汪 龙

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072；3. 中国土地勘测规划院上海土地政策实证研究基地，上海 200072）

耕地是宝贵的自然资源，是农村发展和农业现代化的根基命脉，是农民最重要的生产生活资料，事关国家的粮食安全和社会稳定［1］。目前，我国大部分城市的土地利用都体现出耕地与建设用地矛盾冲突、耕地保护形势严峻和耕地后备资源不足等问题，这在超大城市中尤为明显［2］。永久基本农田作为保障国家粮食安全和重要农产品供给而实施永久特殊保护的耕地，是耕地中最优质、最高产、最精华的部分［3］，然而随着经济社会的飞速发展和城镇化进程的加速推进，同时重大建设项目本身对自然和区位等条件要求较高，建设用地占用永久基本农田的现象依然存在［4-5］，特别是位于超大城市郊区的重大建设项目难以避免占用永久基本农田的现象屡见不鲜，导致超大城市永久基本农田布局亟需进行空间优化。

近年来，国家层面在完成永久基本农田划定工作的基础上陆续发布了一系列有关永久基本农田保护的指导文件（表1），其中针对各地重大建设项目不可避免占用永久基本农田的情形，自然资源部2018年发布的《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规［2018］3号）中规定，在建设项目用地预审中将永久基本农田保护措施落到实处，重大建设项目确实难以避让永久基本农……