腾延娟

（郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450046）

0 引言

20 世纪60～70 年代，以《寂静的春天》为起点的第一次环境运动被认为是“浅绿色”的环境运动，其对经济与发展的分裂思维导致了技术悲观主义的盛行［1］。以对经济和发展的整合性思维为主题的，以1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》为标志的第二次环境运动被称之为“深绿色”的环境运动。 “浅绿色”因注重对环境问题严重性的描述，使环境问题获得各国政府的重视，但由于利益驱动下的地方保护主义盛行， 导致过于依赖政府管制的“浅绿色”执行力不足，从而被认为是“软绿色”。因此，以“深绿色”标榜的“硬绿”派指责“软绿”：“对于软绿来说，模型就是一切，但软绿色模型是完全不同的，它们是由一种新的寡头政治，一种科学教士、管制者和律师们建立的”［2］。 从历史沿革的脉络上看，基于对“软绿”批判而回归的“硬绿”具有一定的历史进步性，但是其对“软绿”依赖计算模型技术的全盘否定和对市场机制的过度宣扬， 导致其理论和主张存在天然缺陷。 中国生态文明理念的提出将生态环境问题提升到一个新的高度，超越了“浅绿”和“深绿”意识形态的争议，融合了“软绿”和“硬绿”的观念，树立了新的技术理念。

1 环境指标体系是对“软绿”“硬绿”论争的整合提升

随着人们对环境重要性认识的加深， 对良好环境的需求越来越强烈， 绿色发展道路模式的理论和实践探索成为国际社会和各国政府关注的重点，环境问题已被视为重大的民生问题。 “软绿”和“硬绿”是2 种具有代表性的绿色发展模式， 分析其同质性基础上的异质性， 对理解环境指标体系具有重要意义。

1.1 “软绿”和“硬绿”的同质性和异质性

（1）“软绿”和“硬绿”的同质性。不管是“软绿”还是“硬绿”，都认识到环境问题对人类发展至关重要，都承认“绿色”是人类可持续发展的必然选择，这是“软绿”和“硬绿”质的相同性。 换言之，“软绿”和“硬绿”的同质性表现在：均认可环境对人类经济社会发展的制约作用， 均肯定人类经济社会发展道路的选择应充分考虑生态环境容量和生态环境承载力，不应采用以牺牲环境为代价的粗放式发展模式。

（2）“软绿”和“硬绿”的异质性。“软绿”和“硬绿”的异质性或者冲突主要表现在对生态环境问题解决路径的认知、 解决方案的选择以及对技术的信任程度上。换言之，其冲突的本质就在于对环境与经济社会发展关系的认知和定位上的不同。 “软绿”将环境保护和经济社会发展视为两个有尖锐冲突的矛盾，过于放大了环境的制约性， 忽视了科学技术作为第一生产力所具有的能动性， 并将环境危机的出现归罪于科学技术的发展， 主张由政府来强制实施环境保护的政策和措施。 而“硬绿”则秉持着一种科技乐观主义态度， 也承认环境保护和经济社会发展的冲突，但认为这种冲突是暂时的，依靠科学技术和产权制度等市场机制即可化解。

（3）“软绿”和“硬绿”的比较。 “软绿”和“硬绿”的比较如表1 所示。 由表1 可以看出，“软绿”的技术悲观主义和“硬绿”的技术乐观主义都是将经济社会发展与环境保护对立化的极端表现，都不利于环境问题的最终解决。 根据马克思主义认识论，人们对环境和经济社会发展关系的认识也是在否定之否定的螺旋式上升过程中逐步发展和成熟的， 这种对“软绿”和“硬绿” 的整合就体现在我国规划制度中环境约束性指标体系的设定。生态环境容量和生态环境承载力的有限性决定了环境保护和经济社会发展之间张力的存在是一个客观事实， 但科学技术本身是中性的，合理规制工程技术的发展是可以规避环境危机出现的，环境约束性指标体系就起到了这种合理规制的效能。

1.2 “环境约束指标体系”是中国特色规划制度中的指标体系创新

中国改革开放40 余年来， 经历了工业社会、后工业社会2 种社会历史形态， 并开始由后工业文明逐步向生态文明过渡。 基于这3 种不同的社会历史形态对环境保护与经济社会发展的关系， 形成了不同的观点和指导思想， 环境保护和经济社会发展的关系也走过了尖锐对立、 相互协调和逐步融合的发展阶段。山水林田湖草是一个相互依存、联系紧密的自然系统，共同构成了人类生存发展的物质基础。人类社会的存在和发展亦丰富了自然世界， 人为的世界与自在的世界并没有截然的分界线， 亦不是必然对立的， 二者通过绿色生产力的可持续发展可以在更高层次上达到和谐共赢发展的状态。 概言之，“绿水青山就是金山银山”的生态文明新发展观的提出，重新确定了环境保护和经济社会发展之间融合发展的关系。

单纯地就环境保护而实施环境保护不适应中国目前发展中国家的战略地位的， 环境保护必须融入和贯穿到经济社会发展的全过程之中， 具有中国特色的规划制度保障了该目标的实现。 规划制度将生态环境规划与国民经济发展规划相统一， 在经济发展的大方向、 大目标的总体布局中， 加入了环境指标，为经济社会的发展设立了绿色约束，有效地平衡了富裕与环境、技术与环境之间的协调关系，摆脱了“浅绿”和“深绿”、“软绿”和“硬绿”的论争，促进了环境保护运动向纵深发展。

2 高质量发展下的环境约束性目标

规划制度中的环境约束性目标之所以重要，在于它不仅是引领经济社会高质量发展的方向， 更是衡量和评估经济社会高质量发展的重要指标体系。

2.1 “双循环”发展战略下的高质量发展解读

中共十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。2019 年9 月18 日，习近平在郑州主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出了黄河高质量发展的要求［3］。 2020 年5 月14 日，习近平在中央政治局常务委员会上首次提出，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局［4］。2020 年《政府工作报告》提出，“加强交通、水利等重大工程建设”，将水利工程建设纳入‘两新一重’的重点支持建设领域［5］。2020 年5 月19 日，中共中央印发的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出，促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展［6］。2020 年11 月3 日，习近平在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》中明确指出，“十四五”规划以高质量发展为主题，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局［7］。

在“双循环”新发展战略中，国家将包括水利工程在内的新型基础设施建设产业作为高品质发展的重点， 指出领先领域是实体经济迈向高质量发展的新动能，契合了高质量发展和群众消费升级的需要，具有创新和引领全局的重要意义和价值， 也为包括黄河等流域在内的水利发展提供了新的历史契机。

在可持续发展的基础上，国家又提出“高质量发展”， 是对当前我国发展阶段特质和需求的正确把握。高质量发展意味着经济发展并不是终极追求，还应当将生态价值、 效率价值和公平价值等整体性社会价值融合于经济社会发展之中。 新的发展模式从顶级设计的宏观方面为国际新发展战略的实施提供了严格的指标体系。

在“后疫情时代”整体国际经济环境风险增加的经济社会发展背景下，维护经济秩序和社会的稳定，不发生系统性风险的底线将成为国际经济政策的首选目标。 对于绿色、可持续发展的环境而言，约束性目标的设定具有举足轻重的地位。

2.2 环境约束性目标的界定

环境目标是环境组织管理部门为了改善、管理和保护环境而设定的，拟在一定期限内力求达到的环境质量水平与环境结构状态。 它是制定基础设施、公共服务等重点领域高质量发展政策的目标要素之一，对高质量发展政策的其他目标形成了“绿色”约束。

在我国“十三五”规划中，将量化指标分为预期性指标和约束性指标两类。“十三五”以来，我国许多重要的环境规划指标由预期指标转变为约束性指标。环境约束指标是环境目标的具体组成部分，由环境约束性指标的名称、数值和单位组成。它们是国家为了推进实现环境目标， 要求政府和政府部门在特定环境事项上确保实现的指标。因此，环境目标必然要对水利建设的空间规划、耗能减排、防污排污、环境影响及生态修复等产生刚性约束力。

环境目标主要表现在控制污染、低碳减排、生态保护、 资源节约集约利用和节能循环利用等5 个方面。 环境约束性指标作为环境目标的强制性规范的具化，主要包括指标体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核等。 不管是期待性环境指标还是约束性环境指标， 都包含在政策、 权力机构发布的规划、 各级指标体系以及环境法律规范中的环境质量标准、环境排放标准等环境标准体系中。环境目标与相关约束性指标的关系如图1 所示。

3 水利工程环境约束性目标的内容及表现

图1 环境目标与其约束性指标的关系Fig.1 Relations of environment target and its constraint index

水域治理不仅要面对人类社会发展带来的水污染治理和水资源分配难题， 还要面对自然地理条件带来的特殊问题， 例如黄河流域水土流失以及大量泥沙沉积河底导致黄河河床日益增高带来的水患问题等。 环境目标对水利高质量发展具有尤为明显的绿色约束性作用。

3.1 水利工程环境目标的主要内容

水利工程环境目标的主要任务集中在以下5 个方面：（1）合理利用资源。 包括加强土地资源、水资源、 湿地资源等节约集约利用和水电能源的开发利用，提高用水效率；加强水利老旧设施的更新利用、老旧河道改造，推广绿色施工材料、废弃物的再生和综合利用，推进建设工程的绿化、减排，提高水资源的再利用和循环利用水平， 推进水利资源循环利用产业的发展。（2）加强节能减排和污染防治。 包括优化水能源结构，推进水资源、能源的节约应用和再循环， 严格执行国家和地方污染物管理标准和船舶排放控制区的要求，推进船舶、港口污染防治。（3）加强水利工程生态环境保护和修复。 要严守水资源生态保护红线，严格落实生态保护和水土保持措施，严格实施生态修复、地质环境恢复和土地复垦，把生态保护理念贯穿于水利基础设施规划、建设、运营和维护的过程中。推进生态选线布局，避让耕地、林地、湿地等具有重要生态功能的国土空间， 避免水利工程对物种多样性的破坏。 水利项目应特别强调湿地的保护。（4）保护水利工程文化遗产。如在黄河流域高质量发展中， 对于黄河沿线的水利工程文化遗产的保护也是环境目标的重要内容之一。

3.2 水利工程环境约束性指标体系的构建

水利工程的环境约束性指标体系就是通过政策、规划、指令和法律法规，在水利规划、设计、建设、运营和水利工程生态修复等5 个实施层面设立的水利高质量发展的指标体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核等约束性指标机制。

环境约束指标体系的构建除了考虑生态环境防治的自身要求以外， 还要兼顾环境治理体系化的内在要求，在参与主体指标、政府管制指标、监督量化指标、 监测监控指标等大数据平台指标建设方面予以具化，具体表现为：（1）为多元市场主体有序进入水利工程市场机制提供可供参考的基础性指导机制，防止“公地悲剧”的“市场失灵”发生，充分激发市场机制的活力。同时，为防止政府对市场的过度干预提供限制依据。（2）通过环境约束性机制的构建为政府管制提供刚性指标， 避免各利益部门和地方保护主义对环境公共利益的蚕食， 保障环境公共利益的有效保护和实现。 （3）环境约束指标体系为公众、非政府组织和社会团体对环境保护的有效监督提供量化依据，有利于公众参与制度的有效实施。 （4）通过对环境约束性指标体系的落实和监控，可为政策、规划、 指令和法律法规等决策后评估的科学性提供技术性保障。 本文构建的水利工程环境约束性指标体系如图2 所示。

图2 水利工程环境约束性指标体系示意图Fig.2 Environment constraint index system of water conservancy project

4 水利工程环境约束性目标的整合与协调

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“生态文明建设实现新进步要优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局”［8］。 “十三五”规划提出，要对能源、 水资源消耗总量和强度、 建设用地实施“双控”。 即“十三五”规划下的环境约束既要求控制总量， 还要求控制单位国内生产总值能耗和水资源消耗强度。不论从政策层面还是现实层面，环境约束已成为水利行业发展的刚性约束。在此基础上的“十四五” 规划将会产生更为严格的环境约束性指标体系的规范。

4.1 水利工程的环境约束性目标亟需整合

环境目标面临着科学化、系统化的标准化问题。环境约束的具体项目标准首先来源于主管部门发布的规划中的环境约束指标， 其次包括支持国家环境目标实现的其他环境规范所规定的强制性指标，例如环境质量标准、污染排放标准、污染排放总量控制指标等。

目前，若干环境标准（包括中共中央和国务院战略决策类、法律法规类、部门规章类、规划类、标准类等）都是以环境目标为导向的。环境目标约束性指标体系大致有4 个层面的内涵： 一是国民经济与社会发展规划， 环境目标从期待新目标上升为约束性目标，要求各级政府必须完成。该环境目标约束系统对其他部门环境标准的顶层设计将产生影响。 二是水利建设和运输领域本身已有的环境指标。 三是环境保护的有关立法、政策在水利领域的指标要求。四是其他领域在涉及水资源和水能源开发利用时产生的环境指标等。 以上4 个层面的环境约束性指标的关联程度不够，必须进行协调、衔接、整合。

4.2 水利工程的环境约束性目标亟需协调

例如， 国家历来高度重视黄河流域的管理及其协调管理。 被誉为“能源流域”的黄河跨越9 省（区）60 多个大中城市、340 个县， 灌溉了全国13%的粮田［9］，黄河水资源的管理和利用跨越多个行政区、涉及多个部门。 环境目标的落实面临水利行业的体制内部协调问题和行业外的体制外部协调问题。 黄河流域的主管部门和地方政府的水利部门之间需要进行内部协调。水利主管部门和地方政府的环保部门、资源管理部门之间需进行外部协调。通过协调机制，相关政府部门就环境目标约束形成共识， 继而完成环境目标和约束条件的统一。

概言之， 新时代生态文明的高质量发展对水利工程提出了新的环境约束性指标。 这些环境约束性指标日益成为刚性规范性指标， 对今后水利工程的政策制定、规划设计、工程建设和水利设施的运行维护有很大影响。但目前，水利工程中的环境约束性指标呈现碎片化、低层次的状态，这与环境目标的多元化、多阶段和多样性有关。明确水利工程环境目标的内容、体系，明确水利行业体制内部协调和水利行业与其他行业的体制外部协调， 整合水利环境目标约束性指标，有助于水利行业健康、有序、绿色发展，促进黄河流域高质量发展战略的实施和实现。

5 结语

习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分， 是新时代水利工程建设的根本遵循。 水利工程的高质量发展已经成为中国经济建设的重要领域， 而环境目标约束体系在水利工程的规划、设计、建设和修复等全过程中能推动水利工程转型升级，提质增效，有助于加快形成基于节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、文化传承的水利工程建设新局面，更好地服务水利强国和美丽中国建设。