朱万明

（上海市土地储备中心，上海 200336）

1 国外土地储备的发展沿革

1.1 国外土地储备制度产生的背景

随着工业革命的兴起，城市发展和人口结构发生重大变化。欧洲19世纪的古老乡镇被迫扩大——村庄演变为乡镇，乡镇集聚为小型城市，许多小型城市又变为大都市。但是，这些区域都没有为应对这些历史巨变做好相应的准备，比如城市基础设施、廉价住房、清洁的环境等。恩格斯在《英国国人阶级状况》表述为：“总之，在曼彻斯特的工人小宅子里，既不可能保持清洁，也不可能有什么设备，因而也就谈不上家庭乐趣，在这些住宅里，只有那些日益退化的、在肉体上已经堕落的、失去人性的、在智力和道德上已经沦为禽兽的人们才会感到舒适而有乐趣。”在此背景下，私人资本无法且无意愿承担相应的社会责任。为解决社会发展过程中的突出矛盾，必须由政府出面，通过实施公益性的土地利用，化解住房紧张、基础设施建设以及生活环境改善等问题。同时，随着城市规划理论与城市文化的蓬勃发展，勾绘出一幅幅美丽的发展蓝图，人们对美好生活的渴望更加强烈了。于是，具有公益性特征的土地储备制度就随之出台，最初是作为土地利用计划（空间规划）其中的一部分被提出来。

学界普遍认为［1］，土地储备制度起源于荷兰。1896年，荷兰的阿姆斯特丹政府决定建立土地储备制度。主要基于两个原因，一是应对城市人口急剧增长，建设廉价住房需要大量土地；二是土地资源严重短缺，需要围填海实施造地，需要政府投入资金实施整治和开发。

1.2 国外土地储备在欧美的发展

上世纪初，随着工业革命的发展，城市化进程逐渐提速，人口迁徙愈加频繁，甚至欧洲部分国家出现大量人口向国外流失的现象。城市管理者开始思考如何更好地应对此类危机，同时也有更多人思考和探索如何解决基础设施、廉价住房、绿化公园等城市“公共产品”的用地问题。在荷兰，土地储备被定义为是由一个公正的国家机构对城市周边地区土地进行征用和临时管理，其目的是重新分配或出租这些土地，以改善农业结构或将土地重新分配到具有普遍公共利益的其他用途［2］。最具有代表意义的城市就是阿姆斯特丹，政府掌握了大量的储备土地，与中国土地管理制度相似，它从19世纪末就采用了土地租赁制度，并且自1924年起几乎完全在租赁体系下出让土地。20世纪70年代，阿姆斯特丹大约80%的土地属于政府所有，这其中一部分土地租赁给私人使用，剩下的部分中除了政府企业和机构使用的土地外，均由社会住宅组织掌握。荷兰通过政府储备的方式，将城市中的公有土地比例大幅提高。在20世纪之交，为了抵制美国便宜土地诱惑而产生大量移民，瑞典政府采用类似土地储备方式购买土地，降低土地使用成本，为工人阶级提供廉价住房，有迹象表明受埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）花园城市理念的影响。在1900～1970年，斯德哥尔摩政府通过购买储备方式掌握了市区内的13764公顷土地［3］。从20世纪50年代末开始，该市的大部分收购都是通过其全资拥有的土地开发公司进行的，到1970年，几乎所有未开发的土地均掌握在市政府手中，其在城市边界之外的土地持有量是城市内部面积的3倍。市政府充分掌握土地利用的主导权，作为“开发商”表现一直相当活跃。相对于荷兰和瑞典，欧洲其他国家的储备制度起步基本在20世纪中期及以后。

在美国，土地银行和土地储备的概念最早出现于20世纪60年代末出现的［4］，那时，美国各大都会的市区同时处于两种直接相关的规划发展潮流中，一是城市的扩张，无约束无限制的新城开发；另一种是内城居民区的衰败和废弃，而引发的城市复兴及示范城市建设。土地银行，正是在这无管制的城市扩张和内城废弃的双重潮流下应运而生的。美国各州相继成立的土地银行，作为社会公益性机构，发挥着与土地储备类似的功能，但从土地收储的量与规模上，比起欧洲早期的典型城市要少许多。2010年，纽约州引入了专门的土地银行法案［5］，对机构职责、土地来源、运作方式、资金来源都做了具体的规定，同时土地银行所储备土地的用途也做了限定，主要用于纯粹的公共空间和场所、经济适用房、零售商业和工业活动、野生动物保护区等。

1.3 国外土地储备的主要内涵

首先，从土地储备制度的产生之初，就被深深印上“公共利益”的内涵，无论是解决工人阶级住房，还是城市基础设施改善、围海造地等方面，基本服务于城市大部分人群的需求。第二，土地储备制度作为政策性工具，体现了政府主导的内涵，在城市公共空间开发、闲置低效土地购买或收回、内城复兴、铁锈地带再开发、新城建设等方面承担着重要角色，运作主体基本为政府公共部门、社会公益机构或者土地银行等。第三，土地储备制度作为土地利用的先行环节，还会与其他规划政策紧密相连，尤其对空间规划的落地起到了关键性保障作用。比如荷兰著名的VINEX（国家空间发展战略）、斯德哥尔摩1952年版的总体规划等。

图1 国外土地储备制度产生的背景Fig.1 Background of foreign land reserve policy

2 国内土地储备的演进

2.1 国内土地储备制度产生的背景

国内土地储备制度起步较晚，产生于20世纪90年代，伴随着土地有偿使用制度改革而孕育产生。1978年改革开放以后，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。随着生产力的解放，国民经济快速发展对建设用地的需求极度增加。1988年，《宪法》《土地管理法》先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。1992年以后，随着“小平同志视察南方谈话”“分税制改革”所释放的政策红利，全国用地规模增长迅速，征地拆迁和耕地流失引发诸多社会矛盾。1996年，上海为了解决多头供地、毛地出让的批租方式所带来的一系列问题，成立全国第一家土地储备机构。1997年原上海市房屋土地管理局、财政局联合颁布《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，明确了土地储备的工作程序和要求。从此拉开了中国土地储备制度的序幕。

2.2 国内土地储备的发展沿革

1999年3月10日杭州市发布了《杭州市土地储备实施办法》，这是国内首个以政府规章发布的土地储备办法。1999年，在全国集约用地市长研讨班上，杭州土地储备制度建设成果和经验引起了强烈反响。同年，全国开始推行招标拍卖出让国有土地使用权制度，部分城市要求旅游、商业、娱乐、金融、服务业以及商品房等六类经营性用途土地必须通过储备方式取得。2001年4月30日，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号），明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部门要依法提供信贷支持”，在国家政策层面为土地储备工作开展提供依据。在这一时期，全国土地储备机构收储土地的来源大部分为规划经营性用地，收储规模逐年稳步上升，为棚户区（旧区）改造、退二进三、区域整体转型发展等提供重要支撑。

2006年颁布的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地储备的资金渠道以及制度建设提出明确要求。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》，对收储土地的来源并未局限于规划经营性用地，同年财政部制订了《土地储备资金财务管理暂行办法》，2008年出台了《土地储备资金会计核算办法（试行）》，上述文件的出台，标志着国家土地储备制度框架已基本建立。全国部分储备机构在重点收储经营性用地的基础上，尝试将规划工业用地、公园绿地甚至一些市政设施用地也纳入储备范围。十九大后，国家对自然资源管理和生态建设都提出更高的要求，国土资源管理部门要全面履行全民所有制自然资源的管理职责。2018年1月，国土资源部、财政部、中国人民银行、银监会联合印发新版《土地储备管理办法》，重申土地储备机构的职责，明晰了业务流程，更加规范了土地储备资金使用原则。经过二十余年的实践，土地储备制度有效解决了城市化推进过程中的历史遗留问题，为培育和规范土地要素市场，提高土地资源配置效率，优化城市空间布局，促进经济社会发展发挥了重要作用。

2.3 国内土地储备制度的主要内涵

在土地的社会主义公有制前期下，国内土地储备制度内涵相对于国外更为丰富和广泛。从土地储备定义来看，土地储备主要承担两项功能，一是调控土地市场；二是促进土地资源合理利用。从储备土地的来源来看，只要通过依法取得的建设用地，都可以作为储备土地的来源。从土地储备履行的使命来看，它保障了国家战略项目的顺利建设，推动城市重点区域的有机更新，承载工业锈带的华丽转身，实施人民居住用地的有效供给等。从发挥的绩效来看，它是推动土地实现经济、社会、生态等综合价值的前提，是土地要素市场化的基础之基础，是土地供给侧改革的重要载体和抓手。

3 土地储备制度在上海的实践发展

3.1 上海储备制度建设情况

2004年，上海出台了土地储备制度，并结合上海特点，创新建立了市、区联合储备的新模式，形成良性运作的有效机制。2008年，按照国家要求，对《上海市土地使用权出让办法》进行了修订。同年，出台了《关于规范本市国有土地使用权出让收支管理的意见》《上海市市级国有土地使用权出让收支预决算管理办法》《上海市土地储备成本认定暂行办法》。2009年，国土部门进一步优化土地储备计划管理，并开展土地储备规划编制工作。2012年，市发展改革委出台文件进一步规范了土地储备项目的审批。经过多年的探索与实践，上海土地储备工作的体制机制以及相应的制度逐步完善。

3.2 上海土地储备所遵循的基本原则

自1996年来，上海的土地储备工作在学习、借鉴、创新、演化的道路上不断前行，形成工作遵循的基本原则。

（1）规划引领、聚焦重点

充分衔接各类规划实施要求，引导土地储备空间向规划明确的重点发展区域布局，优先保障重点领域以及重大项目的用地需求。

（2）存量优先、服务民生

协同城市更新与低效建设用地处置工作，优先储备存量建设用地，积极服务城市转型发展和低效存量建设用地盘活，释放公共空间资源，助力生态文明建设。

（3）库容稳定、供储平衡

客观对接土地市场供应情况，结合各区域经济发展水平、财政状况等因素，形成与保障供地需求相平衡的适度储备规模、合理地类结构、资金平衡能力。

3.3 上海土地储备发挥的重要成效

（1）落实规划要求，优化空间结构

1996～1998年，上海市土地储备的规模仅为46公顷，远远达不到服务规划实施和调控市场的目的［6］。自2004年土地储备办法正式颁布后，全市土地储备工作逐步步入正轨，探索与城乡规划和土地利用规划相衔接，年度储备计划下达规模（主要是经营性用地） 基本能够保持在2000～3000公顷，保障了本市“退二进三”政策调整 、重点地区转型升级的用地需求。至“十二五”末前后，由于土地市场的变化，年度储备规模调整至1500公顷左右。近年来，根据自然资源部工作要求，土地储备逐步覆盖全口径用地类型，年度计划下达规模已超过3000公顷，重点衔接规划实施要求，保障了自贸区临港新片区重点产业布局以及新城建设的未来用地需求。同时，通过储而备用的方式，注重存量建设用地实施转型升级，构建生态空间，进一步优化了用地布局。近三年，年度储备计划中存量建设用地占比已达65%左右。

（2）落实重大战略，提供用地保障

土地储备作为土地管理的一项重要内容，充分体现政府的主导性。自2004年以来，按照上海市委、市政府的工作要求，通过土地储备方式，先后为世博会、虹桥枢纽、迪士尼、特斯拉等国家和本市战略项目落地提供用地保障。上述项目特点各一。世博会项目地处城市中心，以存量转型为主，推动了黄浦江沿线工业企业和居住困难居民搬迁；虹桥枢纽建设项目主要立足交通用地的实际需求，实施边储边供，逐步开发；迪士尼项目以新增空间为主，统一规划，分区储备。特斯拉项目是积极对接国家重要产业布局要求，实现“土地要素跟着项目走”的管理要求。

（3）落实民生需求，改善居民生活

从上世纪90年代的“365”危棚简屋改造到新世纪以“二级旧里以下房屋”为主的旧区改造，土地储备都承担和发挥着“主力军”的角色，为改善中心城区居民居住环境、落实民生发展要求起到了关键性的作用。同时，为解决中心城区房屋征收居民安置以及保障性住房建设需求，本市还陆续启动了大型居住社区建设，其土地主要采用市、区联合储备方式取得。

（4）落实新发展理念，助力生态空间建设

土地储备工作会产生多重效益，即经济效益社会效益和生态效益、。党的十八大以来，新发展理念已深入人心，引领各行各业向着高质量发展目标挺进。同样，土地储备也面临转型发展的挑战，在兼顾资金平衡的前提下，如何践行生态优先、绿色发展的工作要求。近年来，通过土地储备渠道，进一步释放了黄浦江两岸的公共空间，实现了45km滨江岸线贯通，生动践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念；在滨江核心区，为世博文化公园提供用地保障，进一步完善了世博区域的生态系统，提升了空间品质；开展了虹桥和泰和污水厂土地储备，首次以土地储备方式保障重大民生项目落地，为区域生态环境改善提供了积极的支撑。

图2 上海土地储备发挥的重要成效Fig. 2 The important effect of land reserve in Shanghai

4 新时代背景下对土地储备的思考

4.1 准确把握土地储备的公益性，助力区域整体发展和生态文明建设

习近平说，“历史是最好的老师，它忠实记录下每一个国家走过的足迹，也给每一个国家未来的发展提供启示”，这同样也适用于土地储备工作，我们需要通过对历史的回顾、总结去挖掘前进的信心与力量。土地储备生来就带有“公益性”，无论在它的起源地欧洲，或者在如今的美洲，都是当地政府为城市发展提供的“公共产品”服务。在中国，虽然起步较晚，但是土地储备制度的产生也是为了解决早期土地利用的矛盾和问题。上海作为全国最早产生土地储备机构的地方，土地储备工作始终承载着“公益性”的使命，积极助力于旧区改造和区域转型发展。未来，在新发展理念的引领下，土地储备工作更要深刻把握发展转型的契机，牢记土地储备“公益性”初心，兼顾生态和民生服务项目，为区域整体发展和生态文明建设作出更大的贡献。

4.2 准确把握土地储备的基础性，助力推动土地要素市场的供给侧改革

土地储备制度是我国土地市场建设的重要基础性制度，建设合理的土地储备规模是土地供应的重要保障。2020年3月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，要求加快推进土地要素市场化配置。供给端的市场需求必将对土地储备的库容、结构和时序提出明确的要求，推动存量建设用地和低效用地盘活、混合产业用地供给等方面的改革措施都需要以土地储备为载体，发挥基础性的支撑作用。土地储备要以有效保障供给侧的实际用地需求为目标，助力推动土地要素市场改革。

4.3 准确把握土地储备与空间规划的互动性，助力城市空间机构的结构优化

土地储备是空间规划实施的重要抓手。土地储备要重点关注空间规划明确的重点发展区域，充分对接近期规划实施要求，在计划编制和项目实施环节，引导土地储备向近期城市重点发展区域布局，推动城市空间结构的持续优化。在单元规划和控制性规划编制过程中，可对土地储备提出工作引导和开发时序要求。反过来，土地储备也可对规划要素提出优化的建议，在确保规划要求得到满足的前提下，合理统筹土地储备的经济、社会和生态的综合价值，以实现空间布局效能的最大化。

4.4 准确把握土地储备开发的联动性，助力政府财政资金的高效运转

通过信息化等手段，动态监测土地储备的实时数据，科学设置运行数据体征标准，结合规划、储备、供地三者间的联动性，定期分析评估，提出合理建议以及工作警示，推动土地储备规模、布局、结构的持续优化。进一步统筹各类资源，提升土地储备项目管理水平，统一规范工作流程，缩短项目周期，减少财政资金的沉淀和宕存，将有限资金用在刀刃上，加速资金的安全流动，充分发挥财政资金的效能，保障经济社会的稳步发展。