张晓君，王伟桥

（1.福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350108；2.福建省应急管理研究中心，福建 福州 350108）

一、问题的提出

在2003 年抗击非典、2008 年南方雪灾和“5·12”汶川地震、2013 年“芦山地震”等一系列重大灾害的触发下，我国形成了以“一案三制”为核心，以“国安委+党政同责+部门协调机制”为组织架构的应急管理模式。[1](p58-84+20)[2](p40-44)[3](p29-38)各级政府相继成立了突发事件应急管理办公室，但是在实际工作中由于规格较低、权威性不足等原因，存在“小马拉大车”的困境。[4]高小平、邹逸江、钟开斌等学者纷纷提出中国需要建立起一个政府综合应急管理部门，构建起一个能实现全面覆盖、综合协调的应急管理体系。[5](p18-24)[6](78-88)[7](p96-101)2018 年国务院机构改革对我国应急管理体系做出了重大调整，整合了国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部、民政部、水利部等十三个部门的全部或部分职能，组建了中华人民共和国应急管理部。[8][9]学界因此展开了对“大应急”的讨论，闪淳昌在对我国应急管理发展态势进行概述时认为从“一案三制”开始，全灾种、全过程、多主体协同参与的综合化管理理念便体现在应急管理体系构建过程中；[10](p1-2)吕孝礼认为中国正在基于综合应急管理模式（Comprehensive Emergency Management）构建应急管理体系，并结合中国国情展现出了鲜明的中国特点；[11](p1425-1442)高小平和刘一弘认为应急管理部实现了管理对象、管理职责、管理过程的高度统一，并且向着扁平化的部门协作关系和跨界跨区域的协调合作机制发展；[3](p29-38)楚问和雷尚清则基于大部制改革的视角，发现应急管理部正在实现并进一步释放着统一领导、多过程集中的综合协调能力。……