宫 烁

(陕西省水利厅 规划计划处 ，陕西 西安 710004)

1 基本情况

陕西省地处我国内陆腹地，跨越黄河与长江两大流域，具有承东启西、连接南北的战略地位。全省总土地面积20.56万km2，秦岭以南属长江流域，总面积7.21万km2，占全省总土地面积的35.1%。丹江口水库总入库水量中有70%产自陕西境内，陕西对保护好南水北调中线工程水源区负有重要而特殊的责任。

陕西省丹江口水源区涉及陕南汉中、安康、商洛三市的28个县(区)，区域总面积7.02万km2，占全省总面积的30.4%。陕南地区区位优势明显，生物资源丰富，优质矿产资源富集，生态地位重要，是秦巴生态多样性功能区的重要组成部分和南水北调中线工程重要水源涵养区。同时，陕南地区经济总量偏小，优势产业规模不大，集群化程度不高，交通、水利、电力、能源、通信等基础设施建设较为滞后，23个县为限制开发区(重点生态功能区)，28个县(区)中绝大部分属于南水北调中线工程水源涵养区，资源开发与环境保护的矛盾突出。

2 水源区保护工作情况

近年来，陕西实行最严格的水资源管理制度，强化河湖红线约束，实行水污染联防联控，加大水土保持工作力度，积极采取项目带动策略，强化基础设施建设，水源区各项工作取得明显成效，汉江和丹江出境断面水质始终稳定在Ⅱ类标准。

2.1 突出水源区保护治理

修订颁布实施《秦岭保护条例》，出台《陕西省水污染防治工作方案》，省住建厅等多部门联合制定印发了《陕西省城镇污水处理提质增效三年行动方案(2019—2021年)》，开展《陕西省饮用水水源保护条例》修订工作，各级各部门合力推动丹江口水源区保护工作。大力推进污水垃圾处理设施建设及水土保持项目，加快垃圾污水处理设施建设和提标改造，水源区城镇垃圾无害化处理率达到98%以上。陕南三市建成运行县级以上污水处理厂29座，日处理规模60万m3，污水处理率达88%以上。建成排水管网2 709 km，其中污水管网1 395 km，雨水管网796 km，雨污合流管网518 km。提升饮用水水源地规范化建设，陕南三市5个市级集中式饮用水水源地全面完成，县级完成22个，完成率91.7%，保护区整治率、风险防控能力较2015年分别提高6%、20%。开展南水北调中线工程水源区相关情况排查，开展生态修复，加快农业面源污染治理，推进种植业绿色发展，在洛南、汉滨等县开展化肥减量增效试点示范、农药减量控害示范，实施畜禽粪污资源化利用整县推进，秸秆综合利用，2020年化肥、农药施用量分别较2015年减少9.1%、9.8%，畜禽粪污综合利用率达89.4%，秸秆综合利用率达91.3%。

2.2 推动水保生态建设

围绕“山青、水净、坡绿”的目标，大力开展水土保持工作，坚持以小流域为单元，“山水田林路村”统一规划，因地制宜采用坡面整治、沟道防护、水保林草、疏溪固堤、治塘筑堰、自然封育等方式，通过工程措施、林草措施和保土耕作措施的优化配置，使水土保持、环境保护和水资源开发利用有机结合，净化了水质，涵养了水源，实现了生态安全，保障了经济社会可持续发展。2007—2016年，陕西先后开展两期“丹治”水保治理，涉及陕南三市28个县(区)，共实施小流域综合治理562条，完成总投资38.92亿元，治理水土流失面积12 574 km2。2016年以后，通过国家水土保持重点工程、坡耕地水土流失综合治理及省级水利发展资金水土保持项目，累计完成水土流失治理面积6 077 km2，完成总投资约19.69亿元。近年来，陕西先后颁布实施了《陕西省水土保持条例》《陕西秦岭生态环境保护条例》《陕西省汉丹江流域水污染防治条例》等一系列法规规章。初步构建了省、市、县三级监督管理系统，实现对生产建设项目实时动态监管。仅陕南三市立项的生产建设项目水土保持方案申报率就达到了95%，审批率达到了100%，水土保持法治水平稳步提高。

2.3 强化水生态保护

为保证水质清澈，陕西划出一条出境水质标准的“红线”——汉江水质不低于Ⅱ类，汇入丹江口水库的各主要支流水质不低于Ⅲ类。在“红线”指挥棒下，各地将目标任务完成情况纳入党委、政府目标责任考核体系，作为考核领导班子政绩的内容和干部任免奖惩依据。通过划定红线、强化考核，推动节水，核定纳污等一系列措施，境内汉江出境水质完全达到国家Ⅱ类标准，确保了陕南群众饮水和国家南水北调中线水源区水质安全。遵循“安澜惠民、生态宜居、持续发展”的健康河流新理念，全面实施防洪保安、水资源配置、生态环境治理、沿江绿化、水景观建设，实现“江堤标准化，水系生态化，景观优美化”三大目标，努力打造“堤固洪畅、水清岸绿、滩平航通、人水和谐”的新汉江，为南水北调工程提供优质水源涵养条件。

2.4 开展河流整治

全面推行河长制，陕南三市共设立河湖长7 755名，实现省、市、县、乡四级河湖长全覆盖，配备河湖警长1 181名。加快重要支流和中小河流治理，自2012年以来，累计实施汉江重点河段防洪工程80余项，完成投资61.6亿元，建设堤防(护坡)389.93 km。实施丹江干流防洪工程15项，完成投资5.81亿元，建设堤防56.6 km。“十三五”期间，实施中小河流治理项目36项，综合治理河长180.4 km。结合防洪保安，同步推进生态环境治理、沿江绿化、生态景观建设，堤防防护标准得到较大提升，沿岸水生态环境显著改善。直接加快了城镇基础设施建设，带动了县域城镇化发展，为统筹城乡协调发展、促进公共服务均等化、建设社会主义新农村创造了必要条件。

2.5 推进绿色产业发展

以促进三产融合发展为目标，将生态农业、循环工业、园区共建等作为重点，紧扣“强链、补链、扩链”培育壮大各类企业，整合大型龙头企业跨区域优势资源，促进全产业链延伸和创新。大力支持产业园区改造提升、水源区环保产业及特色产业发展，推动水源区产业转型和高质量发展，支持汉中仙毫、安康富硒、柞水木耳等区域品牌开拓中高端市场，做大做强茶叶、中药材、食用菌、山水人文旅游等特色优势产业。强化津陕经贸交流和产业合作，陕南三市与天津开展经贸交流活动，累计签约资金近300亿元。出台产业扶贫“三年行动”计划，持续推进“3+X”特色产业两年攻坚行动，持续深化苏陕、津陕协同协作，安排3 900名贫困劳动力到江苏转移就业。推进农村环境整治，推进农村改厕、生活垃圾和污水治理，全省改厕152.79万座，农村生活垃圾、污水有效治理村占比分别达93.4%和43.0%，全省人居环境整治受到国务院表彰。

2.6 探索生态补偿

建立重点生态功能区转移支付。2008年省财政建立重点生态功能区转移支付，陕南三市28个县(区)纳入补助范围。2020年省财政下达陕南三市重点生态功能区转移支付资金29.9亿元，占到全省的80.33%，用于基本公共服务和生态环境保护，其中用于生态环境保护的资金不得低于30%。探索流域水污染补偿机制。开展省内重点流域上下游污染补偿，参照渭河流域做法，凡辖区出境水质超过污染物控制指标值的市，向省财政缴纳污染补偿费，于2015年建立起汉丹江流域水污染补偿考核制度，汉丹江水质持续保持优良，陕南三市不缴纳污染补偿金。

3 生态保护中存在的问题

3.1 环保设施运行缺乏费用保障

为确保南水北调工程的水质，陕西各级财政投入大量资金，用于污水垃圾处理设施建设，这些环保设施建成后，年运行费用在3亿元以上，陕南财政是吃饭财政，当地财力主要用于保工资、保运转、保基本民生，而无力承担以上环保设施的建设和运行费用。

3.2 水源区涵养保护缺乏项目支撑

2017年5月，国家发展改革委等五部委联合印发了《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十三五”规划》，2019年7月，陕西省印发了相应的规划实施方案，但至今并未安排中央资金启动实施。陕南三市在承担保护国家南水北调中线工程水源区的重任后，经济发展受到很大制约，很难单独拿出资金治理水土流失、保护水质、涵养水源，因此将影响到南水北调中线工程水源区的水质。

3.3 水生态环境风险防范任务重、压力大

陕南雨污合流问题仍然存在，有518 km雨污合流制管网，占比约为19.1%，污水收集处理设施效能有待提高，局部管网存在缺陷，部分污水厂污染物进水浓度偏低，污泥处置技术路线单一，仍以卫生填埋处置方式为主。汉中市境内316等国道，2016年以来，年均发生四五起危化品运输车辆交通事故导致的突发环境事件，水生态环境风险防控难度极大。安康市部分河段总氮依然偏高，干流瀛湖达到中等营养化水平。尾矿库较多，环境风险隐患较大；矿山地质环境问题历史欠账较多，治理资金缺口较大。

4 对策举措

4.1 推动建立水源地生态补偿机制

陕南三市是秦巴山区连片特困扶贫攻坚地区，其中24个县(区)为国家级贫困县。为保障中线南水北调工程水质，陕南累计关停企业400多家，当地产业发展受限，为水源保护作出了巨大的牺牲和贡献。仅靠目前中央转移支付生态补偿资金及天津对口协作资金，远远无法弥补生态环境保护的资金缺口。可通过加快建立南水北调中线用水地区对水源地的横向生态补偿机制解决突出矛盾，由京津冀豫等地区根据南水北调供水量，从水价中提取一定比例资金，对水源地进行补偿，并明确水源地生态保护责任，如出现环境质量或水质下降情况，相应扣减补偿资金。同时加大纵向生态补偿力度，提高对陕南生态转移支付的测算标准，进一步增加财力补助，弥补当地基本支出的财力缺口。

4.2 持续加大水土保持生态文明建设

陕西“丹治”项目的实施，对于控制水源区的水土流失，改善生态环境，减少面源污染，促进当地经济社会发展均起到了积极作用，创造了“陕西品牌”，受到国家相关部委的充分肯定。但“十三五”期间项目断档，直接影响了治理效益的长期稳定发挥。建议国家相关部门能尽快重启该项目，进一步夯实南水北调中线“一泓清水永续北送”的基础条件，促进区域协调、绿色发展。

4.3 加快建设更多保水护水工程

汉江枯水期径流量下降明显，经常低于国家确定的22.4 m3/s的最低生态基流限值，导致个别断面枯水期部分指标偶有超标。陕西引汉济渭工程即将建成通水，未来汉江流域枯水期基本径流保障难度加大。为降低枯水期对水生态环境的影响，有效利用丰水期水资源，应加快引嘉入汉、城固焦岩、南郑狮子崖水库等项目前期工作，全力推进项目落地，增加汉江上游水源水量，增强汉江、嘉陵江流域生态补水能力和保障灌溉能力。同时，要加快科学规划和建设危化品运输专用通道，避免因危险化学品运输引发水环境污染事件发生，保障南水北调中线工程水源区水质安全。

4.4 进一步加大政策产业支持力度

应充分考虑汉中等地经济欠发达，环境准入门槛高于其他同等地区，导致工业企业落地难和自然资源开发利用受限，以及生态环保基础设施欠账多、资金缺口大的实际情况，支持高新制造产业技术发展，在政策资金方面给予扶持。同时，加快高铁等交通基础设施建设，打通陕南东去华中、华东的经济通道，支撑南水北调中线工程水源区社会经济绿色高质量发展。