汪波，安喆

国家治理现代化视角下政府数字协商的实证研究

汪波，安喆

(北京师范大学政府管理学院，北京，100875)

以人民网《地方领导留言板》数字协商平台上网民留言与政府回复资料与数据为例，对政府数字协商进行实证分析。通过研究发现：求助动机、咨询动机、建言动机、感谢动机、投诉动机构成网民参与数字协商的五种动机，这五种动机在一定条件下可互相转化；政府数字协商显著提升了协商空间的话语容量，并能通过云计算提炼形成民意的最大公约数；数字协商平台不仅构成社会潜在风险表达与释放的空间，而且可借助大数据技术建构国家治理的预警系统，实现政府注意力资源的科学配置。基于数字语言所建构的数字协商将民意嵌入国家治理体系，将哲学意义上的“主体间性”转化为广泛平等的协商实践，充分彰显了信息时代中国特色协商民主制度的生命力，有效提升了国家的治理能力。

国家治理体系；协商民主；政府数字协商；协商动机；协商领域

党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化视为党的重大发展战略，力图通过中国特色社会主义制度的改革与发展，以实现“两个一百年”奋斗目标，进而实现中华民族复兴。协商民主是国家治理体系的重要组成部分，目前已形成“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[1](5)等多元主体的协商结构。

在信息文明时代，国家在传统协商民主的基础上，借助信息网络平台，在三农、交通、服务、企业、医疗、城建、教育、环保等行业和领域展开数字协商创新，充分汲取网民意见使其汇聚形成更为广泛的民意公约数，并将其融入行政流程，以提升政府的行政能力，从而促进实现信息时代国家治理体系的现代化、人民化与科学化。

一、文献回顾与问题提出

党的十九大报告指出：要发挥社会主义协商民主的重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。协商民主作为中国特色社会主义民主政治的中枢，“在民主的共识决策‘产出’端比自由民主更具优势。”[2]随着互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能所掀起的信息化革命不断向广度与深度蔓延，协商民主也不断衍生发展，其形式在实践中被不断丰富，逐渐形成了数字协商民主。数字协商民主是信息化时代背景下协商民主与互联网、大数据深度契合而产生的新型民主形式，是中国特色社会主义民主在信息时代的创新与发展，进一步彰显了社会主义民主制度的优 越性。

研究问题是研究的逻辑起点。“准确厘清本土问题的协商治理理论可以描绘协商治理实践，阐释现象、解决问题以促进实践前行”[3]，研究的核心问题聚焦于国家治理现代化视角下的政府数字协商，探讨网民与政府如何在协商与互动中促进国家治理的民主化与科学化。关于政府数字协商这一研究主题，已有研究主要从三种进路展开分析：第一种分析进路为技术论。技术论侧重从技术因素来剖析数字协商，认为互联网与大数据赋予了网民直接表达诉求的民主工具，从而“拓展了协商民主的公共空间，改变了协商民主的参与模式，优化了协商民主的控制结构”[4]。第二种分析进路为主体论。网民与各级政府在数字协商平台构成数字协商的两元核心主体结构，“分别扮演着网络合理诉求表达主导者和网络协商民主制度化建设者角色”[5]，这两元主体间既存在着理性协商，也偶尔会产生“公共道德失范、公共领域无序化、公共理性缺失”[6]等非理性现象。第三种分析进路为过程论。过程论侧重于分析数字协商主体间的互动过程与互动效果。数字协商过程具有政府主动响应式与政府被动反应式两种类型，“政府主动响应式政治过程中的网络协商更具理性和持续性，政府被动反应式政治过程中的网络协商参与度更高，但理性不足”。[7]数字协商通过协商主体间的双向互动从四个层面重塑协商民主，即“协商资源分配的均衡化、协商主体关系的均衡化、协商信息的数据化与综合化以及数字协商形式的多元化”[8]。这三种解释进路从不同角度诠释政府数字协商，但大都从宏观层面进行探讨，并未针对网民与政府在数字协商过程中的内在动机做微观探析。

中国特色的数字协商民主已覆盖了立法、行政管理等领域。“政府数字协商”侧重于行政管理领域的协商，意指各级政府借助于互联网与大数据等信息技术手段，将网民吸纳进入国家治理体系进行商谈、沟通、妥协，最终形成共识。从参与主体来看，政府数字协商主体不再局限于行政主体与商谈代表，网民可通过扁平化的数字空间融入协商流程。从协商方式来看，政府数字协商的交流方式不同于传统面对面的协商，网民可以运用数字语言融入协商过程。从民意汇集来看，借助于大数据分析工具可对原子化网民的偏好进行分类、合成和综合。在日益复杂的国家治理背景下，广泛而充分的民意汇聚是政府科学决策的基础。

在信息化背景下，建构具有中国特色的数字协商民主体系，已经成为重大的现实需求与学术命题。从学术价值来看，基于深厚而独特的中华协商文明，中国正通过数字协商建构符合中国国情而富有竞争力的现代协商民主体系，以提高国家治理体系的制度自信与道路自信。从实践价值来看，基于中央权威数字协商平台的实践调查，挖掘政府与网民协商互动背后的动力机制，以更好地将数字协商结果融入经济管理、社会服务、民生保障等国家治理体系，从而促进国家治理能力现代化。

二、理论基础与研究方法

交往行动理论构成观察与剖析数字协商的理论视角。从交往行动理论视角来看，协商是行动者以语言为媒介的行为互动，行动者通过使用语言符号或非语言符号进行沟通与互动，以在行动上达成共识。哈贝马斯认为，共识具有三种类型：交叠共识、同化共识、协商共识。英美文化语境中的交叠共识倡导从多元文化中寻找共识的交集。同化共识强调一方对另一方的强制性灌输，“在这种情况下，具有不同背景的人只能以同化的方式达成一致，或者是他们放弃自己标准为我们所同化，或者是我们放弃自己的标准而皈依他们。”[9](78)第三种共识为协商共识，在话语充分均衡的条件下，协商共识要求各协商主体消解自身的中心地位，“协商民主不单是一个听取和征求意见的机制与平台，而是协调利益，创造共识的机制与平台。”[10](15)“协商民主理论框 架是参与式民主在当代的新发展，为精英治国和公民参与相结合的民主政治实践寻求有效 路径”[11]。

随着人类社会由工业时代进入数字化时代，协商主体交往的语言形式发生了变化，逐渐由常规的人类语言转向基于计算机硬件的数字化语言，即协商主体通过数字语言在虚拟空间进行沟通与协商。数字语言的即时性、共享性、平等性使协商主体间的交往形式与交往速率发生了显著变化。传统的协商场域存在时空、资源与话语容量的限制，而基于数字语言所建构的数字协商打破了传统协商场域的时空限制，赋予网民相对平等的协商主体地位与诉求表达机会。政府与网民两元主体在数字协商领域的相互作用形成了螺旋递升的演进逻辑：政府创建网络协商平台—网民试探性参与—政府积极回应—民众积极参与—数字协商制度化与规范化，依此逻辑，政府与网民之间有效互动促进了政府数字协商的良性循环。

本文以人民网《地方领导留言板》数字协商平台的相关数据和网民留言以及政府的回复量为实证分析对象，探析网民与政府如何在协商互动中促进国家治理的民主化与科学化。中央官方权威媒体“人民网”自2006年开设了覆盖省、市、县三层级政府的《地方领导留言板》，打造了地方政府与网民数字协商的权威平台。人民网作为中央权威媒体，掌握着国家权威话语权；作为协商平台，其从三个方面表现了对地方政府与网民参与协商的吸引力。

第一，地方政府和网民在此平台协商的过程中，皆能感受到中央权威的关注，因而能更规范、更积极主动地参与数字协商。

第二，各级地方政府在中央数字协商平台上潜在地形成了协商竞赛，倒逼其更为主动地展示公共治理过程中的相关数据和细节。

第三，由于中央权威对数字协商平台的监督和关注，地方政府对公共问题的解决更加积极主动，对网民信息的回复更为及时、准确，这就在一定程度上规避了建设型协商异化为对抗性 协商。

对《地方领导留言板》数字协商平台上网民的留言和政府的回复以及相关数据进行实证分析的主要流程包括以下三个步骤。

第一步，收集人民网《地方领导留言板》上网民留言与政府回复资料与数据，并进行结构化处理。

第二步，由于网民是数字协商的首要主体，所以先通过岭回归分析(Ridge Regression)挖掘网民参与数字协商的内在动机。之所以采用岭回归分析，是因为岭回归分析能解决线性回归分析中自变量共线性问题。岭回归分析过程也包括三个阶段：结合岭迹图确认值，值的选择原则是各个自变量的标准化回归系数趋于稳定时的最小值；通过岭迹图来识别、判断、选择值；确定好值后，输入值，建构岭回归模型。

第三步，针对网民诉求的表达，各级政府必然予以回应、协商与反馈。与之相应，通过岭回归分析，挖掘影响政府回复的相关因素。

三、案例分析

在数字协商流程中，大数据不仅是一串串数字，在本质上还是公民在现实社会中真实的行动、情感与偏好的表达。本文运用网络爬虫软件获取了2018年全国414个城市在人民网《地方领导留言板》的20余万条协商留言数据，并对这些数据进行岭回归分析，以探讨政府数字协商背后的内在逻辑及其对国家治理现代化的影响。

(一) 网民参与数字协商的动机剖析

网民既是虚拟人也是现实人，生活在特定的经济社会结构之中。网民在利益诉求的驱动下进入数字协商空间进行申诉。依此逻辑，形成了三个主要自变量与一个因变量。因变量为网民留言量，自变量分别为特定地区的生产总值(GDP)、人口数量、协商动机。通过对网民留言内容分析可以判定，网民的协商动机包括五种，即投诉动机、求助动机、咨询动机、感谢动机、建言动机。投诉动机是网民通过数字协商平台对特定公共权力主体的非规范性行政行为进行投诉；求助动机是网民基于自身困难，试图通过数字协商来获取公共服务方面的帮助；咨询动机是网民根据特定的公共服务流程，向特定的行政部门进行咨询；感谢动机是网民对已获取的公共服务表达感谢之情；建言动机是网民对公共服务流程的缺陷提出改善的建议。对这五种动机的界定实现了概念的测量与操作化。

本研究将网民留言量作为因变量，将地区生产总值、人口数量、求助动机、咨询动机、建言动机、感谢动机与投诉动机作为自变量，进行岭回归分析，形成岭迹图，见图1。可以发现：当值为0.4时，自变量的标准化回归系数趋于稳定，所以设置最佳K值取为0.40。因此，输入值，形成岭回归模型，见表1。从表1可以看出，该模型的2值为0.988，这意味着自变量可解释因变量98.8%的变化。该模型中值远高于临界值，表明该模型具有统计意义。回归模型显示：地区生产总值、人口总数、求助动机、咨询动机、建言动机、感谢动机、投诉动机均会对网民的留言总量产生显著的正向影响。在此基础上，进一步从标准回归系数观察自变量的影响力，可以判定，网民的协商动机是影响网民参与数字协商的核心因素。其中，求助型动机的影响力最强，这表明大多数民众倾向于以建设性方式解决公共诉求。

协商动机既可从实证层面进行验证，也可从理论层面进行诠释。在数字协商的虚拟公共空间中，每一位协商主体皆存在着具体而且相对独立的利益诉求，这种独特的利益诉求衍生出各种协商动机，每一种协商动机在数字空间中形成一种特殊的力。各种协商动机形成的力相互作用、相互博弈、相互妥协，最终形成合力。正如恩格斯指出，“最终结果总是从许多单个意志的相互冲突中产生出来，……每个意志都对合力有所贡献”[12](163)。求助、咨询、建言、感谢与投诉等五种典型动机驱使着网民在数字协商平台与政府职能部门交流磋商、共同调整、相互改变，最终形成包容性的协商共识。网民的五种参与动机可以归纳形成三种理想类型：第一种为求助型协商动机，这是网民在经济社会生活中需从管理主体处获得咨询、求助的协商动机。第二种为建设型协商动机，这是网民在经济社会生活中为获得优良的公共服务，对权力主体产生表示感谢、建言的动机。第三种类型为对抗型协商动机，是网民针对其在经济社会领域被侵权的现象而产生的投诉动机。恩格斯曾言：“要使人民不要再总是过分客气地对待党内官吏，不要总把他们当作完美无缺的官僚，百依百顺地服从他们，而不进行批评”[13](312)。数字协商平台不仅能为网民便捷高效地表达诉求与协商意愿提供便利，而且也可以为网民在扁平化的数字空间中批评与投诉行政主体提供渠道。

图1 网民留言影响因素的岭迹图

表1 网民留言影响因素的回归模型

注：*p<0.05 **p<0.01

马克思主义辩证法指出，事物既相互联系又可以在一定条件下相互转化。协商动机并非绝对地保持孤立和静止状态，在一定条件下是可以相互转化的。当求助型协商诉求长期得不到政府及时合理的回应，求助型协商就有可能转化为对抗型协商。随着互联网技术的深入发展与5G移动互联网时代的到来，网民在数字技术的支持下有能力将求助型协商转化为对抗性协商。因此，在国家治理现代化视角下，各级政府应充分利用数字协商平台，使数字协商发挥“社会安全阀”与“减震器”的功能，使潜在的社会冲突在数字协商平台得到缓冲、释放与缓解，从而维持社会与国家的安康。

国家治理程序遵循输入－转换—输出—反馈的系统流程，数字协商是国家治理体系的首要环节。一方面，数字协商从量的层面显著提升了协商空间的话语容量，富有包容性地将基于求助动机、咨询动机、建言动机、感谢动机、投诉动机的网民融入协商体系，并且通过大数据算法与数据挖掘，迅速提炼形成民意的“最大公约数”。另一方面，数字协商从质的层面促进国家治理主体结构的均衡化。数字协商借助于网络数字语言，通过扁平化的数字空间显著压缩了传统管理与传统协商中的主体与客体之间的势能位差。数字协商空间中的主体与客体间的关系结构逐渐转化为主体与主体之间的平等协商，协商者主客体的界分日渐消融，“有了主体间性，个体之间才能自由交往，个体才能通过与自我进行自由交流找到自己的认同，才能在没有强制的情况下实现意志的综合化”。[14](83)数字协商借助于网络技术将哲学意义上的“主体间性”转化为真实平等的协商实践。

未来数字协商平台应由分散化、零碎化转向制度化、一体化，通过流程重构将数字化民意深度嵌入行政流程。在信息时代，大数据分析能将碎片化民意信息综合化，形成系统性、动态化的整体民意信息。各级地方政府应充分认识到数字协商是实现治理现代化、创建社会最大公约数的新型平台，应持续规范协商程序，将国家层面的数字协商平台与地方治理流程进行制度性衔接，明晰政府职能部门在数字协商流程中的职责，形成信息收集－分类—办理—反馈—通报的全流程协商链条，借助数字协商的驱动力，提升源头治理、民主治理、综合治理的能力。

(二) 政府回复与网民留言动机的关系剖析

在数字协商平台上，政府针对网民在不同领域的利益诉求进行回应、协商与反馈，以期通过主体间的交往行动，形成共识，消解潜在的冲突。政府回复与网民留言动机的关系是实证分析的目标，以解释网民留言动机在多大程度上影响政府回复。研究将求助动机、咨询动机、建言动机、感谢动机、投诉动机等五个自变量与因变量(政府回复量)进行岭回归分析。如岭迹图显示，当值为0.3时，自变量的标准化回归系数趋于稳定，此时回归方程最佳。因此输入值，形成岭回归模型。

从政府回复与网民留言动机关系的回归 模型表2可以看出，该回归模型的2值为0.984，说明五个自变量可以解释因变量98.4%的变化。该模型中值远高于临界值，表明该模型具有统计意义。回归模型显示，网民的求助动机、咨询动机、建言动机、感谢动机、投诉动机均会对政府的回复量产生显著的正向影响。在此基础上，进一步从标准回归系数观察自变量影响力的强弱，可以发现：协商动机对因变量—政府回复量的影响力度序列为，投诉动机>建言动机>求助动机>咨询动机>感谢动机。

回归模型表明，地方政府在数字协商平台首先高度关注投诉型留言，倾向于积极化解已形成冲突的民众诉求。面对纷繁复杂的政务信息，政府要快速回应并处置各种突发事件。但是，由于政府的治理能力受到行政资源与自身注意力的双重限制，地方政府不可能对所有的行政事务投放相同的关注度，而是在鉴别海量协商信息的基础上判断网民诉求的轻重缓急，并据此来分配行政资源。相对于感谢型、咨询型、建言型与求助型的留言，投诉型留言更迫切地需要政府的回应。所以，政府在数字协商平台高度关注、积极回复投诉型留言，以化解潜在冲突，维持社会稳定。

图2 政府回复与网民留言动机关系的岭迹图

表2 政府回复与网民留言动机关系的回归模型

其次，政府也比较关注网民的建言型与求助型留言。相比投诉型留言，建言型与求助型留言较为温和。但是在特定时限内，建言型与求助型留言如果不能得到有效的回复与处理，就会转化为比较激烈的投诉型留言。所以，面对网民建言型与求助型的留言，地方政府的理性选择是区分性质、积极回应。一方面，针对网民的合理诉求，政府要通过数字协商平台主动与网民沟通，明晰处理流程，消除其疑问，以达成共识。另一方面，针对网民的不合理诉求，政府要加以解释、说明与拒绝。在信息化时代，民众利益的多元化会导致个体偏好的多元化，每一种偏好背后皆有其产生的理性因素和非理性因素。数字协商对民意发挥着过滤与合成的功能，将网民偏好中的理性因素加以提炼，将其偏好中的非理性因素加以筛除，最终形成理性的共识，并将其融入行政流程。

现代社会是风险社会。现代社会伴随着工业化、信息化实现了生产力的高速发展，但与此同时带来了人口膨胀、三农问题、生态危机以及与之相伴随的公共卫生危机。风险社会不同于韦伯视野下的“工业社会”，“风险社会”更关注“作为现代化一部分的系统性地生产出来的风险和危害怎样才能被避免、最小化”[15](81)。

数字协商平台不仅构成社会潜在风险表达与释放的空间，而且借助大数据技术，可进一步建构未来国家治理的预警系统。人工智能基于数字协商平台的大数据库，对网民不同类型的诉求、意见与信息进行自主查询、对比、分析、研究，自动发出不同等级的预警信号，从而实现“智能识别、自动预警”。当特定类型的投诉意见在某一地区形成显著聚集，数字协商平台可发出初级预警。当特定类型的投诉意见正由一个地区向其他地区蔓延，数字协商平台可发出中级预警。当特定类型的投诉意见蔓延至大多数地区，并呈现时间或者空间维度上的显著聚集，数字协商平台可发出高级预警。不同等级的预警信号可在第一时间自动通知到特定区域相关的政府职能部门，促使其进行核实、判断、分析与行动，从而为科学决策奠定信息基础。

(三) 政府回复与网民留言领域的关系分析

在数字协商平台上，政府与网民在交流、互动与反馈的过程中，将民意渗透至国家治理的各个领域。从人民网留言涉及的领域来看：三农、交通、企业、医疗、城建、就业、政务、教育、文娱、旅游、治安、环保、金融等行业构成数字协商主要的留言领域。对这十四个自变量与因变量(政府回复量)进行岭回归。如岭迹图所示，当值为0.2时，自变量的标准化回归系数趋于稳定，此时回归方程最佳，因此输入值，形成岭回归模型。

在政府回复与留言领域关系的回归模型—表3中，²值为0.909，这说明十四个自变量可以解释因变量90.9%的变化原因。模型中值大于临界值，表明此模型具有统计意义。通过岭回归分析发现：交通、医疗、城建、就业、政务、文娱、旅游、治安、环保等领域对政府回复量生成显著的正向影响。根据标准化系数的比较可进一步发现，对政府回复的影响力相对较高的协商领域分布于政务、文娱、城建和治安等领域。

在数字协商场域，网民皆是自身利益的最佳维护者。数字协商为网民提供了表达偏好与维持权益的平台。《地方领导留言板》的协商议题既包括民生领域的城建、交通、医疗、教育、文娱，也包括经济领域的就业、金融、企业，还包括政府管理层面的政务、环保等。

但是，面对留言板上各领域网民的海量留言信息，政府的关注力是相对有限而且稀缺的资源，政府不可能将其注意力平均分配至各民生领域，只能有侧重地关注。实证分析表明：政务、文娱、城建、治安领域的网民留言更能引起地方政府的关注与回复。政务的处理涉及公共权力的运作效率，因此，地方政府在数字协商平台上高度关注有关政务处理状况的信息反馈，以把数字协商的反馈作为优化行政流程的依据。文娱、城建、治安是民生的核心领域，直接体现政府治理水平的高低。党的十九大报告曾指出：我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。当民众的公共需求在政府治理过程中得不到充分满足时，网民便可通过数字协商平台与政府进行沟通与商讨，地方政府在与网民的协商互动中对政府治理行为进行修正、调适与完善，以提升其治理能力，以保证其在更大程度上满足民众的需求。

图3 政府回复与留言领域关系的岭迹图

表3 政府回复与留言领域关系的回归模型

政府注意力体现出政府对国家治理各领域的关注程度，注意力资源的配置已构为公共管理学与组织行为学等学科共同关注的重要问题。权为民所用、利为民所谋、全心全意为人民服务是中国特色国家治理体系运转的目标，但是，政府注意力配置也存在资源利用的机会成本。在国家治理体系中，政府注意力作为相对稀缺的国家治理资源，对其配置应以社会边际效率最大化为原则，借助数字协商以实现政府注意力资源的科学配置。

未来数字协商平台应充分利用大数据分析工具，充分发挥国家权威平台的网民意见的大数据价值，依托搜索引擎技术和文本挖掘技术，对数字协商平台的海量信息进行自行获取、主题检测、动机判断、领域聚类、热点聚焦，从海量大数据中监测并发现各领域民意的分布结构，通过大数据分析与云计算，挖掘出民生热点，进而根据网民高度关注领域－中度关注领域－低度关注领域的梯度分布，更为精准地配置政府注意力资源，进行靶向明确的精准治理，使政府服务与公民需求形成更为直接有效的耦合。

四、结语

随着人类社会文明的迭代发展，人类社会沿着农业社会、工业社会、信息社会的发展序列不断升级演进。伴随着人类经济社会的变迁，上层建筑亦需要不断调整，以形成经济基础与上层建筑之间的调适与互动。协商民主作为国家治理体系的有机组成部分，必然需要与时俱进地发展。政府数字协商是中国特色社会主义协商民主在信息时代的创新与发展，不仅将民意融入政务、民生、城建各领域的治理环节，直接促进国家治理能力的民主化、科学化与现代化。而且充分体现出中国特色国家治理体系的人民性，充分彰显出大数据时代中国特色社会主义民主制度的优越性与生命力。

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An empirical study on government digital negotiation under the framework of national governance modernization

WANG Bo, AN Zhe

(School of Government Administration, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

The article takes as an example the information and data of Internet users’ messages and government responses on the digital consultation platform of"Local Leaders’ Message Board". An empirical analysis of government digital consultations finds that the motivation for seeking help, the motivation for consulting, the motivation for suggesting, the motivation for gratitude, and the motivation for complaining constitute netizens’ five motivations. These five motives can be transformed into each other under certain conditions. Government digital negotiation has significantly increased the capacity of the negotiation space, and can be refined to form the greatest common divisor of public opinion through cloud computing. The digital negotiation platform not only constitutes a space for the expression and release of potential social risks, but also can use big data technology to further construct an early warning system for national governance and realize the scientific allocation of government attention resources. The digital negotiation based on digital language transforms the "inter-subjectivity" in the philosophical sense into extensive and equal negotiation practice, fully demonstrating the vitality of the deliberative democratic system with Chinese characteristics in the Information Age, and effectively improving the governance capacity of our country.

national governance system; deliberative democracy; government digital negotiation; negotiation motivation; negotiation field

2020−02−24；

2020−10−19

国家社科基金重大项目“基于大数据驱动的公共服务精准管理研究”(20&ZD113)

汪波，江苏南京人，博士，北京师范大学政府管理学院教授，主要研究方向：协商民主，联系邮箱：wwwwbo@sina.com；安喆，河北衡水人，北京师范大学政府管理学院博士研究生，主要研究方向：协商民主

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2021.02.015

D035

A

1672-3104(2021)02−0164−10

[编辑: 游玉佩]