于晶晶

(苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006)

前 言

2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称<指导意见>)对自然保护地体系构建做出了整体设计。其中第十八项“探索全民共享机制”明确指出自然保护地应“建立志愿者服务体系，健全自然保护地社会捐赠制度，激励企业、社会组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展。”很显然，公众参与制度已经成为了自然保护地体系建设中的重要内容。其中公众意指《环境保护法》第五十三条中列举的公民、法人和其他组织。自然保护地意指在保护生物多样性、保存自然遗产、自然景观、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥重要作用的地区，其外延为生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位的区域[1]。然而，公众参与制度作为一项重要的环境法制度，在自然保护地体系构建研究中更多情况下成为了管理模式选择时的一个考量因素，其真正的制度意义还没有得到足够重视。基于此，本文旨在结合《指导意见》以现有有关自然保护地内公众参与的法律法规为参考，探讨现阶段自然保护地法律体系中公众参与制度面临的诸多问题，并致力于提出具有创新性、建设性的完善建议，为进一步完善自然保护地立法提供学理支撑。

1 自然保护地内公众“位多权重”现状

公众在自然保护地的管理与保护过程中扮演着重要角色，随着自然保护地面积的不断扩张和公众权益不断得到重视，公众在自然保护地体系中呈现出“位多权重”的现状。仅以自然保护区为例，“位多”即是指自然保护区内人口产业密集，“权重”即是指自然保护区内公众参与权利地位提升。

1.1 自然保护区内人口产业密集

以我国自然保护区中的居民分布为例，根据“全国自然保护区基础调查与评价”专项调查统计结果，截至 2014 年底，全国 1 657个已界定范围边界的自然保护区内，共分布有居民 1 256万人[2]。自然保护区内人口在总人口中将近占据18%的比重，东、中、西部各个地区呈现出不同的状况。另外，自然保护区内的大量居民不仅居住在保护程度较低的试验区，而是在各个功能区(核心区、缓冲区、试验区)内均有分布，并呈现出人口密度按核心区、缓冲区和试验区依次递增的趋势。截至2014年底自然保护区内共分布有约1 109万人，其中核心区内102万人，缓冲区内196万人，实验区内811万人。

1.2 自然保护区内公众参与权利地位提升

1.2.1 新《环境保护法》确立公众参与权利基础

公众参与的权利基础是公众环境保护权利，意指在环境保护过程中，公众享有获取环境信息、通过表达意愿参与环境决策以及对损害环境公共利益的行为进行监督的权利，为公众环境知情权、环境参与权以及环境监督权的统称。2014年《环境保护法》新增的“信息公开和公众参与”这一篇章作为第五章与第二章、第三章、第四章并列，共同对第一章总则规定的内容进行落实。《环境保护法》第53条是第五章的统领性条款，即从获取环境信息、参与相关决策程序和监督环境保护等三个方面规定了公众享有环境保护权利。该章节下的54条至58条对53条规定的内容进行了落实[3]。

1.2.2 《环境保护公众参与办法》的细化规定

《环境保护公众参与办法》起草过程充分听取了社会各界，包括专业人士和普通公众的意见建议，从制定本身开始就贯彻公众参与、民主决策的原则。《办法》对公众参与适用范围、参与原则、参与方式、各方主体权利、义务和责任、配套措施做出了更加详细的规定。在当前生态环境保护的新形势下，《办法》的出台恰逢其时，为环境保护公众参与提供了重要的制度保障，进一步明确和突出了公众参与在环境保护工作中的分量和作用。《办法》从顶层设计上统筹规划，全面指导和推进全国环境保护公众参与工作，对缓解当前环境保护工作面临的复杂形势、构建新型的公众参与环境治理模式、维护社会稳定、建设美丽中国具有积极意义。

1.2.3 自然保护地法规中公众参与规范性文件

当前以自然保护区为中心的自然保护地规范涵盖了对自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等区域的管理规定。在规范性质方面，其中不仅包括国务院发布的《指导意见》《总体方案》中的指导条款，更多的表现为具体的规范条款，例如《自然保护区条例》第七条规定了“一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告”。这些条款对公众参与权利提供了更确切的来源。在权利类型方面，各个规范性文件中对不仅大量规定了公民的“检举权”和“获得奖励权”，还规定了公民可以通过捐资、志愿参与、从事科研、教学、旅游等活动参与自然保护地的管理和保护。这些权利在一定程度上形成了对行政监管职能的补充，也有助于社区共管模式的形成。

2 现行自然保护地公众参与存在问题

2.1 现有制度下公众参与程度受限

谢莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)著名论文《市民参与的阶梯》(A Ladder of Citizen Participation)中从类型学角度将公众参与分为三个层次八个阶梯[4]。借鉴“阶梯理论”，在中国政治体制和国情背景下，规划公众参与可被划分为四种类型：宣传告知性参与、征询意见性参与、利益相关者参与、公私合作性参与。四种类型是共存的，适应于参与活动的不同阶段；参与程度是递进的，有助于理解公众参与的内涵，指引公众参与实践。其中宣传告知性参与是指把活动的相关信息提供给公众，保障公众知情权。宣传告知是一种单向的信息传递，是公众参与的第一步；征询意见性参与是指邀请公众反映问题，提供建议和意见，此阶段公众参与了过程；利益相关者参与是指在此阶段利益相关者参与活动的决策过程，公众开始对决策结果具有一定的影响力，这是真正意义上公众参与的开始；公私合作性参与，这是最高阶段，政府和公众合作共同制定活动准则，共同执行准则。此阶段，权利被重新分配，市民社会和民主政治发育到达较高水平。

根据对我国自然保护地法规中“参与内容”概括，我们发现公布草案、鼓励捐资志愿参与、从事科研、教学、旅游活动、信息公开查阅、鼓励联合开发等均属于宣传告知性参与；征询意见性参与主要表现为检举权、获得奖励权、征求意见三种形式；至于利益相关者参与和公私合作性参与并没有得到规定。因此，我国现有的自然保护地规范体系虽然对公众参与的权利进行了多样化的规定，但是最有效的参与条款少之又少，没有达到公众参与制度的设计初衷，一定程度上也是对立法资源的浪费。

2.2 政府主导下公众参与动力不足

在我国自然保护地的建设与管理过程中，大多数情况下都是政府占据主导地位，社会和市场参与不足。一定意义上是由于利益相关者参与和公私合作性参与制度设计缺失导致。具体表现如下。

2.2.1 利益相关方参与机制缺乏

在自然保护地设立阶段，区域界线划定和规划环评等事项一般情况下都是由政府机关推动，社区、所涉企业和公众参与不足。例如《风景名胜区条例》(2016年修订)第十条规定：“设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。”在自然保护地管理阶段，保护地也往往采取封闭式管理措施，公众的知情权、参与权和管理权不能得到有效保障。

2.2.2 协议保护制度安排缺乏

在自然保护地的管理中，缺乏协议保护、公私合营制(PPP)等方面的制度安排，社会力量难以介入。例如ppp模式对自然保护地管理意义重大。PPP模式是指政府与私人组织之间，为了提供公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴的合作关系，通过签署合同来明确双方的权利义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比单独行动更为有利的结果。在自然保护地构建运行过程中，地方政府通过与特许经营公司通过合同建立一种伙伴关系，引入社会资本，缓解参政压力。同时，通过特许经营公司提供一系列包括基础设施建设、公共信息公开、智慧交通、智慧教育的运营服务，也可以帮助提高提高服务质量，实现服务型政府的转型。

2.2.3 公益组织参与制度缺乏

我国自然保护地建立与管理过程中缺乏公益组织参与的鼓励和保障制度。这方面英国的公益组织在自然保护地的建设与管理过程中发挥了重要作用。参与的主体主要有政府部门、当地居民和公益组织，这三者对于国家公园的管理均具有决策参与的作用，而参与决策的平台则是公园管理局。政府部门在管理中承担法律保障、宏观规划、资金提供的作用；当地居民在管理中承担保存自然遗产和原生文化、自发提供经济动力的作用．公益组织在管理中承担维护公众利益、运作监督的作用[5]。

2.3 地域条件下公众参与渠道不畅、效果受限

根据我国自然保护地在我国地理位置上的分布情况，可以总结出如下信息：第一，重点生态功能区和国家级保护区大多分布于属于极贫困区和贫困区的东北或者西部地区。第二，自然保护区、国家公园、风景名胜区等保护地主要分布在人口相对密集的东南沿海地区。第三，重点生态功能区和国家级保护区成“面状”分布，纵横面积广阔；自然保护区、国家公园、风景名胜区等保护地成点状分布，具有较强的分散性。就面积最广的重点生态功能区和国家级保护区而言，地理条件和经济条件使得环境信息的收集和公开成本较高，环保部门怠于进行有效的公开[6]。公众寻求主动公开的成本较高，加之当地居民文化程度较低，公众参与意识不强，往往只有影响到自身利益时才会寻求补救，错失公众参与的最佳时机。公众的意见或建议能否被合理采纳或解决，事关公众参与作用的真正发挥，并会进一步影响到公众参与的积极性[7]。长期性的参与机会落空和参与建议被忽视必然会影响公众参与的效果。

3 自然保护地公众参与制度完善建议

如上所述，在现有规范、政府主导和地理位置的影响下公众参与程度、参与主体和参与效果方面尚有缺陷，使得公众参与制度在现行环境保护地法规体系中尚未发挥出其应有之意义。为此，在新的环境保护地法规体系下应注重完善立法体系，构建政府主导、多元共治的管理体系，并细化现有规范保障公众参与多方面落实。

3.1 完善立法、构建公众参与制度体系

人是理性的动物。亚里士多德在《政治论》中提出“理性实为人类所独有”[8]。从理性经济人的角度出发，人在进行各种活动时会做出对自己最有利的选择。以此为基础的公众参与制度设计应以人为出发点，考虑公众进行参与的基础动因。因此在构建公众参与制度体系应该注重几个方面。

一是考虑对“公众”进行二元性区分，针对“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”两种不同的主体，规定有区别的参与权利和程序[9]。“有利害关系的公众”在环境行政程序中享有行政正当程序的相关权利，并且享有实体法上的请求权，“无利害关系的公众”，则包括由法律授权的环保社会组织和其他社会公众等。二是注重“公众”对参与程序的申请权和参与形式的选择权。在自然保护地建设过程中应根据建设项目对环境影响的程度，在不同的行政程序中，分类规定公众参与的申请权和参与形式选择权。对某些参与形式，在特定条件下也应赋予公众申请参与的权利，即参与启动权。对不同类型的公众规定相适应的参与形式，各类参与主体可以结合自身情况自主选择参与形式和具体参与程序。三是注重参与程序的合法性与合理性设置，通过座谈会、专家论证会、听证会、调查问卷等手段进行配置。对于专家、社会组织，因为主要是听取专业意见，讨论专业意见的科学性、合理性，可考虑采取论证会的形式。对于受环境利用行为影响的周边居民，参与程序的核心是确保公众参与过程中真实表达其对环境开发利用行为的意见，即公众参与及其意见表达的真实性，因此可考虑更多采取听证会和调查问卷等形式。四是加强环境公众参与的司法审查，完善参与程序的监督和救济机制，实现举报权、控告权、环境公益诉讼三者机制协调互助。对自然保护地公众参与的实体审查可以通过审查公众参与的真实性与有效性来判断行政机关做出的行政行为是否合理。在程序审查方面，自然保护地的公众参与程序也是判断行政行为程序是否合法的重要环节。法院不仅应审查行政程序是否形式合法，而且应审查行政程序的实质合法与否，特别是环境公众参与程序是否合法。

3.2 构建政府主导、多元共治管理体系

针对现阶段存在的政府主导下公众参与不足的问题，无疑需要扩大现阶段参与公众的范围和公众参与的程度，打通政府、企业、社会公众三方之间的隔膜，建立起三者有效沟通的桥梁[10]。在生态环境部的统一监管下，根据各类保护地的特点逐渐探索出政府主导、企业参与、公众监督的多元治理模式(下图)。以此缓解单一的政府治理面临的能力不足、资金缺乏等问题。

图 自然保护地多元共治管理体系示意图Fig. Schematic diagram of multiple co-governance management system of protected natural areas

政府主导指政府发挥法律保障和宏观规划的作用。在政府提供的平台上，企业、个人和公益组织各司其职。在我国，发挥政府宏观调控作用的职能部门是包括生态环境部和各级生态环境保护部门。政府通过采取激励机制引导企业参与环境保护，并监督企业的环境利用行为。同时，政府以国家公信力为保障为自然保护地公众参与提供最后防线，在一般公众因参与问题产生争执时实现制衡。企业参与自然保护地管理主要通过公私合营与特许经营等方式实现。在政府的监督和激励下，企业应充分发挥自身积极性，利用市场机制主动践行生态环保理念。在涉及一般公众环境利益时，应进行充分的信息公开，依法履行组织公众参与的法定义务。例如根据《环境影响评价法》第二十一条，在进行自然保护地建设项目环境影响评价时，对环境可能造成重大影响的、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当征求有关单位、专家和公众的意见。公众作为自然保护地多元共治管理体系中的重要一元，在自然保护地法律体系中最典型的公众即是原住民。对公众环境保护的参与主要通过对环境知情权、参与权和监督权的保障加以实现。在自然保护地保护过程中，公众既可以通过信息公开方式被动获取环境信息，也可以通过环境自测手段主动获取相关信息，既应注重企业信息公开获得企业环境保护信息，也应注重政府信息公开获取相关环境行政行为信息。

3.3 细化规范、保障公众参与多方面落实

在落实自然保护地公众参与制度过程中，要根据《环境保护法》及《办法》的规定，考虑公众参与阶梯理论，形成全过程、多形式、有深度、可持续的公众参与体系。具体内容如下：一是实现全过程参与。自然保护地的全过程参与指的是在自然保护地的选址、调查阶段公众群体就应该介入，对自然保护地如何划分界限、如何进行规划环评等问题发表意见。在其后的建立和管理阶段对有关实体违法与程序违法的事项进行监督，充分行使公众的参与权。同时正确行使检举权和控告权，配合环境行政部门的监查，针对在自然保护地内进行违法活动的单位和个人，进行有力而广泛的监督；二是构建多形式参与渠道。针对具体内容灵活采用宣传栏、宣传手册、平面广告、电视台、互联网、问卷调查、座谈会、专题研讨会、专家论证会、专题群众活动等形式；三是注重公众深度参与。在自然保护地体系形成过程中，广泛征求意见；形成初步方案后，深度参与方案论证；自然保护地成立后，鼓励公众深度参与管理保护；四是实现参与信息反馈。对公众提出的意见和建议，进行实质性反馈，并形成常态机制。

4 结 论

公众参与制度的完善是我国自然保护地建设得以顺利进行的重要内容。自然保护地建设与保护过程中出现的诸多制度困境，不仅要求相关部门将公众的有效参与放在首位，更要求其建立切实有效的常态化参与机制。只有切实保障人民群众的生态利益与环境权益，才能推动我国生态文明建设的可持续发展。因此，在未来有关自然保护地的理论研究和立法活动中更应突出人民群众的主体地位，注重对公众参与程序与效用的关注。