2021年1月23日，“新经济大会”在北京正式举办，会上，12位重磅经济学家围绕以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新经济发展格局展开分享与交流，探讨疫情下经济重启的新起点、新机会和新风口。本文节选自全国政协委员、财政部财科院院长刘尚希的发言。

财政和金融的问题非常复杂，这里主要还是谈财税体制，谈新经济需要什么样的财税体制。要想弄懂这个问题首先就要清楚什么是新经济，新经济的基本特征是什么。其实，新经济是一种趋势，也是一种状态。

第一个趋势是数字化，第二个趋势是金融化，而这两化又是交叉融合、相互推动的。

先看数字化，也就是数字经济。数字经济跟传统的工业经济比有什么不一样？其实它颠覆了传统工业经济的基本逻辑。工业经济的基本特征是规模化、集中化、标准化，数字经济是相反的。工业经济实际上是代表传统的一种经济形态，数字经济是反映出现在正在走向未来的一种新的经济形态。这种新的经济形态和工业经济的基本逻辑是不一样的。

有人认为数字技术、信息技术、人工智能、大数据等是第四次工业革命。如果把数字革命、数字技术仅仅视为是工业革命的一个延续，是在原有逻辑上的一个延伸，我觉得可能贬低了数字革命的价值和意义。数字革命不仅仅反映在经济方面，也反映在社会层面，它会反映在整个社会组织方面。可以说家庭、企业、政府都是社会的一些具体的组织。

社会在数字革命这种趋势下，这些组织都会发生巨变，这种巨变可能是颠覆性的。建立在工业经济、工业社会基础上的社会组织架构，随着数字革命的推进会重构。

譬如说企业，传统的企业组织就是工业化条件下典型的以流水线为特征的工业企业，现在逐渐转向数字平台企业。在工业化条件下的劳动雇佣关系变成了一种依托于数字平台的劳务合作关系。所以说我们在工业经济基础上形成的许多法律在数字经济条件下已经变得不相适应了。在这种情况下，数字经济不仅仅是对原有的社会经济的组织架构进行陈述，而且是对现有的法律制度、原有的一些规则（比如说监管的规则）也要颠覆。

所以数字革命的逻辑不同于工业革命的逻辑，就像工业革命的逻辑不同于农业革命的逻辑是一个道理。所以应该要看到这一点，不能再在工业化的逻辑上去理解数字革命。

再一个就是经济的金融化，这是一个基本的趋势，即金融交易和实体交易在不断地融合。过去看金融交易、金融部门、金融行业，它是有边界的。但是现在实体交易和金融交易越来越多地融合在一起。例如，收到了货，本来应当马上要付款，但是我开一张承兑汇票，半年或者一年以后兑现，这时就形成了一种债权债务的关系。所以这种预收预付跟实体交易紧密的融合，让融资租赁或者租赁融资现象越来越多。而实体企业的资产负债表里，资产里金融资产的占比在上升，所以现在金融交易和实体交易在不断融合。

在这种情况下，金融和实体经济截然分开已经越来越难了。所以经济金融化其实也是涉及到传统经济学里的一些基本的概念，要重新理解甚至要重新定义。比如货币，传统观念中对货币的定义就是经济学里面的五大职能，但是现在认为货币不一定仅仅是一个交易的媒介和价值储藏手段、价值尺度了。

现在货币可能成为了一种资产，以至于在研究央行发的货币到底是形成负债还是形成资产，或者说国家的一种资本，现代货币理论其实对这个问题已经形成了一种颠覆性的看法。

还有什么是资产？什么是负债？什么是权益性？什么是负债性的？这在会计准则里确认时变得越来越难，并且越来越模糊，而且对这种资产的估值也越来越主观化。比如说独角兽的企业，它的估值既不是按会计准则进行估值，也不是按资产评估，它实际上是市场形成的一个看法。所以它的这种估值是基于未来潜在价值来进行估值的。

一个物品或者财产、资产，要确认兑现估值，过去都是按历史成本法。现在历史成本法脱离实际了。因为现在的价格不是这个价格了，所以现在按公允价值去估值。但是按公允价值来估值，没有考虑未来，只考虑到现在，所以它变得很真实了，但是不客观、不准确了。

所以在资产的计量上，实际上出现了不确定性的问题。它的这种客观性、真实性和准确性是不可兼容的。這就涉及到企业的资产负债表，而资产负债表的变化又涉及到宏观经济。2008年国际金融危机被认为是资产负债表的危机，所以曾经一度认为公允价值这种计量方法有问题，它是顺周期的。

如果说再要考虑这个准确性的话，把未来的潜在价值和风险再考虑进来。现在很多的资产的估值越来越偏向于准确性，而不是现在的真实性，甚至基于未来去考虑，而不是眼前的公允价值，更不是过去的历史成本。

所以这样一来实际上整个经济跟原有的在工业经济条件下理解的商品生产的逻辑完全不一样了。

金融化不仅表现在企业，表现在个人，表现在每个人的财富，实际上也就是变成了一项金融资产。在这种情况下，其实资产、负债、个人财富面临着越来越大的不确定性。

数字化和金融化相互叠加在一起，新经济就呈现出一个明显特征，就是不确定性。按照原有的知识、规则，依据原有的经验，按照既定的规则发现构建的确定性已经不复存在了，那就是需要构建新的确定性，这个时候就需要新的理论、新的知识、新的规则才能构建出新的确定性，否则就会走向一种无序的状态。

所以新经济在这方面来看，其实它的这种不确定性是需要去构建新的确定性，要把这种不确定性去转化为确定性。因为我的一个基本的理念是这个世界的本质就是不确定的，我们所看到的确定性都是构建的结果。所以说新经济的基本特征是不确定性，这可能就是它本来的属性，那就是要通过人类的活动去构建一种新的确定性。那么当这种新的确定性构建起来以后，不确定性就大大降低了，风险也降低了。

所以从这个意义上讲，其实我们现在面对着新经济，财税体制其实就是构建新经济的一个基本的手段，或者是非常重要的一个途径，甚至是一个构建发展确定性的一个基础。

这就回到第二个问题，什么是财税体制呢？

其实财税体制在2013年十八届三中全会有一个非常经典的表述，说财政是国家治理的基础和重要支柱，首先强调它是基础、支柱。

科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。这里讲的是制度保障，其实这句话里它含了經济、优化资源配置，维护市场统一，也包括了社会，要促进社会公平。

所以科学的财税体制承担的职能，一要促进效率的提高，二要促进社会的公平。所以我曾经说财政就像一根扁担，一头挑着效率，一头挑着公平。所以效率与公平的融合，实际上要靠财政去实现。

我们面对新经济，怎么样去构建科学的财税体制？

其实这些年通过不断努力，科学的财税体制的构建应当取得了很大的进展。比如说营改增，这应当说是税制改革方面的重要的一些成绩。还有预算改革透明度提高，预算绩效也在加强。还有中央与地方的财政关系、事权的划分、支出责任的划分，应该说也在加快地改革，转移支付制度也在不断地完善。

自十八届三中全会以来，财税体制改革取得了明显的进展。但是面对新经济，可能现在的财税体制改革还得进一步提速。因为我们面临着新的问题，这些新的问题可能会引发新的不确定性，会引发新的风险。而财税体制作为基础、支柱，它就是为我们国家的发展去构建确定性。

构建确定性就是要注入确定性去对冲风险。例如在2020年疫情期间，财政迅速调整预算，提高赤字率，扩大债务的发行，去对冲疫情风险以及由此引发的经济社会领域的风险。

所以才由此构建了2020年的疫情防控的确定性。给经济社会的恢复发展创造了一个相对确定的国内环境。我国率先实现了疫情防控，率先实现复工复产，率先实现了经济的正增长。三个率先就表明通过财政的这种基础性支柱性的作用，构建了我国发展的确定性，给我国发展赢得了先机。

但是我们现在面临着这种新的形势，就是在新经济隐含着巨大的不确定性的情况下，我们原有的一些规则、政策，甚至原有的一些制度都已经变得不太适应了，都需要进行调整。比如说预算改革，尽管预算的法制化程度提升，但是预算在宏观上配置资源的能力还得要进一步地提升。

现在通过加强预算绩效管理来提升资源配置的效果，还是有诸多的不足。比如说现在对微观的绩效加强了，但是宏观的绩效怎么进一步提升？还是面临着一大挑战。微观有绩效不等于宏观有绩效，那么对30多万亿元的公共资源怎么来发挥预算的宏观配置的这种功能？

所以我提出一个观点，就是说在市场领域，市场资源毫无疑问是由市场去配置发挥决定性作用。那么在公共领域公共资源的配置，预算应当发挥决定性作用，但是预算的这种决定性作用没有发挥出来。所以30多万亿元的资金的分配基本上还是按照这种基数加增长，这就反映出这种支出结构的固化要调整起来非常困难。

一方面，我们财力很紧张。但另一方面，这种资金使用效果不高，甚至浪费的这种现象仍然存在。这在预算改革方面实际上是一个大的挑战。

从税制上来说，面对新经济的数字化、金融化这两个趋势，税制怎么样去摆脱原有工业化基础上形成的这一整套税制，这在未来也是一个大的挑战。因为我们现有的税制是基于工业化而形成的一整套税制，我们现在的税制理论也是在工业化基础上形成的。那么现在基于数字化、金融化，我们需要形成怎么样一套新的税制理论？另外现在提出了“3060”目标碳中和和碳达峰，这实际上对税收也提出了新的要求。那么怎么征碳税？碳税以后在国际之间可能会成为一种新的这种税收壁垒，这种趋势已经开始显现。

我们国家很多的数字巨头要走出去，现在遇到了很多的困难。我们现在依靠数字领域、数字经济国外的数字巨头，如果要到中国来，怎么样针对他们提供的数字服务来征税？用传统的税收理论实际上已经很难去解释了。

首先要有新的理论，然后构造出新的税制，才能去进行征管，但是这些都面临着新的挑战。

还有一个就是中央与地方的关系问题。现在要推进以人为核心的城镇化，核心就是人的流动。现在的人口是流动的，区域之间是流动的，城乡之间是流动的，怎么样让资金、转移支付、公共服务跟着人走，其实这对我们来说面临着一个新的挑战。

如果这些资金公共服务包括转移支付，不能跟人匹配起来，不能与变化流动的这种新的人口布局抑制起来，那也意味着我们很多的一些资金可能就浪费了，而该享受的公共服务没有享受到。

所以从一个静态社会变成动态社会时，不仅仅是劳动力作为生产要素在流动，而是人口家庭在迁徙的时候，财政专门的资金的提供、公共服务的提供，怎么样跟上这个人的变化？这也是在当前条件下一个新的难题，这涉及到中央与地方事权和支出责任划分的问题。

比如说流入地人多了，那么教育、医疗等这些公共服务就要提供更多。那么这些到底应当谁来承担支出责任？是完全交给人口流入地，还是中央也承担一部分责任？在城镇化推进的过程中间，这个问题其实一直都没有完全解决好。所以这就导致一个庞大的农民工群体的子女在当地上学，流入当地的农民工的就医等一些问题，基本公共服务的同城待遇的问题迟迟难以解决好。

这就涉及到社会公平问题以及人力资本积累。我刚才说财政要促进社会公平，这种群体化的基本待遇的不平等、基本权利的不平等，怎么样去解决呢？

我们到了新的阶段、面对新的经济，可能最重要的资源配置是人力资源的配置。如果人力资源配置不能配置好，可能对我们的经济增长、全要素生产率都会带来很大的这种负面影响。所以从这点来讲，我们怎么样来优化人力资源的配置，促进人口的这种家庭的迁徙？

财政方面，在从中央与地方的这种关系来说，现在体制的问题就要加快推进。科学的财税体制，事关着效率、经济增长，事关着经济的发展，同时也事关社会公平，事关着共同富裕，事关我们整个国家的发展能不能顺利地实现十四五的目标以及2035的目标，最终实现第二个百年奋斗目标。

所以财政体制它是实实在在地起着基础性、支柱性的作用。财税体制的改革既是经济问题，也是社会问题、法制问题。所以改革起来非常复杂，牵扯到各方面的利益。

所以财政改革在当前这种条件下变得越来越艰难，怎么样形成一种社会共识来推动财政改革，既能促进效率的提升，同时也促进社会的公平。使经济和社会的发展更加融合，使效率与公平更加融合。我觉得这是保持我们国家可持续发展，构建我们国家发展确定性的基础所在。