朱万明

（上海市土地储备中心，上海 200336）

1 国外土地储备的发展沿革

1.1 国外土地储备制度产生的背景

随着工业革命的兴起，城市发展和人口结构发生重大变化。欧洲19世纪的古老乡镇被迫扩大——村庄演变为乡镇，乡镇集聚为小型城市，许多小型城市又变为大都市。但是，这些区域都没有为应对这些历史巨变做好相应的准备，比如城市基础设施、廉价住房、清洁的环境等。恩格斯在《英国国人阶级状况》表述为：“总之，在曼彻斯特的工人小宅子里，既不可能保持清洁，也不可能有什么设备，因而也就谈不上家庭乐趣，在这些住宅里，只有那些日益退化的、在肉体上已经堕落的、失去人性的、在智力和道德上已经沦为禽兽的人们才会感到舒适而有乐趣。”在此背景下，私人资本无法且无意愿承担相应的社会责任。为解决社会发展过程中的突出矛盾，必须由政府出面，通过实施公益性的土地利用，化解住房紧张、基础设施建设以及生活环境改善等问题。同时，随着城市规划理论与城市文化的蓬勃发展，勾绘出一幅幅美丽的发展蓝图，人们对美好生活的渴望更加强烈了。于是，具有公益性特征的土地储备制度就随之出台，最初是作为土地利用计划（空间规划）其中的一部分被提出来。

学界普遍认为［1］，土地储备制度起源于荷兰。1896年，荷兰的阿姆斯特丹政府决定建立土地储备制度。主要基于两个原因，一是应对城市人口急剧增长，建设廉价住房需要大量土地；……