张一平

（内蒙古大学，内蒙古 呼和浩特 010000）

党的十九大报告指出实施乡村振兴战略，以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求， 其中治理有效是实现乡村振兴的基础与关键。 乡村治理是我国现代化进程中重要的组成部分，它关乎到广大农民生活生产，与我国社会的稳定与发展也紧密相关，同时也关系到我国是否能顺利建成全面小康以及能否实现国家治理现代化。在改革开放和社会主义现代化进程的不断推进过程中，我国乡村地区走向开放、活跃的新阶段，乡村的组织形式、人员流动以及村民的收入等发生了新的变化，伴随着这些新变化，乡村治理的方式、主体及模式也相应的发生改变，乡村治理道路的选择也应当与时俱进。 为了提高乡村自治能力，建立乡村治理内生动力机制，国家力量开始退出乡村社会，但由于乡村社会无法独立解决部分社会治理事务进而出现治理真空现象，延缓了乡村治理现代化进程。 近年提出的乡村振兴战略，成为重构乡村社会秩序的关键，为此，本文通过对乡村振兴战略与内生动力机制两者间关系研究，寻求乡村治理现代化进程路径选择。

1 文献回顾与问题提出

关于乡村治理道路，较为普遍的是“自上而下”的外源式与“自下而上”的内源式之争。 在早期，乡村地域上的封闭性、 村民观念的保守以及资源的匮乏等，造成乡村地区自我发展能力的严重不足，这就需要国家通过投入大量资金、 人力等多种生产要素的方式，来确保村民最基本的生活保障，也就是说，这种以国家为主导的行政推动下的外源治理模式最早用于解决在现代化背景下农村贫困问题[1]。 正如学者刘祖云和周银坤所提到的“城市利益让渡、以工促农”，将城市的资源下放到乡村中援助乡村、缩小城乡差距[2]。然而这种行政推动难免会挤兑农村自身发展，这种自上而下赋权式的治理机制模式中， 政府有一定的话语权，资源的投放与政策的倾斜也占有很大主导性[3]。也就是说， 在短期内来看这种方式有一定的促进作用，但并不利于乡村现代化治理的可持续性，甚至会打破乡村治理原有秩序。

之后学术界开始从乡村治理的内生性研究出发，内生性的治理模式提倡参与式的治理理念，通过对本地村民自身意愿的了解， 来给与一定的支持与保障，调动各方力量共同解决治理过程中遇到的问题，进而实现当初的意愿愿景。我国学者李传喜、张红阳认为，内生型乡村治理机制可以很好地发挥村民的自主性，实现乡村治理的多样性，而农村社会是存在一定内生的秩序，有一定基础的[4]。 张文明和章志敏则从资源、参与、认同三个方面探讨了乡村内生式发展的动力要素[5]。随着乡村振兴战略的实施，学者们以乡村振兴为视角来研究乡村治理内生动力机制，顾海燕以乡村文化治理为视角，对乡村治理主体进行研究，认为现阶段乡村文化振兴需要外在激活力去激发内生动力，而外在激活力的作用发挥又要以文化的内生动力为前提和基础[6]。也有学者以服务型政府角度出发，认为乡村治理路径包括完善的协商互动机制、建设服务型的政府等[7]。卢倩指出，行政主导“送文化”活动并不能从根本上改变乡村，要积极推进乡村文化振兴，强化乡村的内生供给，提升治理主体农民的主体地位。

综合以上学者对乡村治理的研究与探讨，可以得出，乡村社会是有一定的内生秩序，单方面的追求“自上而下”或者“自下而上”治理模式都是行不通的，随着乡村社会逐步摆脱贫困， 城乡差距的不断缩小，政府以及其他治理主体就要不断激发乡村的内生动力，通过上下互动和内外结合来维护和稳定乡村社会内生秩序，进而提高乡村自治能力。 这些研究为全文奠定了良好的基础，但是仍然有补充的空间。 本文以乡村治理现代化为视角，以乡村治理现代化进程中面临的困境为切入点， 通过厘清乡村振兴与内生动机制，来探索实现乡村治理现代化路径。

2 乡村治理现代化进程面临的困境

改革开放以来，我国城乡差距逐渐缩小，乡村治理模式也在不断调整，乡村振兴战略的提出推动我国乡村变革，乡村秩序也在发生变化，开放性和流动性的现代社会造成了乡村社会的“去村落化”[8]，这也意味着乡村社会将面临新的挑战。 现今，我国乡村治理在治理主体、治理方式以及外部资源供给方面存在一定问题。

2.1 乡镇干部权责不清晰

乡镇干部作为乡村治理工作中主体之一，是行政体制内最末梢的群体，他们既要完成上级部门转移下来的各种任务，同时也要处理在治理过程中出现的利益纠纷以及其他公共事务，发挥着上传下达的重要作用，但在实际工作中出现一定问题。从现实情况来看，由于治理理念较为落后，加之乡镇干部行为界限较为模糊，呈现出两种极端的工作状态。

一方面，在新时期我国乡村社会治理主体多元化背景下，部分乡镇干部仍然存在家长式管理，在乡村事务管理上独揽大权，甚至出现权力异化、角色错位、越位的现象。 部分乡村干部利用职务便利谋取自利，出现贪污腐败现象；与此同时，两委职能出现交叉，降低工作效率的同时浪费公共资源，甚至造成干群关系紧张。这种强势的国家政权也使得村民权力意识被弱化， 导致多元主体不能有序地参与到社会治理事务中，甚至破坏乡村治理原有秩序。

另一方面则是部分乡村干部的消极怠工现象，国家返场再次将乡镇干部提到中心地位，他们要完成各项任务以及要应对频繁的量化检查，而这些检查结果也直接与年度考核相挂钩；不仅如此，乡镇干部还要以驻村的方式为乡村提供服务，工作的繁忙以及村民的不理解甚至反制乡镇干部，这种压力型体制下乡镇干部受到自上而下和自下而上的挤压，相关能力不足以及精力有限使得他们疲于应对， 产生责任性不强、工作不积极甚至虚假办公的现象，这对干部自身来说有一定影响，同时也阻碍了乡村治理进程，甚至会影响到党和国家的公信力[9]。

2.2 治理手段方式单一

“自治”“德治”“法治”成为当今乡村治理创新方式，而三治结合则是多元化的体现，但现有治理手段较为单一，三治结合不够紧密。

从村民自治层面来，乡村社会组织是村民自治重要的组织，村民的积极性、自治能力的大小都影响乡村治理能力现代化进程，我们知道乡村社会的封闭性造成村民思维的落后性，当治理理念贯穿到乡村事务中， 大部分村民的参与意识以及能力还是比较薄弱的，再加上农村青壮年劳动力进城务工，参与乡村治理事务的人群逐渐减少，即便近年来，有部分城镇务工人员选择返乡创业，他们有一定的治理理念并积极参与乡村治理，但最终也因村民共同体意识的淡薄以及相关自治体系制度的不完善，这种积极性也逐渐消失，乡村自治能力仍然得不到提升，乡村治理陷入“内卷化”。

从法治层面来看，乡村法制建设不完善，国家立法机关以各种形式来推动乡村治理法制化建设，相关立法也相继颁布，尽管如此，由于乡村社会之间存在差异，乡镇制定的相关章程不能很好的与村民村规对接，一些规章制度也就失去了实质意义；不仅如此，部分乡镇干部法制意识不强，创新意识薄弱，一直使用老旧方式解决问题，而忽略规范的程序与制度，村民法律观念更是薄弱，他们不善于也不会用法律维护自身利益，更不懂得自己也要守法，面对国家政策利益，部分农民就通过一些非理性的行为方式来胁迫乡镇干部给与“政策倾斜”，扰乱了乡村治理秩序，也阻碍乡村治理方式多元进程。

从德治层面来看， 乡村社会有着独特的风貌习俗，在改革开放之后，乡村风貌便发生巨大变化，村民的思想观念、传统习俗以及生活习惯都发生了一定变化，随之而来的“拜金主义”“个人主义”等不正之风开始影响到一些村民，原有的道德文化仁义礼智、和谐相处的价值观念也逐渐被冲淡，虽然政府加强了对乡村文化的建设，试图填补传统文化价值，但因为脱离群众意见，文化建设仅仅成为一种表面工程，并没有满足村民多元化的文化需求，其公共服务效能也就没有很好的发挥。

年初召开专题部署会议，各委室结合自身特点和履职重点确定年度议题，明确预期目标和实现举措；工作推进中，各委室积极走上去对接、走出去学习、走下去调研，专门科室定期调度、组织开展情况交流，推动各项工作做精做细做实；年底，对委室探索情况和经验材料进行分析汇总，对相关成果结集出版。各委室积极探索实践，在深度调研、专题询问、流程规范、借助外脑等方面形成了一批可复制、可推广的经验做法，有效带动了机关整体工作水平的提升。

2.3 治理资源较匮乏

乡村振兴战略的有序推进， 让乡村社会更加开放、活跃，但在此过程中面临一些问题。首先是人才队伍比较薄弱。经济化水平不断提高以及教育理念的普及，加速了乡村人口向城镇的流动，本地的劳动力和人才也随之流失，为解决这一问题，中央通过一些政策鼓励优秀大学生深入基层，也通过干部驻村的形式帮助乡村脱贫以及参与乡村治理事务，为乡村治理注入新鲜血液， 但无论是优秀毕业生还是驻村干部，都只是暂时性入驻乡村，这些人才也终将面临流失的问题。

其次是公共基础设施不完善，主要表现在：第一数字化设施与服务不健全， 对于较为偏远的地区，由于信息化财政支持不足， 信息专业技术人员缺乏，相关主体的综合知识水平薄弱，互联网信息技术普及以及使用效率较低，一些涉农工具以及乡村社会治理事务的数字化建设较为落后，乡村干部仍然以传统方式治理乡村地区不能满足乡村治理现代化的数字化要求。第二是医疗卫生服务不完善。在乡村，缺乏正规的医疗机构与卫生管理部门，医疗卫生条件较差，赤脚医生成为全村的主治医生， 甚至有的同时兼担任兽医，村民面临看病困难、公共卫生安全存在隐患等困境。 第三就是文化基础设施服务薄弱。 随着乡村现代化的不断发展，乡村传统习俗被打破，而文化娱乐设施的缺乏更是使乡村原有的价值观逐渐消失，近年来“送图书下乡”活动为乡村增添了图书室，但图书的种类与适应性都不能与村民实际需求相结合，再加上村民整体知识素质水平较低， 参与阅读积极性不高，大多数图书室成为摆设。

对于以上乡村治理过程中面临的困境，实质上也体现出乡村自治能力的薄弱，即便乡村振兴战略的提出有效推动了乡村治理现代化进程，但由于缺少一定的互动与回应，外部条件得不到很好利用，内部活力也不能被激发，因此，如何让基层治理在承接好外部资源和制度同时又能建立较完善的内生动力机制，不断提高两者之间的耦合度是我们要思考和解决的，于是就需要厘清乡村振兴战略与内生动力机制之间的关系。

3 乡村振兴战略与内生动力机制：耦合关系

3.1 乡村振兴与内生动力基本含义

乡村振兴战略是在党的十九大会议上提出的，于2018 年发布的 《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》开始实施乡村战略，接着全国各地兴起了乡村振兴战略浪潮， 乡村治理建设的活力逐渐增强，现代化进程不断推进。十九大报告指出，实施乡村战略总目标是实现农业农村现代化，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是制度保障，其中治理有效最为重要，它是乡村振兴的起点、方式和载体，实现乡村振兴的基础。 总之，乡村治理成为推动国家现代化治理的重要基石，而乡村振兴是中华民族伟大复兴的重要组成部分，体现着我们国家现实与未来的和谐统一，它是一项具有前瞻性的长期政策，指引着乡村治理的现代化发展。乡村振兴使得乡村村貌有了新的变化，乡村治理也得到完善，但也面临一些困境，如上文提到的干部权责不清晰、乡村资源薄弱以及公共服务供给能力较弱等现实困境与问题。

内生动力是指基于主体组织内部自身发展而源于自身的内部动力，它是通过组织的内部条件来影响内部要素而满足主体主要的力量。 动力机制，简单的来讲就是源动力建设， 是指正视各部分存在的前提下，协调各部分之间的关系，从而发挥作用的一种方式[10]。 对于乡村治理而言，寻求内生动力机制运行也就是要重视农民作用，发挥基层组织作用等来激发乡村自治能力。 从乡村治理历史演变角度来看，费孝通将传统乡村治理用“双轨政治”总结，认为传统乡村治理是官僚机器与以绅士为中心的村民自治相平衡的一种结构状态[11]。 随着现代化进程的推进，外部力量的渗入打破了封闭的乡村。 到了新中国成立初期，国家在尊重乡村原有社会秩序基础上，有限介入来加强对乡村治理资源的整合；到人民公社时期国家力量完全控制乡村社会，强势的外生性国家力量破坏了乡村治理自治秩序；改革开放后逐步建立的乡镇政权取代了人民公社，同时也建立了基层群众自治组织，这也意味着国家力量开始退场，但也因此让乡村治理陷入了乡村秩序无序的困境[12]。 近年来，国家的再次返场，乡村振兴与精准扶贫战略正在对乡村治理内生秩序进行重构， 而内生动力机制成为实现乡村振兴战略、推动现代化进程的路径选择。

3.2 乡村振兴与内生动机制的价值耦合

从历史角度来看我国乡村治理，毛泽东始终高度重视农民的地位和作用；到邓小平提出的“尊重农民首创精神”； 再到江泽民提出的将村委会组织法上升到国家意志； 到胡锦涛构架新农村建设长效机制，维护农民权益；到再到今天习近平提出的建立“自治、法治和德治”三位一体的乡村治理新体系，笔者认为，无论是重视农民的地位、将村委组织法上升国家意志还是三位一体新体系，都蕴藏着一种共性，即强调自主治理，注重广泛参与，积极寻求乡村治理的内生动力。乡村治理的内生动力机制就意味着要充分重视广大村民的主体的地位， 不断提升村民的自我认同感，通过村民提高自我管理和服务的能力将地方资源整合，构建社会组织网络进行互相作用，共同推动乡村治理现代化进程。 对于乡村振兴战略来说，将村民视为战略实施的一大主体， 同时也是该战略服务的主要对象，以人民为中心的治理理念已经深入到基层治理之中，两者都是以农民为服务对象，尊重乡村原有秩序，构建乡村治理内生动力机制是符合乡村振兴战略中“有效治理”要求的目标的，因此，我们说内生动力机制是乡村振兴战略的要义之一，而推进乡村振兴战略的发展也会不断完善乡村治理的内生动力机制。

3.3 乡村振兴与内生动力机制的路径耦合

我们的乡村治理形态经历了由“权威—依赖—遵从”的计划统治模式转变为“服务—监督—协作”的治理模式[13]。 积极运行内生动力机制很好的稳定了乡村治理秩序，但随着现代化文明的冲击，村民开始有自己的理性思考，加之缺少一定的公共利益，村民之间处于一种“碎片化”模式，不利于集体性活动，乡村的自治性和自主性不足。内生动力机制不仅强调要激发内生动力，还注重外力的引导与激发，加强与村民之间的交流合作， 进而提高村民的政治参与意识和能力。乡村振兴战略是一个由政治、经济、文化和生态共同发展的一个长远的社会工程，对未来发展有整体性的规划，乡村振兴战略在为乡村内生动力机制提供政策保障同时，还会积极调动多方的力量，通过与多元化主体进行交流与合作，来解决上述乡村治理过程中遇到的问题，并为乡村治理内生动力机制不断完善提供了很好的契机与保障。

4 乡村治理现代化路径选择：复合型治理

4.1 注重参与：赋予农民的主体地位

乡村是一个有序的自治组织，农民作为该组织的一大主体，具有一定的治理潜能，乡村振兴战略为充分发挥农民的主体性作用，构建了良好的社会关系网络。 发挥农民的作用主要有以下几点：

首先是要培养村民的公共参与意识，土生土长的村民最为熟悉本乡村的规则和乡土风情，对乡村有着浓烈的情感，也有着较为成熟的乡俗文化，具有一定的凝聚力，但要想将零散的农户动员起来,就要通过宣传和培训，让村民了解当前国家形式政策，认识到乡村振兴战略的现实意义，也要了解村民对乡村文化和村貌更新的愿景，不断提高村民政治意识和共同体意识；其次，发挥返乡农民的中坚力量，返乡农民还原了自治的本质， 有着较高的政治觉悟和参与意识，可以带动当地村民主动参与基层政治生活，让村民意识到“农民是有能力解决乡村治理问题的，从而推动乡村命运共同体，实现乡村现代化治理；最后重视优秀退役军人“人才库”，退役军人大都是来自农村，对乡村治理有着强烈的责任感，本身又具备过硬的身体素质和政治素养，乡村可以通过组织乡村退役军人或者设置一些退役军人专属岗位，不仅可以发扬红色精神重塑乡村文化，而且也可以提高村民的政治素养与意识，因此，要充分发挥党员同志尤其是退役军人的作用，发挥其模范带头作用，组织动员村民参与到乡村治理中。

总之，以各种方式让村民“互动参与”，避免成为旁观者，不断提高村民自治能力，不断完善乡村内生动力机制，乡村治理现代化才会更好更快推进。

4.2 外力引导：加强基层组织动员作用

乡村治理现代化关键在于内生动力机制的构建，但也不是意味着政府退场，相反，政府要发挥一定的政治权威来激发内生动力发挥作用。

首先党的领导是核心地位，发挥着领导者、引导者和激励者的作用，基层党组织是连接国家政权和农民的纽带，是要领导乡村治理走上现代化道路，因此，在乡村振兴战略背景下， 要构建服务型基层党组织，发挥基层党建的引领作用， 发挥党员的模范带头作用，要善于调动各界力量整合资源，鼓励和引导村民利用现有的资源进行生产和创造新的生产力，为乡村治理提供一定的公共基础设施保障，不断实现公共服务均等化水平；加强基层党组织治理能力，承接好上级提供的政策和物质资源，凭借制度的强制性将乡村治理道路问题上升为政治高度[14]。 加强人才队伍建设，要创新用人机制，提高人才素质能力，也可以通过吸纳乡村的优秀人才进入组织中， 完善激励机制，真正实现留住人才。其次，明确乡镇职责权力。就是要明确乡镇干部要承担的职责时， 给与相应的资源与权力，以便其及时的处理相关公共事务，尤其是应急事件的处理；适当的为乡镇干部减压，减少不必要的形式检查， 将更多的时间的精力参与到乡村事务治理中；加强对乡村干部的政治思想教育，提高公共服务动机水平，使其能积极主动参与到乡村治理中。

4.3 “三治”结合：发挥规则机制

“三治合一”是指在乡村治理过程中，要将自治、法治和德治有机结合，强调多元化的治理模式，是推动乡村治理现代化的重要力量。

首先要以自治为核心，也就是上文提到的发挥村民主体作用， 通过基层党组织的领导进行自主决策、民主管理，充分调动村民的积极性，这就要将教育、培训与学习常态化，提高村民的知识素养和政治参与意识，引导村民参与到乡村治理中；其次以法治为保障，完善法律法规体系，通过宣传不断培养村民的法律意识和维权意识，要及时更新废止不合时宜的相关法律法规，对一些较为成熟的村规民俗可以适当的纳入到法律法规体系中，从而弥补法律空缺，也要因地制宜制定适合本地区的规章制度，并且，乡村干部也要学法用法守法，认真学习和用好我国的民法典，以法治村，遵纪守法，发挥规则机制；最后以德治为基础，党的十九大提出要坚持依法治国与以德治国相结合，要大力培育乡村优秀传统文化，增强村民的认同感和归属感；要充分了解村民真正的精神文化需求，保护传统优秀文化，保护传统文化遗址，发扬红色文化精神；利用本土文化资源来推进乡村德治，不断挖掘本地的特色文化[15]，与新时代社会主义核心价值观相结合，与时俱进培养乡村文化新风尚。

总的来说，要积极寻求乡村振兴战略与内生动力机制之间的契合点，加强上下之间、内外之间的互动与合作，并以此为切入点来研究并解决乡村社会治理过程中遇到的问题，进而推动乡村治理现代化进程。

5 结论

2020.年突发的疫情将全国按下暂停键， 但这也考验着我们公共卫生应急管理能力，更是在考验着我们国家的治理能力。疫情防控期间，在乡村，从粗暴防疫标语，到拦路防疫再到抢砸麻将桌等，这些看似有效制止了聚集现象，但这已经严重扭曲了基层组织与居民之间管理与被管理的关系，而变成了单方面的限制与伤害，疫情终将散去，但我们要在这场疫情中进行反思，思考乡村治理的道路选择问题。 乡村振兴战略是不断完善乡村治理内生动力的良好契机，而乡村治理内生动力机制作为乡村振兴战略的要义之一，使乡村振兴战略成为现实，也在实践过程中不断得到完善，两者内外结合推动乡村治理现代化。与此同时，还需要注意以下几点：

一是要始终坚持党的领导，发挥好乡村党建的引领作用。完善内生动力机制，实现乡村振兴，关键要看基层党组织这个“领头羊”，必须要加强党在乡村治理过程中的作用，加强党的全面领导地位，从而确保乡村治理现代化进程的稳步推进， 但也要正确处理好“两委”之间的关系，合力治理乡村。

二是要坚持走中国特色的乡村治理，对于国外一些较为成功的乡村治理案例， 我们不能随意照搬，而是要根据自己实际情况不断总结自己的治理经验，形成自己的治理模式。

三是要以实现善治为治理目标。善治是乡村治理的最高要求，需要我们将农民作为主要力量，不断激发乡村治理的内生动力，稳定内生动力秩序，要正确处理农民与基层组织的关系；正确处理基层组织与上级组织的关系；上级给予引导和帮助，而基层做好承接外部资源的同时提高转化为内生动力的能力，最终形成内外力紧密合作的局面。