谢 意

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

1 中国水资源管理制度的变迁过程

1.1 计划经济时期水资源管理模式(1949～1978)

1949年建国初期，中央人民政府水利部成立并于同年召开水利联席会议，依据国家《宪法》第九条规定确立国家政府水资源所有权和国家公民使用权，由水利部及下辖行政机关对河流湖泊等国家资源进行统一开发、管理和利用。从“第一个五年计划”伊始，国家水利工程建设将防治水害、兴修水利作为重点任务，为满足计划经济时期农业用水的主要需求对水资源进行挖掘开采，以需定产，满足水资源受益主体的最大需求，到文革十年时期，国家水资源制度废止、管理机关撤除，水利建设工程停滞。在国家所有和指令分配的供给管理模式下，作为具有非竞争性和非排他性的公共产品的水资源成本膨胀，外部负效应激增，资源垄断带来“政府失灵”，从而导致机关内部职能失调、地方及部门利益冲突，而政企不分的现象也暴露出计划经济时代水资源权责不清的一大弊病[1]。政府行为失效的同时伴随着危机和法治意识淡薄，粗放单一的行政控制手段加剧了决策失灵的恶果。

1.2 转型时期水资源管理模式(1978～2016)

改革开放时期，1988年国家出台第一部用以规范水管理和用水行为的法律《水法》，由此，水资源管理体制向统一管理和分级运作的模式转变。2002年新修订的《水法》着重完善水权制度，水资源所有权和使用权得以分离，强调市场调节和社会组织参与，以实现竞争性、市场化的水资源环境为目标，在开发资源的同时管控用水行为以提高水资源利用率，满足居民舒适性用水需求的同时利用许可证的制度手段和价格调控的经济手段进行需求管理[2]。……