章燕宝

研究背景和研究目的

随着大数据、物联网、5G、人工智能等新一代信息技术的发展，数据不仅成为社会经济发展的新型生产要素，更是国家基础性、战略性资源。 各级政府部门及履行公共管理和服务职能的企事业单位在依法履职过程中采集和产生的数据资源，无论在数据规模、质量及种类上都占有核心优势。 加快政府公共数据资源开放，鼓励社会机构和个人开发利用公共数据成为各国的共同选择。2009 年美国率先提出“开放政府”计划并搭建全球首个政府数据公开平台Data.gov,此后，英国、法国、德国、加拿大等国家也纷纷制定和实施本国的政府数据开放计划。 2013 年G8 峰会上领导人共同签署的《开放数据宪章》，标志着开放政府数据成为全球共识。

相比之下，我国数据开放起步的时间较晚，2015 年国务院在《促进大数据发展行动纲要》中提出稳步推动公共数据资源开放，正式拉开公共数据开放的序幕。2020 年4 月，国家发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享。 与国外由国家统一顶层设计、 自上而下推动不同，我国公共数据开放是地方先行。 2018 年，中央网信办、国家发改委、工信部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，确定在北京、上海、浙江、福建及贵州五地开展公共信息资源开放试点，此后数据开放在我国各省市如雨后春笋般迅速铺开。 截至2020 年4 月，我国已有130 个省级、副省级、地级政府上线了数据开放平台。 全国开放数据集总量从2017 年的8398 个迅速增长到2019 年的71092 个，增幅近8.5 倍[1]。

为推动厦门公共数据开放，2019 年， 厦门大数据安全开放平台正式上线， 成为构建大数据开放应用生态的重要载体。 本文首先梳理厦门公共数据开放取得的成效和开放特点， 然后采用比较分析方法，对标国内先进省市，找出厦门公共数据开放存在的不足， 并对推进公共数据持续开放提出若干建议措施。

厦门市公共数据开放现状

1. 总体概况

数据开放的基础是数据共享。 2003 年，厦门市在全国率先开展政务信息资源跨部门共享协同，经过17 年持续推进，厦门成为全国首个政务数据互联互通共享无障碍城市。 实现了市直及6个行政区所有单位的全覆盖，建立了市民、法人、空间、证照、信用、健康、交通、旅游及公共安全等相关数据资源库，实现人口、工商、社保、医保、就业、民政、交通及空间规划等主要业务数据的实时动态共享。目前信息资源目录已超过11000 个，为数据开放奠定了坚实基础。 2017 年3 月，厦门市出台《厦门市促进大数据发展工作实施方案》，提出构建政产学研用多方联动、 协调发展的大数据产业生态体系。 2019 年5 月，厦门市大数据安全开放平台正式上线。 截至2020 年6 月，该平台共开放数据集709 个，服务接口302 个，应用12 个，算法8 个，总访问量473190 人次，用户总数2831人。

2. 开放特点

（1）重视安全可控

厦门市大数据安全开放平台率先在全国引入“数据安全屋”技术，实现数据所有权与使用权分离，做到开放数据“可用不可见”，解决了政府数据开放“最后一公里”问题。 平台还搭建了基于区块链技术的统一第三方授权平台， 并与厦门大学法学院合作共同拟定数据使用与保密承诺书、 数据授权等协议，确保数据开放过程合规合法。

（2）突出需求导向

厦门以应用为驱动，优先开放与市场主体、民众利益相关的数据， 成功对接了以信用数据为主体的银联普惠金融、 信易贷和以选址模型为主的商业选址等典型场景。以普惠金融平台为例，通过将脱敏后的个人及企业数据、 金融机构业务数据和金融风险评估算法模型放入“数据安全屋”，运算输出信贷风险评估报告， 不仅为金融机构审批决策提供依据，极大提高银企信贷撮合成功率，还极大减少贷款人多头开具证明。

（3）打造数据生态圈

厦门以开放平台为载体、以数据为牵引，通过网站引流、公众号海报裂变等多种形式，吸引数据服务、模型算法开发、大数据应用开发企业和机构入驻平台，构建“开放+安全+生态+服务”的数据开放生态。 截至2020 年6 月， 已有来自北京、深圳、上海、杭州及厦门本地的高校、企业事业单位、科研机构等75 家单位加入生态圈。

（4）利用比赛促开放

2019 年厦门成功举办“中国人工智能·多媒体信息识别技术竞赛”， 赛后开放了9 类20 条训练数据， 在技术层面和数据层面均有力地促进厦门数据开放工作的进展。 2020 年举办“智绘交通，数创未来”为主题的专题竞赛，以“揭榜挂帅”机制为牵引，通过开放定向交通数据，征集解决方案和算法模型，用数据提升政府社会治理能力。

厦门市公共数据开放存在的不足

虽然厦门具有数据基础好、起点高的优势，但由于启动时间晚，在已搭建数据开放平台的86 个地级（含副省级）市中，厦门排名第48[1]，仍有较大的发展和进步空间。

1. 对比指标和对标省市

关于地方政府公共数据开放绩效的评价，学者们已经开展了较为丰富的研究[2-4]。 其中，以复旦大学数字与移动治理实验室联合国家信息中心数字中国研究室构建的准备度、平台层、数据层、利用层4 个维度16 级评估指标体系最为完整，基本涵盖了现有研究的主要指标。同时，该机构还定期对各城市开放情况进行量化评价， 这为本文构建分析指标和寻找对标省市提供了参考。 鉴于本研究的目的是发现厦门公共数据开放存在的不足，并不涉及对不同城市进行比较排序，因此本文剔除了有效成果数量等利用层指标，从准备度、平台层和数据层3 个维度构建对比指标， 并将对应层次排名前二的省级城市和地市级（含副省级）城市作为比较对象。

表1 对比指标和对标省市

2. 存在不足

（1）准备度4

从表2 可发现，厦门与上海、浙江、福州、贵阳相比在准备度上差距较大。 首先，在组织保障上，厦门同上海较为相似，均由经（工）信部门负责，但在职责方案中，厦门仅提出推动政务资源共享和业务协同，并未就数据开放相关工作提出方向。 其次，在政策法规、标准规范、工作计划/实施方案等方面，对标的省市几乎都有较为完善的系统规划。 其中，《上海市公共数据开放暂行办法》是我国第一部针对公共数据开放的地方政府规章， 而福州不仅出台了数据开放管理暂行办法、政务数据资源共享开放考核办法，还细化了工作方案，每年发布政务数据开放计划。 相较之下，厦门的顶层设计和制度保障较为薄弱，仍有很大的进步空间。

表2 准备度比较

表3 平台层比较

（2）平台层

从表3 可见，上海、浙江、深圳、贵阳、厦门在平台建设中既有相似之处又各具特点。 以数据发现为例，上海、浙江、深圳、贵阳均在平台首页提供按领域、主题、部门或场景等分类的数据导航，且上海还在首页显示最近更新的数据集、API 和APP， 而厦门大数据安全开放平台除了提供按主题分类的数据导航， 首页更多展示的是开放平台技术架构和数据开放生态模型， 虽能突出安全开放、生态合作理念，但对用户而言还需通过一级菜单才能发现数据，且未提供开放资源目录，不利于直接索引数据。此外，对标省市还在关联数据自动检索、利用成果提交展示、建议反馈公示等方面提供了许多特色做法。

（3）数据层

截至2020 年8 月， 厦门开放数据总量共11.56 万条，同深圳3.32 亿条、贵阳144.64 万条相比，差距很大。就数据质量、开放范围而言，厦门已开放数据未能入选优质数据集[5]，在14 个常见数据集、5 个关键数据集中厦门仅有7 个和2 个，而浙江、山东已开放了全部常用数据集，深圳和贵阳则开放了所有关键数据集。 此外， 在厦门开放的805 项数据目录中，数据量≤3 的有556 项，低价值数据占比69.1%。 在数据规范方面，浙江、山东、深圳、 贵阳不仅提供CSV、XML、JSON 等可机读数据格式，还提供RDF 下载格式，对单个数据集还提供了详细的元数据和API 调用说明， 有助于数据利用者发现和链接相关数据资源， 实时调用海量数据。

对策建议

1. 强化顶层规划设计

（1）组织保障

公共数据开放涉及众多政府部门， 利益、安全、隐私等多种因素交杂，不愿、不敢、不会开放问题多，协调难度大。建议成立市公共数据开放领导小组，建立跨部门统筹协调机制，定期发布数据开放计划， 将部门开放数据的评议结果与部门绩效考核相结合，不断提高数据治理意识。

（2）法规政策

厦门亟需加快数据开放相关立法工作， 对开放流程、平台建设、安全保护、考核监督等方面做出明确规定和要求， 为促进和规范厦门数据开放和利用提供法制保障。

（3）制度设计

组建由大数据和各行业领域专家组成的公共数据开放专家委员会，发挥专业力量优势，围绕数据开放原则、体制规范、数据分级标准、数据使用责任与权益等关键要素，尽快出台实施细则，制定相关地方标准和技术规范。

（4）资金保障

公共数据开放已经成为数据时代信息化发展的重要项目。在未来新型智慧城市建设中，建议主管部门将信息化工作重心从开发应用转向数据治理，将原用于此类应用的预算向数据开放倾斜，加大对公共数据开放的支持力度。

2. 优化开放平台建设

（1）数据发现

建议在平台首页发布最新更新的数据集、API和APP。加快梳理厦门数据开放资源目录，将普通开放、授权开放、不能开放的政府数据目录向社会公布。 充分应用人工智能技术增设关联数据推荐功能，实现数据预览及可视化分析等。

（2）利用成果

发挥好大数据安全开放创新应用大赛作用，引导各类主体基于开放数据开展科技研究、 产品开发、数据加工等活动，不断丰富成果类型、数量和主题覆盖面。推动比赛成果应用转化，成立项目推广小组，协助参赛团队与相关需求政府部门、企业、投资机构对接，促成项目落地。 加大利用成果宣传展示，支持各类用户在平台提交成果，对市场价值显著的利用成果进行示范展示。

（3）用户体验

建议平台增设互动交流专区，拓展需求调查、问卷调查、人工或智能客服等功能，对用户反馈的数据错误、权益申诉及各类意见建议，设定响应期限，并及时在平台公示核实结果和咨询答复。针对操作指南、数据申请、生态合作、联系我们等高频需求，在平台首页增设导航栏直连入口，提升用户的获得感、体验感。

图片来自网络

3. 提升数据开放质量

（1）数据总量

数据开放主管部门要加大对重点行业、 领域数据开放工作的指导， 每年依据经济社会发展需要，确定年度公共数据开放重点，各开放主体制定相应开放清单，明确开放数据类型、更新频率等内容，不断提升数据集的数量、容量、主题覆盖面和部门覆盖面。

（2）数据质量

加快推进医疗、交通、社保、就业、教育、气象及环境等民生保障服务相关领域的公共数据资源开放。 瞄准当前常用数据集和关键数据集的缺失部分，补齐公共车辆位置、道路运输、交通执法、建筑企业资质等类别数据资源。

（3）数据规范

厦门利用“安全屋”技术打造了“可用不可取”的数据开放模式， 但该模式主要服务于研究类数据需求，而目前市场广泛需要的是服务类数据，该类数据需要API 接口提供海量实时数据， 建议在加强对API 接口监督的前提下， 降低申请和调用API 接口的难度，为开放数据提供丰富的元数据信息和详细的使用指南。

注

1 优质数据集是指数据容量大、社会需求高的数据集。 《中国地方政府数据开放报告》（2020 上半年）对国内各地开放平台所有可下载数据集， 按数据容量、下载量进行排序，最终选出排名前1%的数据集作为优质数据集，共467 个。

2 常见数据集来源于《中国地方政府数据开放报告》（2020 上半年），包括企业登记注册、行政许可处罚、食品生产经营抽检等14 类数据。

3 关键数据集来源于《中国地方政府数据开放报告》（2020 上半年），包括企业注册登记、公交车辆位置、道路运输从业资格、气象预报预警、疫情防控5 类数据。

4 对比指标内容、 数据的查询时间为2020 年8 月下旬至9 月上旬，下同。