织，积极拓宽数据来源渠道。

第二，加大税源企业信息管理力度。税务部门应制定大中小企业差别化的评估信息采集规范，确保各类企业信息采集合法合规;加强税务局内部之间的联系，如风控部门将评估中发现的问题及时反馈给征管部门，征管部门针对不同行业特点，加大对相关企业的成本费用审核，从源头上防范税收风险;组织专人对企业财务与非财务信息进行监管。

第三，加快现代化智能化信息建设。税务部门应提高税务人员对评估数据分析和应用能力，充分运用大数据、云计算、区块链和5G等现代化信息技术，深入分析和挖掘現有数据库的各项数据，不断优化指标预警值[4]，以期运用现代化智能化手段从源头上发现企业的涉税疑点，规范企业的纳税行为，推进信息管理朝着现代化智能化方向转变。

（四）建立健全纳税评估指标体系

科学的纳税评估指标体系是开展纳税评估工作的重要参考，鸡西市税务局应结合纳税评估工作实际情况，适时调整和优化纳税评估指标体系。

第一，科学设立预警值。税务部门纳税评估风险预警值的设立，应按照“科学设立、定期更新、符合实际”的基本原则，通过定期与资深财税专家、行业协会和社会人士等群体进行沟通交流，了解各行业的经济发展状况、税源分布情况等信息，科学设立纳税评估风险预警值，从而完善纳税评估指标体系[5]。

第二，扩充指标模型。税务部门应充分利用纳税人信用等级、企业注册类型和是否被举报，以及反映企业生产能力、盈利能力和偿债能力等指标的信息，结合地区经济发展实际完善现有纳税评估模型。比如，针对个人所得税和房产税等税涉税风险点的敏感度，建立电子商务和互联网金融等新兴行业的评估模型，以实现对行业或税种的综合研判。

第三，实行定期反馈。在纳税评估工作中，上级税务部门可组建评估指标的维护团队，广泛听取基层评估人员建议，做好指标的动态管理;本地税务部门通过总结纳税评估经验，寻找评估指标的缺陷并进行及时修正，特别是要根据本地区实际情况对上级研究的评估指标进行筛选，使指标的指向性更强，更符合当地纳税人和税源情况。

参考文献：

[1]   汪新慧.“金三系统”背景下的纳税征管新趋势[J].财经界，2019，（9）：243-244.

[2]   陆远万，卢军，韦丽丽.构建专业化纳税评估模式的思考[J].经济研究参考，2018，（47）：25-31.

[3]   王煦赫.纳税评估中的体检工作模式[J].中国税务，2017，（11）：67.

[4]   李伟.利用区块链技术提升我国税收管理水平研究[J].财政研究，2019，（12）：102-109.

[5]   饶明晓.大数据分析识别企业税务风险思路探究[J].财会通讯，2020，（14）：131-133.

Research on the Problems and Countermeasures of Tax Assessment of Jixi Tax Bureau

in Heilongjiang Province

WANG Shu-guang， DONGYE Hong-yi

（School of Finance and Public Administration，Harbin University of Commerce，Harbin 150028， China）

Abstract： Tax assessment is an important means to strengthen tax source management and optimize tax service. It has positive practical significance to improve tax service satisfaction and tax compliance. Based on the present situation of tax assessment of tax bureau in Jixi City， Heilongjiang Province， this paper analyzes the problems such as the absence of law， the shortage of personnel quality， the low quality of data and the lag of methods. Therefore， the corresponding suggestions are put forward， including perfecting the relevant laws and regulations of tax assessment， establishing a professional team， improving the quality of tax information and perfecting the index system of tax assessment. The aim of this paper is to standardize the management of tax sources in Jixi City and improve the quality and efficiency of tax assessment.

Key words： tax assessment; tax risks; tax compliance

[责任编辑    兴   华]