楚 德 江

(江苏师范大学 公共管理与社会学院，江苏 徐州 221116)

一、研究缘起

农村绿色发展是实施乡村振兴战略的重要抓手，也是实现农业农村现代化的根本出路。实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。十九大报告指出，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题是全党工作重中之重。十九届五中全会进一步强调要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴战略。乡村振兴战略内在地要求农村走绿色发展的道路，“产业兴旺、生态宜居”既是乡村振兴战略的发展目标，也是农村绿色发展的基本内涵。中共中央、国务院在《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中明确提出要“以绿色发展引领乡村振兴”，体现了农村绿色发展对于推进乡村振兴的核心地位。

我国发展理念经历了从可持续发展到科学发展观，再到绿色发展的演进，反映了党和国家对发展理念的认识升华。2015年党的十八届五中全会首次提出绿色发展理念，并将坚持五大发展理念看做是影响我国发展全局的一场深刻变革。经过五年多的努力，我国农村绿色发展政策体系已初步形成。2016年中央“一号文件”提出“推动农业绿色发展”的战略任务。同年10月，国务院印发了《全国农业现代化规划(2016-2020年)》，要求坚持生产生活生态协同推进，大力发展资源节约型、环境友好型、生态保育型农业。12月，国家发改委等四部门印发《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》，农村绿色发展目标进一步清晰化。2017年中央“一号文件”提出推进农业供给侧结构性改革，推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力。当年，国家开始实施畜禽粪污资源化利用行动、果菜茶有机肥替代化肥行动、东北地区秸秆处理行动、农膜回收行动和以长江为重点的水生生物保护行动等农业绿色发展五大行动，并分别发布了相应的行动方案。科技部、农业部、教育部等也分别从创新体制机制、农业农村科技创新、金融支持等方面发布了专项规划或工作方案。9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，首次提出农业绿色发展总体目标和四方面任务。12月，农业部等八部委决定启动国家农业可持续发展试验示范区建设，开展农业绿色发展先行先试工作。2018年中央“一号文件”就实施乡村振兴战略提出了具体意见，强调推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。同年7月，农业农村部印发《农业绿色发展技术导则(2018-2030年)》，提出全面构建以绿色为导向的农业技术体系。9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，专章论述推进农业绿色发展，加强农村人居环境整治，以绿色发展引领乡村振兴。11月，国家开始启动农业农村污染治理攻坚战行动计划，提出通过三年攻坚，使农村生态环境明显好转。2019年中央“一号文件”再次强调坚持农业农村优先发展的战略，抓好农村人居环境整治三年行动，强化农业高质量绿色发展导向。同年11月，农业农村部发布《农业绿色发展先行先试支撑体系建设管理办法(试行)》并启动第二批国家农业绿色发展先行区评估确定工作。当年，农业农村部、生态环境部还就推进水产养殖业绿色发展、加快推进农用地膜污染防治发布了相关政策措施。2020年中央“一号文件”专门就长江流域常年禁捕、实施东北黑土地保护、推进农用地土壤污染管控和修复、实施华北地区地下水超采综合治理、启动农村水系综合整治试点等农村绿色发展重点工作作出部署。当年，农业农村部、生态环境部、国家发展改革委、财政部分别就长江流域禁捕、农用薄膜管理、养殖粪污资源化利用、农业水价综合改革、农村人居环境整治等事项制定了相关规定，发布了《绿色食品农药使用准则》等75项农业行业标准目录，以及《关于以生态振兴巩固脱贫攻坚成果进一步推进乡村振兴的指导意见(2020-2022年)》《全国乡村产业发展规划(2020-2025年)》等政策文件。五年来，国家围绕绿色农业发展、农村人居环境治理、农村资源保护和污染治理等方面制定了一系列政策措施，从资金、技术、人才等方面为农村绿色发展提供政策支持，有效促进了农村绿色发展的进程。

随着绿色发展理念的提出，学术界从发展理念、指标体系、发展模式和实现路径等多方面对农村绿色发展问题展开研究，取得了较为丰硕的研究成果，研究成果主要涵盖政策发展、政策执行、政策评估和政策工具等领域。在政策发展方面，研究认为中国农业绿色发展政策应该从狭隘的农业产出政策转向更全面的绿色发展道路[1]。我国绿色农业生态补偿政策体系处于初建阶段，需要从理念、法律、资金和国际合作交流等方面逐步加以完善[2]。我国农村绿色法律制度也不够健全，要促进政策落实与法律制度之间的协同性[3]。在政策执行方面，我国乡村环境执法还存在较多问题，应加强农村环境执法管理体系建设、完善执法监控技术等[4]。在政策评估方面，运用网络层次分析模型对农业绿色发展政策绩效水平的评价表明，政府在农业绿色发展政策的宣传、落实、风险评估、补助资金发放等方面还存在较多问题[5]。在政策工具方面，运用绿色补贴、资源节约等政策工具可以从经济效率和环境效率两方面提升农业绿色发展政策的效果[6]。通过政策文本对政策工具进行量化分析，有助于探究农村绿色发展政策的演进规律[7]。

总之，现有文献关注农村绿色发展存在的问题，但对现行政策存在的问题研究较少。有关环境政策和发展政策的研究文献较多，但聚焦于农村绿色发展政策的研究较少。农村绿色发展政策的研究文献主要从政策发展、政策执行、政策评估、政策工具等方面展开，对农村绿色发展政策文本的研究较少，且文本范围相对偏窄。政策绩效往往取决于政策科学性与执行有效性的状况，其核心在于政策工具的有效性和政策主体的协同性。本文在借鉴现有研究成果的基础上，利用分析软件Nvivo12，从工具性和协同性两个维度对2015以来的农村绿色发展政策文本进行了定量分析，以探究我国农村绿色发展政策在政策工具选择和政策主体协同性方面的状况。

二、农村绿色发展政策分析框架构建

农村绿色发展政策通过资金投入、技术推广、行为规制等手段改善农村基础设施、转变农业生产方式和农民生活方式，调动政府、企业、社会组织和农民参与农村绿色发展的积极性，不断推进绿色农业发展和乡村环境的改善。在这一过程中，既涉及到政策工具的有效性，也涉及到政策主体间的协同性。因此，本文选择工具性与协同性两个维度来构建农村绿色发展政策分析框架。其中，X维度是农村绿色发展政策的工具性维度，代表不同类型的政策手段；Y维度是农村绿色发展政策主体的协同性维度，代表政府与其他政策主体之间的合作关系。

(一)X维度：工具性维度

本文借鉴Hood[8]、Rothwell[9]、赵新峰[10]等对政策工具的分类，结合农村绿色发展的特点，将农村绿色发展政策工具划分为权威型工具、信息型工具、财政型工具和组织型工具四种类型。(见图1)

图1 农村绿色发展政策工具的类型

权威型工具是指政府通过制定法规制度和标准对个人和组织的行为进行规范，对农业生产过程进行监管，建设生态工程，以强制力推动农村朝着绿色的方向发展，包括法制保障、标准制定、政府监管、工程建设四个部分。信息型工具是指政府积极开展试点示范引领，开发推广科学技术，依托农产品特色进行品牌建设等，包括试点示范、品牌建设、科技支撑三个部分。财政型工具是指政府通过财政资源投入促进农村绿色发展，通过价格机制和再分配机制对绿色发展进行激励，包括财政投入、生态补偿、价格机制、绿色金融四个部分。组织型工具是指与组织构建和人力资源相关的工具，通过宣传农村绿色发展理念，培育新型经营主体和新型服务主体，对官员进行绿色发展绩效考核，从而发挥政府官员、农民、企业、社会组织等主体的积极性，包括宣传教育、绩效考核、主体培育三个部分。

(二)Y维度：协同性维度

因为X维度仅描述我国农村绿色发展政策发挥作用所采用的方法和手段，缺乏对政策主体关系的分析，因此本文建立Y维度，即政策主体协同性维度，并将其纳入农村绿色发展政策分析框架。该维度的构建基于奥斯特罗姆提出的多中心治理理论，即改变政府作为单一主体的模式，构建政府、市场和社会等多元主体协同的多中心公共服务供给模式[11]。农业生产过程的长期性和农村污染源的分散性导致政府对农村环境集中监管难以奏效，而农村环境的外部性又使得自主性的绿色行为模式缺乏激励。因此，推进农村绿色发展要求政府、企业、农民、社会组织等多元主体的共同参与，以规避“政府失灵”和“市场失灵”，实现农村绿色发展的“交往理性”“沟通理性”和“公共理性”[12]。本文主要侧重于政府与非政府主体在农村绿色发展政策中的协同状况，将农村绿色发展政策的Y维度划分为政企合作、政民合作、政社合作、政校合作，对于其他主体之间的合作关系不再进一步细分。政企合作是指政府与企业，以及种养大户、家庭农场、农民经营性合作社等新型经营主体的合作；政民合作是指政府与农户、渔民、新型职业农民等之间的合作；政社合作是指政府与农民的专业化组织、农村环保组织、社会化服务组织等社会组织的合作；政校合作是指政府与科研院所、高校等的合作。

综上，X维度的工具性和Y维度的协同性，构建了我国农村绿色发展政策的二维分析框架(见图2)。

图2 农村绿色发展政策二维分析框架模型

三、政策文本选择与编码

(一)政策文本选择

政策文本是政策内容的外在体现。本文研究所使用的政策文本均来自中央人民政府、农业农村部、生态环境部等网站和北大法宝数据库，以“绿色发展”“农村绿色发展”“乡村绿色发展”“农业绿色发展”等关键词进行检索，筛选出与农村绿色发展密切相关的政策，以保证数据来源的权威性和完整性。为了确保样本的代表性和有效性，本文按照以下原则对政策文本进行筛选。第一，鉴于2015年十八届五中全会首次提出绿色发展理念，我们将选取政策的发文时间限定为2015年至今。第二，政策的发文单位为中央政府及其直属部门，不包括地方政府的政策文件。第三，政策文件的类型须为法律法规、通知、意见等正式文件，函、复、会议通知、领导人讲话等不计入。第四，政策的内容要与农村绿色发展密切相关，删除只简单提及农村绿色发展的政策。

最终选取33篇与农村绿色发展密切相关的政策文本作为研究对象(见表1)。其中，从成文时间看，2015年2篇(6.06%)，2016年5篇(15.15%)，2017年9篇(27.27%)，2018年8篇(24.24%)，2019年7篇(21.21%)，2020年2篇(6.06%)；从公文种类看，意见14篇(42.42%)，通知7篇(21.21%)，规划4篇(12.12%)，方案4篇(12.12%)，工作要点2篇(6.06%)，办法1篇(3.03%)，技术导则1篇(3.03%)；从发文部门看，中央政府发文9篇(27.27%)，直属部门发文24篇(72.73%)，单独发文16篇(48.48 %)，联合发文17篇(51.52%)。

表1 2015年以来我国农村绿色发展的相关政策文本

(二)政策文本编码

为分析农村绿色发展政策的工具属性，基于政策工具理论，本文使用质性数据分析软件Nvivo12对筛选出的33份政策文本内容进行编码。根据上述工具性-协同性二维分析框架，按照“政策文本编号-章节-条款”的编码规则，对农村绿色发展政策的工具性及协同性特征进行识别与归类，形成了农村绿色发展政策内容分析单元编码表(见表2)。需要说明的是，如果某项政策条款运用了多种政策工具或者具有多个政策目标群体，则进行重复编码。

表2 农村绿色发展政策内容分析单元编码表(节选)

四、农村绿色发展政策文本量化分析

(一)政策进程的总体描述

五年来，中共中央、国务院及农业农村部、国家发改委、科技部、财政部、国土资源部、环境保护部等相关部委围绕农村绿色发展发布了一系列政策文件，政策内容涉及农业绿色发展、农村资源节约与利用、农村污染防治、农业科技创新、农村生态环境保护、农村绿色发展评估等诸多方面。就政策类型而言，农村绿色发展政策包括意见、通知、规划、方案等多样形式，其中意见占政策文本总量的42.42%，体现了农村绿色发展政策多为自上而下的指引性政策。就政策发文部门而言，2015年至今以中央政府名义共出台了9部具有战略性和指导性的农村绿色发展政策。自2016年起每年的中央“一号文件”均提及农村绿色发展，显示出中央对于促进农村绿色发展的重视程度之高。农业农村部(包括原农业部)独立或联合发文占政策文本总量的69.70%，政策内容聚焦于贯彻落实每年的中央“一号文件”。就政策文本词频而言，农村绿色发展的高频词为农业、技术、发展、利用、绿色等，这表明了当前政策的重点与热点：一是政府尤其关注农业领域的绿色发展。二是政府重视科技对于农村绿色发展的支撑作用。三是政府重视农业资源的保护，强调提高资源利用率。四是政府制定政策紧紧围绕着农业绿色发展五大行动。

(二)农村绿色发展政策的工具性维度分析

基于前述四种政策工具类型，依据表2的编码方法进行归类，统计得出了我国农村绿色发展政策的工具使用情况(见图3)。其中权威型、信息型、财政型、组织型工具的使用频率存在明显差异，权威型工具最多，共275条，约占37.01%；信息型工具共227条，约占30.55%；组织型工具共125条，占16.82%；财政型工具最少，共116条，占15.61%。根据农村绿色发展政策工具使用频数统计图，可以清楚发现农村绿色发展政策综合运用了权威型、信息型、财政型、组织型四种政策工具，为农村绿色发展提供了多元的激励与约束措施，但是权威型和信息型政策工具是推动农村绿色发展的主要力量，组织型和财政型政策工具只是辅助力量。

图3 农村绿色发展政策工具使用频数统计

第一，权威型工具使用相对偏多。在农村绿色发展政策中，权威型工具使用频率最高，是推动农村绿色发展的主要动力，其中以法制保障(35.27%)、政府监管(30.55%)为主，标准制定(19.27%)次之，工程建设相对较少。在权威型政策工具中，法制保障是使用最多的工具。许多政策提及通过制定和修订《农业法》《农产品质量安全法》《农药管理条例》等法律法规来解决农业生态保护、农业污染防治、农产品质量管理等方面的问题。农膜厚度、农田有效灌溉率、农药兽药残留限量等一系列标准的制定作为法律法规实施过程中的具体参考指标，有助于加强对农村绿色发展情况的监管。在完善法律制度和标准的同时，政府不断加大了对环境监管的立法，以便依法打击破坏农村生态环境的违法行为。通过法制保障、标准制定、政府监管等政策工具建立起强有力的“自上而下”的监管体系。此外，生态工程是农村绿色发展的物质基础，《全国农业现代化规划(2016-2020年)》专门论述了绿色兴农重大工程建设问题，主要包括农业资源与生态环境保护工程、农业生产安全保障工程和农产品质量安全工程等。但在权威型工具中，工程建设的使用频率最低，仅占14.91%，说明现有政策对农村绿色基础设施建设的关注度不够。

第二，信息型工具使用不够均衡。信息型工具约占比30.55%，仅次于权威型工具。在信息型工具中，科技支撑(47.14%)和试点示范(43.17%)使用频率最高，说明我国政府十分重视农业科技开发和试点的示范引领作用，但是在品牌建设方面较为薄弱。在科技支撑方面，国家出台《农机化促进农业绿色发展工作方案》和《农业绿色发展技术导则(2018-2030年)》，要求实施科教兴农战略，整合科研院所、高校、企业的资源，加强科学施肥、安全用药、绿色防控、农田节水等技术的研发。在试点示范方面，2017年和2019年先后开展两批国家农业绿色发展先行区试点工作，坚持试点先行与示范引领相结合，探索适合不同区域的绿色发展管理与运行机制。品牌建设着眼于培育具有区域特色和国际竞争力的乡土品牌，有利于推动农产品供给由满足“量”向追求“质”的需求转变，但其在信息型政策工具中占比仅为9.69%，表明政府对于绿色农产品品牌建设的重视程度不够。

第三，财政型工具使用明显偏少。与权威型和信息型工具相比，财政型工具主要通过税收、财政补贴、金融支持等手段激励和引导地方政府、企业、社会组织和公民的行为。从政策工具使用频数的统计结果来看，财政型工具的使用频率最低。在财政型政策工具中，生态补偿(41.38%)和财政投入(25.86%)是常用措施。在财政投入方面，初步建立了以地方为主、中央适当补助的政府投入体系，推动资金向农村绿色发展倾斜。在生态补偿方面，政策重心在于健全以绿色生态为导向的农业补贴机制，鼓励开展和完善农机新产品购置、畜禽养殖废弃物资源化利用、绿色防控等方面的补贴。此外，国家鼓励利用绿色信贷、绿色保险等方式，积极探索绿色金融(20.69%)服务农业绿色发展的有效措施。然而，价格机制作为调节市场的重要工具，仅占12.07%，还没有引起政府的足够重视。2018年出台的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中仅有部分价格机制涉及到农村，包括农村垃圾处理收费制度和农业水价综合改革，但未针对农村绿色发展价格机制专门发文。总体而言，财政型工具在农村绿色发展中的影响力偏低。

第四，组织型工具有待加强。组织型工具对于充分调动农村绿色发展主体的积极性具有重要意义，但目前组织型工具仅占比16.82%。组织型政策工具由宣传教育(42.40%)、绩效考核(26.40%)和主体培育(31.20%)构成。政府通过这些政策工具来引导农村绿色发展各类主体的行为。尽管国家发布了《绿色发展指标体系》《国家农业绿色发展先行区评估确定指标体系》等文件，但我国并没有真正建立农村绿色发展绩效考核体系。在主体培育方面，组织型工具可以通过多种途径培育农村新型经营主体、新型社会组织等，但从政策工具的视角来看，我国农村绿色发展的组织保障还明显偏少，特别是农村环保型社会组织的建立和发展缺乏有效的政策支持。

(三)农村绿色发展政策的协同性维度分析

基于不同政策主体间的协同关系，通过政策文本编码，统计得出我国农村绿色发展政策主体的协同性分布情况(见图4)。在743条政策工具编码的片段中，明确涉及政策主体协同性关系的仅有239条，占32.17%，说明我国农村绿色发展政策存在协同性较低的问题。在涉及政策主体协同的政策文本编码片段中，“政企合作”标记最多，共106条(44.35%)，其次是“政民合作”，共78条(32.64%)，而“政社合作”和“政校合作”分别只有38条(15.90%)和17条(7.11%)。可以看出，农村绿色发展政策对不同主体间协同性的关注存在明显差异，政企合作和政民合作是政策关注的重点，而对政社合作和政校合作的关注较少。

图4 农村绿色发展政策工具主体协同性分布统计

将政策的工具性维度与协同性维度进行交叉分析，可以得出我国农村绿色发展政策的二维分布情况(见图5)。从图5中可以看出，政府对各类政策主体间协同均设计了多样化的政策工具，并且政府与不同的主体合作所涉及的政策工具也有所不同。其中，在权威型工具中，政企合作和政民合作比较多，政府通过制定法律法规和标准监管企业和农民的行为，而对高校、研究所和农村社会组织的行为则没有过多的强制性约束。在信息型工具中，政企合作最多，其次是政社合作和政民合作，政校合作最少。农村绿色科技开发需要政府与企业、高校和研究所等紧密合作，并且政府会选择一些龙头企业对适用于农业农村的绿色技术进行试点推广，因此运用科技支撑和试点示范的政策工具较多。高校和研究所对于开发科学施肥、绿色防控、农田节水等农村绿色技术具有重要作用，但是目前在信息型工具中政校合作使用频率不高，在财政型工具中，政企合作最多，政社合作和政民合作次之。企业和农民都是理性的市场主体，有时会只注重眼前的经济利益，财政型政策工具可以通过经济激励引导其关注生态保护的长远利益。随着农村专业合作组织、农村环保组织、社会化服务组织的兴起，依靠补贴、奖励等激励手段调动其积极性对促进农村绿色发展日益重要，而高校对于研发农村绿色技术也具有较大优势，但是从图5中可以看出政社合作和政校合作的财政支持很有限。组织型工具中涉及新型职业农民、新型经营主体、新型服务主体等，这些主体和政府的关系均比较密切，因此在组织型政策工具中，政企合作、政社合作、政民合作等较为均衡。

图5 政策工具性——协同性二维分布统计

总体来看，农村绿色发展政策体系已初步形成，政策内容涉及到政策工具的四种基本类型和政策主体合作的四种主要模式，但存在着发展不够均衡的问题。在同一类政策工具内部，具体政策工具的使用频率也极不均衡，比如权威型工具中对工程建设的使用较少，而在信息型工具中品牌建设的使用频率较低。从政策的协同性维度来看，政社合作和政校合作明显偏少，这一方面说明农村绿色发展政策在一定程度上对社会组织和高校重视不够，另一方面也意味着社会组织和高校参与农村绿色发展的机制不够顺畅。

五、研究结论与政策启示

农村绿色发展关系到乡村振兴战略的落实和农业农村现代化的前景，是新时代解决“三农”问题的根本出路。五年来，中央政府及国务院多部委密集出台了三十多部与农村绿色发展密切相关的政策文件。全面回顾和分析这些政策文件，既有利于总结我国农村绿色发展政策取得的成果，也有助于发现政策体系存在的不足，进而为进一步推进和完善我国农村绿色发展政策体系提供建议和启示。

(一)研究结论

政策文本分析能够清晰地展示目前我国农村绿色发展政策体系关注的重点领域和主要措施，也能够揭示其存在的短板和不足。通过梳理和分析这些政策文本，我们至少可以得出以下基本结论。

第一，政策体系不断演进和完善。通过五年多的努力，农村绿色发展政策从理念、原则、目标的制定到绿色水产养殖、养殖业粪污资源化利用、农膜回收利用、农村绿色科技发展等具体规范的设计，农村绿色发展的内涵不断丰富，政策体系不断得到完善。在这一政策体系中，农业绿色发展政策居于核心地位，农业供给侧改革、发展循环农业、农业资源保护、农业废弃物资源化利用、化肥农药减量化等受到较多关注。农村生态环境保护和人居环境治理也是农村绿色发展政策关注的焦点问题。从政策类型、政策发文部门、政策文本词频等方面可以看出，农村绿色发展政策不断演进，政策类型多样化，政策工具综合化、政策主体协同化的趋势逐步加强。

第二，政策工具内部结构失衡。从政策工具性维度的分析结果可以看出，我国农村绿色发展政策工具内部结构不够均衡，呈现出权威型工具和信息型工具使用较多、财政型工具和组织型工具明显偏少的特点。在具体政策工具内部，也存在着结构不均衡的问题。权威型工具主要体现在法制保障、标准制定、政府监管等方面，在生态工程建设方面的政策措施较少，表明农村绿色基础设施的投入严重缺乏。在信息型工具中，试点示范和科技支撑的使用频率较高，品牌建设的政策规范较少，表明品牌建设对于提升农产品质量和竞争力的作用没有得到国家的充分重视。财政型工具的总体使用频率最低，财政投入、价格机制、绿色金融等方面的政策规范较少，表明国家对于农村绿色发展的投入明显不足，农村绿色发展的市场机制还没有真正建立起来。在组织型工具方面，其内部各子政策工具使用情况比较均衡，但是使用频率总体不足。不同的政策工具有其特定的功能，彼此之间相互依赖，政策工具内部结构不均衡会影响到政策工具的总体效用，存在使用溢出风险和挤出效应。

第三，政策主体间的协同程度较低。基于多中心治理理论，政府、企业、农民等多元主体相互协同，有利于提升农村社会的治理成效。从政策文本分析来看，农村绿色发展政策中涉及政府与企业、社会组织、公民等相互协同的内容总体不多，表明农村绿色发展政策对政策主体间的协同性关注不够。相对而言，农村绿色发展政策中政企合作和政民合作的内容较多，政社合作次之，政校合作最少。从政策的工具性和协同性交叉分析可以看出，财政型工具的经济杠杆作用没有充分发挥出来，难以有效地约束和激励企业和公众的行为。政校合作对于农村绿色科技开发、绿色生活理念和知识的宣传教育等有着重要作用，但政校合作严重缺位，主要体现在农村绿色发展的政校合作机制不畅，科研经费投入不足等。总体而言，政策主体的协同性程度较低，政府对其他政策主体的功能发挥重视不足，政府与其他政策主体在促进农村绿色发展方面的合作关系也未能全面建立。

(二)政策启示

基于上述研究结论，我们发现，我国农村绿色发展政策体系存在的问题之间有着密切联系。比如财政投入的不足与农村绿色工程建设的滞后之间显然有着一定的因果关系，对价格机制重视不足与农村绿色品牌建设的滞后之间也有着密切关联。因此，需要从农村绿色发展政策体系的整体性出发，重视政策工具之间的均衡性与协调性，重视政策主体间的行动协同和利益平衡。

第一，调整政策工具类型间的结构失衡。农村绿色发展政策旨在推进农村生产方式、生活方式的根本性变化，必然面临着来自各方面的阻力。财政型工具通过财政投入、生态补偿和绿色金融为农村绿色发展主体提供经济激励，通过建立绿色农产品价格机制形成农业绿色发展的内生动力，对于促进农村绿色发展起着“推进器”和“动力源”的重要作用。然而，在四种类型的政策工具中，财政型工具的使用频率最低。这表明，虽然我国政府从政策上高度重视农村绿色发展问题，但大多是通过权威型工具对相关主体的行为进行约束，而没有建立起对相关主体绿色行为的政府激励和市场激励机制。强化财政型工具的使用，首先需要政府加大对农村绿色发展的财政投入，建设农村清洁能源设施、垃圾清运设施、污水处理设施、秸秆资源化利用设施等，提升农村绿色基础设施品质。其次，完善农村生态补偿机制。目前农村生态补偿机制主要关注退耕还林、退耕还草、退耕还湖等领域，还没有重视生态农业、有机农业、节水农业等绿色农业的生态补偿机制构建问题。再次，加强绿色金融支持农村绿色发展的政策导向。目前农村绿色金融重点支持农业经营性企业，但对农民以及农民合作组织的绿色金融支持较少。在保证金融安全的前提下，应加大绿色金融对农民以及农民合作组织的绿色农业经营的支持力度。最后，完善绿色农业价格机制。绿色农业价格机制不仅包括农业用水价格机制、有机肥价格形成机制、农用能源价格机制、农业污染物处理收费政策等，更应该积极探索绿色农产品价格形成机制，从而逐步建立绿色农业发展的内生动力机制。

第二，补齐政策工具内部结构性短板。政策工具内部结构性短板包括权威型工具中的工程建设、信息型工具中的品牌建设和组织型工具中的绩效考核。首先，政府应加强对农村绿色工程建设的财政支持。农村节水灌溉工程、生态修复工程、绿色能源工程、农业面源污染综合治理项目等基础设施建设对于促进农村绿色发展的意义不言而喻。农村绿色发展领域工程建设的政策措施偏少与政府的财政投入偏低紧密相关。因此，政府需要加大财政对农村绿色基础设施建设的投入力度，为农村绿色发展奠定必要的基础和条件。其次，加大对绿色农产品品牌建设的支持力度。品牌建设是绿色农业发展的重要支柱，涉及绿色农产品品质管理、产品追溯体系建设、品牌保护等多方面内容。绿色农产品品牌建设是实现绿色农产品市场价值的基础，是形成农业绿色发展内生动力的关键。做好绿色农产品品牌建设，政府需要加强对品牌建设的政策引导、对生产主体的行为规范和对品牌的法律保护。最后，强化对农村绿色发展的绩效考核。我国已制定“绿色发展指标体系”，但尚未制定农村绿色发展评估指标体系。农村绿色发展指标评估不仅可以评估农村绿色发展状况，发现农村绿色发展中存在的问题，同时，评估提供了一种引导和激励机制，有利于促进地方政府、农民和其他农村经营主体推进农村绿色发展的积极性。

第三，提升政策主体间的协同度。传统政府管理将政府行动视为政府单方的意志，视为政府与政策目标群体和其他社会主体的博弈关系[13]。现代公共问题的复杂性要求政府和其他主体共同参与、相互协同，因此，应打破将解决公共问题局限于政府的观念，吸引广泛的社会主体加入进来[14](P25)。农村绿色发展问题涉及复杂的经济、社会和生态因素，同样需要政府与其他主体的协同治理。首先，要提高农村绿色发展政策主体的总体协同水平。当前我国农村绿色发展政策仍以政府管理和服务为主，涉及主体合作的条款不足三分之一。因此，应在今后的政策中加强主体间合作的模式设计和行为激励。其次，要重点加强政校协同。在政企、政社、政民、政校四种合作模式中，我国农村绿色发展政策所涉及的政校合作最少，政社合作次之。因此，要加强政校合作的政策设计。农村绿色发展迫切需要农村绿色科技的支持，这就离不开高校、研究机构的技术创新。实际上，目前政策文本中所涉及政校合作主要体现在“科技支撑”方面。但即使在“科技支撑”领域，政校合作的频度也低于政企合作、政社合作和政民合作。在农村绿色发展的其他政策领域，政校合作同样有非常广阔的空间，比如参与宣传教育、作为第三方参与绩效考核、培育农村经营主体、参与制定农村绿色发展标准、参与试点示范工作、参与项目研究等，但现有政策鲜有涉及。因此，应在政策过程中全面推进政校合作，以发挥高校、研究机构的智力优势和教育优势。再次，要提升政社合作水平。农村社会组织本身就是农民合作的组织形式，具有整合社会利益、动员教育群众、促进经济技术合作等多方面功能。政策文本分析显示我国政社合作在政府监管、品牌建设、价格机制、绩效考核等方面相对薄弱，应在今后政策中加强这些方面的协同设计。比如在政府监管中充分发挥农村环保组织、环保志愿者的监督功能；在品牌建设中以农民专业合作社为主体建设绿色农产品品牌。最后，政府要引导和鼓励其他主体间的协同。政府应制定政策鼓励并推动其他主体间的合作，根据需要和可能建立“企业+农户”“企业+专业合作社+农户”“企业+科研机构+农户”“专业合作社+科研机构+农户”等多种合作模式。只有在政府和其他主体的协同努力下，才能顺利实现十九届五中全会提出的“促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”的目标。