周刚，杜诚，黄丽桦

（1 重庆市建筑科学研究院有限公司，重庆 400016； 2 安诚财产保险股份有限公司重庆分公司，重庆 400020）

0 引言

为深入贯彻落实中央城市工作会、 中央城镇化工作会议精神，按照《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》《重庆市推行住宅工程质量潜在缺陷保险试行意见》的要求，充分发挥市场的作用，推动工程建设项目管理模式改革创新，进一步加强对建设工程质量安全的管控，重庆市住房城乡建委牵头组建了课题组，对全市部分建筑工地及企业项目管理情况进行了调研，并赴北京、上海等地考察学习，通过对国内外建设工程项目管理模式的研究和分析，提出了积极探索“政府引导、市场运作、激励约束”的建设工程项目管理新模式、加强责任主体质量安全行为和工程实体质量安全的具体举措。

1 现有建设工程项目管理模式及其缺陷

1.1 “4+3+1”的建设工程项目管理模式

按照建筑工程相关法律法规、 规章和规范性文件的规定，我国形成了“4+3+1”的建设工程项目管理架构（图1）。 “4”即建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位等市场层面的建设实施责任主体；“3”即监理单位、审图机构和质量检测机构等市场层面的监督责任主体（以上合称“七方责任主体”）；“1”即政府及其职能部门和机构的行政监管部门（这里主要是指各级住房城乡建设主管部门及其所属机构等）。 从理论上说这是一套完整的建设工程项目质量安全管理体系。 政府及其职能部门和机构承担了对建设、勘察、设计、施工、监理、审图、质量检测等七方责任主体质量安全行为和工程实体质量安全的行政监管职责，并作为督促七方责任主体加强工程质量安全管理的最后一道防线。

图1 “4+3+1”的建设工程项目管理架构

1.2 “4+3+1”模式的缺陷

随着建设工程的规模和数量不断扩大， 由于大量新技术、新材料、新工艺和新结构的运用，现行建设工程项目管理模式与城市经济社会发展新要求及人民群众对建设工程质量安全的期盼出现不适应的情况，一些问题和不足开始显现，表现为某些结构性不足和制度缺陷，“4+3+1”模式面临日益严峻的挑战。

1.2.1 七方责任主体未将法定质量安全责任落实到位

（1） 建设单位大多不是最终的使用主体，为追求低成本、利益最大化， 往往不会将保障工程质量安全作为其首要考虑的因素，只求“过得去”，不求“过得硬”，为建设工程质量安全埋下了隐患。 （2） 建设单位的建设管理行为不规范，存在着如恶意压低工程造价、压缩合理工期等诸多违法违规行为；受建设单位委托的其他几方责任主体始终处于劣势和被动状态，对建设单位的违法违规行为无法形成制约，而政府职能部门认定这些违法违规行为需要耗费大量的行政成本，同时现行的法律法规对建设单位约束较少，导致建设工程质量安全在源头环节就得不到保障。 （3） 受建设单位委托的其他几方市场责任主体，在卖方市场这个大背景下，难以客观公正地正确履行职责，加之为追求利益，本身也有降低建设工程质量安全建造标准和放松监管的意愿，从而使法律法规明确的市场各方主体的责任义务未得到很好地落实。

1.2.2 政府层面监管面临力不从心的困局

随着建筑业的快速发展， 建筑业产值和监管面积均成倍增长。 目前，重庆市房屋市政工程的质量监管和安全监管的人均监督面积高于国家指导标准2～3 倍，再加上大量新技术、新材料、新工艺、新结构的运用给行政监管工作提出了更高的要求，而政府及其职能部门和机构对建设工程项目管理履行行政监管职责，重点是加强对建设工程质量安全的监督管理，由于市场各方责任主体在保障建设工程质量安全上所发挥的作用有限，政府职能部门和监督机构被迫从“二排”走向“一排”，既当“裁判员”又当“运动员”，既监督市场各方责任主体的质量安全行为，更要监督工程实体的质量安全。 人手不足、追责问责压力大、大政府小社会似的管理格局等问题，都导致政府层面监管面临力不从心的困局。

总体来讲，一方面工程项目的建设实施责任主体和市场监督责任主体的责任不落实， 另一方面政府职能部门和机构劳苦不堪、力不从心，工程的质量安全很大程度上靠企业的自觉行动来保障，缺乏深入有效的市场层面的制衡和行政层面的监管，导致建设工程质量安全事故时有发生，建设工程质量安全问题投诉不断，“4+3+1”的建设工程项目管理模式已不完全适合行业发展。

课题组通过广泛调研，认为引入保险机构加强建设工程质量安全管理是一条可行的路径。 目前，国外的英、法等国和国内的上海、北京等地均已做出相关实践探索。 本文首先对国内外相关经验进行简要介绍，然后以引入保险机构为契机，提出并论述创新建设工程项目管理模式的构想和具体实施办法。

2 国内外引入保险机构加强建设工程质量安全管理的经验

2.1 国内上海、北京等地经验

国内上海、北京等发达地区先行先试，结合改善营商环境的要求，率先在建设工程项目中推行了工程质量缺陷责任保险。 但这种保险主要还是“产品模式”，是只针对建设工程质量缺陷创设的新险种，保险公司的职责仍主要体现在赔付上，不涉及到“4+3+1”建设工程项目管理模式调整，对建造过程的风险管控力度相对较弱。

2.1.1 上海

采取“现有工程项目管理模式+工程质量潜在缺陷保险”的模式。 自2006 年以来，上海市发布了《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》等系列文件，在全市商品住宅和保障性住宅建设项目中推行工程质量潜在缺陷保险制度，将保险的风险控制机制纳入建设工程质量安全管理体系。 详见图2。

图2 上海市工程质量潜在缺陷保险模式

2.1.2 北京

采取“现有工程项目管理模式+工程质量潜在缺陷保险/工程质量保修担保”的模式[1]。 北京市通过《北京市建设工程质量条例》和《北京市住宅工程质量潜在缺陷保险暂行管理办法》等文件，明确要求推行建设单位工程质量保修担保制度和住宅工程质量潜在缺陷保险制度。 详见图3。

图3 北京市工程质量潜在缺陷保险模式

2.2 国外法、英等国经验

法国、英国等欧洲国家建设工程质量安全管理处于比较领先地位，主要是通过建设工程质量保险机制确保工程项目的质量安全，保险机构介入建设工程质量安全管理已是这些国家的惯例。

2.2.1 法国

法国是建筑工程内在缺陷保险（IDI）和工程质量责任保险成功的典型国家。 通过《建筑法》《建筑职责与保险》等法律制度，推行强制性工程保险。 工程质量强制保险包含两个层次：第一层次，开发商必须为建筑物购买保险，开发商在一开始就要一次性交清保费，承保期为十年；第二层次，所有参与工程的建造者必须购买十年期责任保险，即使是被保险人已经不存在了，这也是强制并且不可取消的，必须保证持续经营[2]。 详见图4。

图4 法国工程质量保障体系

2.2.2 英国

英国建筑质量安全管理模式主要有三个特点：（1） 法律强制规定必须购买各种责任保险，强制要求建设工程购买建设工程一切险；（2） 对于小业主， 享有由开发商提供的英国国家房屋建筑委员会（NHBC）10 年保险。NHBC 为英国最大住宅保证项目机构，专为私人住宅提供担保、保险和质量检查等服务。 凡经在NHBC注册的建筑商和开发商，只要遵守NHBC 的标准，其新建和改造住房均可得到NHBC 本身提供的工程质量保险（Buildmark），保险有效期为自住宅交付使用之日起10 年。 在交付后前2 年内，注册单位不履行维修责任时，NHBC 负责赔偿， 但在赔付后向注册单位追偿。 第2 年后，NHBC 负责赔偿，但在赔付后不向注册单位追偿；（3） 行业协会和社会机构在质量安全监管体系中引入市场机制，充分发挥社会资源作用，避免政府过多的干预。 如建筑工程质量评价体系几乎全由行业协会等团体主导，包括职业资格人员的认可和监管，呈现出“小政府、大社会”的明显特点。 详见图5。

3 引入保险机构、 创新建设工程项目管理模式的构想

图5 英国工程质量保障体系

课题组认为，应积极探索“政府引导、市场运作、激励约束”的建设工程项目管理新模式，破除体制机制障碍，处理好政府与市场这一经济体制改革的关键，调动一切积极因素，引入保险公司参与建设工程项目管理。 改变建设工程各方的主体定位，理顺主体关系，变更委托关系，使市场层面的监督责任主体能真正独立履行工程质量安全监督职责，形成建设实施体系（建设单位牵头）和监督保障体系（保险公司牵头）两大利益既相互关联、又相互制约的阵营， 为小业主提供一个解决房屋质量问题的有效途径，并缓解政府层面行政监管的压力。

3.1 转变政府管理职能，让政府管行为

随着经济社会的快速发展，单单依靠政府监管的力量和手段来保障建设工程质量安全既不经济也不科学，改变政府职能部门和机构从“二排”到“一排”，既当“裁判员”又当“运动员”的现实状况。 首先要厘清政府职能界限，突出政府对市场责任主体质量安全的重点，落脚于行为监管、程序监督和执法上，把工程实体质量安全的监督责任交予监督保障体系，还权给市场。 在此基础上，政府才有更多的精力投入到完善管理制度体系、创造良好的市场环境、形成建设工程质量安全管理的良性循环和与市场责任主体的良性互动上，做一个真正的“裁判员”，着力推进“小政府、大社会”管理服务体系的形成。

3.2 充分发挥市场作用，让市场管活动

只有将建设工程市场各方责任主体的作用发挥好、职责履行好，建设工程质量安全才能真正得到保障。 通过保险公司的引入，形成建设实施和监督保障两大体系，改革现行建设工程项目管理模式，完善体制机制，建立起建设工程质量安全与市场责任主体经济利益既对立又统一的关系，倒逼市场各方责任主体认真履行好各自职责， 运用市场手段来解决建设工程质量安全的管理问题；调节市场各方责任主体的关系，发挥好市场要素在保障建设工程质量安全中的决定性作用，营造“没有建设工程质量安全就没有经济效益”的市场氛围，从体制机制上激发市场各方责任主体的内生动力，成就合格的“运动员”。

3.3 形成“市场化运作+政府监管”的项目管理新模式

通过市场手段，以经济利益为纽带，形成建设工程各方市场责任主体在保障建设工程质量安全上既对立又统一的关系，打破现行建设单位“一方独大”的局面。 推动建设实施责任主体和监督保障责任主体发挥好各自的作用，将建设工程质量安全与企业经济效益直接关联，并为小业主等所有权人提供一个解决质量问题的有效途径，打造市场层面的建设工程质量安全保障机制。 逐步弱化行政手段的作用和管理范围，缓解政府层面行政监管压力和责任，最终形成“市场化运作+政府监管”相结合的建设工程项目管理新模式。

4 引入保险机构尚需解决的主要问题及困难

4.1 相关法律法规支撑不足

一是开展建设工程质量安全一切责任险的依据不足。 现行的《建筑法》《保险法》《合同法》虽对建设工程保险有所提及，但由于推行建设工程质量安全一切责任险是制度创新和险种创新，还没有与之相配套的管理办法。 因此，要强制推行建设工程质量安全一切责任险首先要解决依据问题。 二是打破现有建设工程项目管理模式于法无据。 调整现行项目管理模式中各方市场责任主体之间的定位和委托关系，引入保险公司作为市场监督责任主体和保险赔付主体牵头开展对建设工程项目的监督管理，与法律法规的相关规定不符，且在全国范围内尚无先例可借鉴。

4.2 工程建设成本增加

实行建设工程质量安全一切责任险制度后，由于多了一层保障，必定会增加工程建设成本（大约增加2%～3%）。 虽然从工程全寿命周期和社会效益来综合分析考虑，社会综合成本总体上是降低的。 但目前的建设管理体制下只规定了大中型建设项目的不可预见费，没有具体的工程保险费用计列办法[3]，再加上新险种没有上位法的支撑， 建设单位有可能对建设成本的增加产生抵触情绪。

4.3 保险公司的市场定位不明

目前，保险公司在工程项目管理体系中的市场定位和法律界定不够明确， 作为市场责任主体的地位尚未得到有关法律法规（或规定）确认。 保险公司即使成为建设工程市场层面的监督责任主体，也无法既承担法律法规（或规定）赋予的监督责任，又承担保险责任。 这也导致建设实施体系和监督保障体系中其他市场责任主体，难以既履行法定的职责定位，又履行合同约定的权利和责任。 因此，建立建设工程项目管理新体系，改变原有的建设工程实施委托关系需尽快解决保险公司的定位难题。

5 引入保险机构加强建设工程质量管理的创新举措

5.1 建立建设工程项目管理新体系

改变现有“4+3+1”建设工程项目管理体系，需引入保险公司作为建设工程质量安全监督牵头和保险主体，形成“2+1”项目管理新体系。

“2”指建设实施体系和监督保障体系。 其中，建设实施体系由建设单位牵头，勘察、设计和施工等单位组成，负责工程的立项、设计、施工、组织竣工验收、移交等工作，承担建设工程质量安全实施主体责任。 监督保障体系由保险公司牵头，审图、监理、质量检测等单位组成，履行建设工程建造阶段、使用阶段质量安全的监督责任和潜在缺陷保险责任。

“1”为政府职能部门和机构。 由住房城乡建设委员会主管部门（含其委托的质量安全监督机构）和保险监管部门组成，负责对建设工程项目管理新体系的行为进行监督和执法。 住房城乡建设主管部门主要负责对质量安全行为进行监督和执法。 保险监管部门主要负责对保险行为进行监督和执法。 住房城乡建设主管部门与保险监管部门互相配合、互相协调，共同规范质量安全行为和保险行为。

5.2 开发保障建设工程质量安全新险种

为降低成本，避免重复，需对现行涉及到建设工程的多个险种进行整合， 设计一个新险种——建设工程质量安全一切责任险， 由建设实施体系牵头单位向监督保障体系牵头单位投保，明确不同阶段的保险责任。 在工程建造阶段，保险公司从投保开始到竣工验收合格期间承担建设工程质量安全事故（问题）的赔偿责任。 在工程使用阶段，保险公司从工程竣工验收两年开始承担质量缺陷责任期内的赔偿责任。

5.3 形成工程实施新委托关系

建设单位除了委托相关单位组织勘察、设计、施工外，将不再委托审图、监理和质量检测等单位履行建设工程质量安全监督职责，改由保险公司来委托，建设单位只需在工程建设前购买建设工程质量安全一切责任险即可。 受保险公司的委托，审图、监理和质量检测等单位作为独立的第三方，根据相关法律法规、技术规范和合同约定对建设工程质量安全实施监督。 这种委托关系的变化，意味着市场层面的监督责任主体能真正发挥好作用，最终对建设工程质量安全负责，且有保险公司参与兜底。

5.4 实现新管理流程再造

随着建设工程项目新管理体系的形成， 整个项目管理模式、流程也应与之相适应，进行调整（图6）。 在手续办理环节，政府及其职能部门和机构除严格基本建设程序、对两大体系各单位及有关人员的资质资格等进行审查外，还应将建设单位是否购买建设工程质量安全一切责任险纳入强制范畴，进行重点审查。 在工程实施环节，保险公司牵头的监督保障体系应对工程勘察、设计、施工质量安全进行过程监督把关，并把过程和结果输入政府职能部门的安全风险管控信息平台， 参加分部分项工程验收和竣工验收，经监督保障体系认可后才能进行下一个环节，并承担工程实施环节质量安全问题（事故）的赔付责任。 在使用环节，从竣工验收合格两年后到合同明确的整个保险期结束（最长十年），保险公司承担建设工程质量潜在缺陷保险责任（缺陷责任期内仍由施工单位履行保修责任，最长两年），由保险公司或者委托的物业公司受理索赔等事宜。 同时，保险公司应建立起评价体系，一个建设工程项目保险期结束后，保险公司应当对建设工程实体质量安全和相关责任主体的工作质量进行综合评价，评价结果纳入到政府职能部门和机构的数据库，并作为保险公司选择合作单位，加强风险管控和调节保险费率的重要依据。

图6 新构建的“2+1”建设工程管理体系

6 结语

随着重庆及全国建筑行业的快速发展，按照现行行业法规形成的“4+3+1”建设工程项目管理模式已面临诸多问题，特别是责任主体的安全责任落实不到位、政府监管力不从心等，导致工程质量安全事故时有发生，建设工程质量安全问题投诉不断。 在这一背景下，吸收国内外引入保险机构加强建设工程质量安全管理的经验，可以有效破除体制机制障碍，处理好政府与市场这一经济体制改革的关键，调动市场力量，理顺主体关系。 但同时，引入保险机构解决建设工程质量安全问题也面临一系列问题，如增大工程建设成本，亟需相关法律法规支撑等。 课题组认为，还需要通过进一步推进法规政策体系建设、完善市场运行机制、修订工程建设领域概预算编制办法、加快保险公司自身发展、加强建设工程保险行政监管和行业自律、加大宣传力度、建立建设工程质量安全风险管控信息平台、积极推进试点工作等方式，来加速这一改革方案的落地实施。