高小平 刘一弘 高可清

作者简介：高小平，温州大学政府绩效管理研究中心名誉研究员，中国行政管理学会研究员;刘一弘（通信作者），中国人民大学公共管理学院助理教授;高可清，北京师范大学风险治理创新研究中心兼职研究员，中央电视台体育频道编导。

基金项目：國家社科基金重大项目“国家治理现代化与行政管理制度体系创新研究”（编号：17ZDA105）。

摘要：社会风险评估制度构建和实践应用的过程中出现了评估科学性不强、评估结论失准、评估效果欠佳等现象，与该评估所具有的负激励属性分不开。评估负激励有其优势，也有其劣势，需要有条件地加以运用。对社会风险评估负激励的功能再造要将合法性、合理性、可行性、可控性等评估标准按照绩效评估中的平衡记分卡思维方式进行重塑，同时按照统筹发展与安全的要求，将防控风险、预防危机纳入评估体系，把某些负激励指标转化为正激励指标，发挥多种评估方法的叠加性制度优势，提高社会风险评估的综合化程度和精准化水平。

关键词：负激励;社会风险评估;评估制度;社会安全

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）06-0077-011

一、命题的提出与概念界定

当前，风险治理已经成为国家治理、政府治理、社会治理的题中应有之义。风险评估是实施风险治理的基础性工作。然而，从历史的长河看，由于人类对自然现象、自然规律的认识和利用总体上仍然处于幼年时期，对风险这样一种始终伴随着人类的现象进行自觉的科学研究的历史并不久远。在科学史上，1651年概率微积分诞生后人类首次尝试利用该数学方法帮助分析和控制不可预知的事情。此后，风险分析被运用于技术系统。专业化地研究风险和风险科学是近几十年的事情。有学者认为，对风险的系统研究始于Chauncy Starr在1968年发表的开创性文章《风险与自愿性》（Risk and Voluntariness）①。在技术层面，20世纪50年代，安全分析的概率工具在空间探索项目中被开发运用②。社会大众和学术界对于风险的熟知大多根源于世界范围内频发的巨灾以及在此基础之上社会科学界提炼出的“风险社会”概念。工业社会和现代化进程缔造了人类强大的认知能力和祛魅意识，而“风险”一词将知识与未知融合在概率的语义视界中，学者们从自然科学和技术、经济和政治等不同角度对风险给予了高度关注。贝克对风险社会的概括，针对的主要不是我们赖以生存的、含有危险的周遭世界，而是集中在人为的、自我造成的不安全情况下为自我未来做出决策的世界。这就奠定了风险评估的理论基础。由此，现代风险理论研究者建立了一种分析方法，把现实中遭遇的风险依据一定的原则、标准、维度进行划分，从而在类型学意义上学习风险知识，比如将风险划分为自然风险和人化风险以及自然与人化风险叠加型风险。这就导致风险研究的深化——呈现作为科学技术和人类文明发展产物的新的风险，并揭示其现代性特征。

从学理上讲，“风险”范畴意味着“可能性”（学术界对这一看法尚未形成共识）。关于风险的定义可以分为两类，即风险通过概率和期望值来表达与风险通过事件/后果和不确定性来表达。因此，风险是可以被评估的不确定性和严重性。具体来讲：第一，风险是理解人类能动性的首要因素。假设人是有选择权力的主体，通过预设目标与手段之间的因果关系，权衡不同选项之间的机会和风险而做出判断。第二，风险的可能性总是表现为机会和危险的两面性。风险意味着安全与危机的中间状态，它会向安全或危机两个方面转化，关键看转化的过程以及是什么因素去促成这种转化。第三，风险与人类生活紧密相关。人类对待风险的制度安排对作为集体行动的个体都有直接且往往是痛苦的后果。全球化和技术变革使个体风险减少，但技术渗透到社会的各个角落使得集体风险增加。风险的社会扩散伴随着风险严重性而放大。这意味着，相对于传统威胁，新的威胁不再具有等级性、差异化和区域性，而是平等的、全方位的、系统性的。这一点又给风险评估带来了“测不准性”。进一步的研究表明，集体的风险认知可以表现为组织关于风险的观念即风险意识的抽象表达，组织所具有的风险观有助于指导评估不确定性和严重性，指导行动选择，由此将风险从常态、风险治理从常规治理、风险评估从一般评估中分离出来。可以看出，风险评估作为判断和管理，其过程实际是一个“测不准性”的校正。

所谓社会风险评估，是通过科学方法识别风险、评估风险，按照系统安全思想，采用定性或定量等方法，对社会存在的危险因素及其导致危险性增加或危机严重性提升的原因进行评估，做出系统发生危机可能性及其程度的预判，并制定相应处置对策和安全措施以寻求最低危害、最少损失及最优安全效益的一种方法和过程。按照管理科学的原理，“评估”属于一种激励性的管理工具和制度，即运用激励的力量迫使被评估者按照管理者预设的目标行动。不同类型的评估，所产生的激励在动力方向上是不同的，有正向激励，也有负向激励。风险评估是用以作出对被评估者于风险较大的情况下停止前行（或后退）激励的评估。因此，风险评估是一种具有负激励功能的管理工具和制度。

对社会风险评估的研究，20世纪80年代宋林飞和童星开创性地研究了中国转型期社会风险评估及预警系统的设计，承担了国家社会科学基金“七五”项目“社会风险早期警报研究”并出版了专著和论文。在此后的几十年中，我国学术界对社会风险评估的研究逐步得到加强，特别是近十年来围绕政策和决策风险的评估研究成果数量快速增加。但是，我们在中国知网（CNKI）中基本查不到从社会风险评估作为负激励制度这一角度进行研究的资料。由于此领域未作为科学研究的对象，对社会风险评估的研究便始终在完善评估政策和法规、加强政府督导、完善评估模式等方面提出改进和优化对策，而难以跳出为“维稳”而评估、为“通过”而评估这些怪圈。

本文从社会风险评估作为“负激励性评估”的特点出发，研究社会风险评估负激励制度的特点、机理和功能，并以此为分析框架破解社会风险评估实践中存在问题的症结，提出制度改进和创新的思路与策略。

本研究所涉及的社会风险评估既包括社会稳定风险评估（稳评），也包括环境影响评估（环评）、水影响评估（水评）、交通影响评估（交评）、安全评估（安评）、地质灾害评估（灾评）、地震安全性评估（震评）、文物影响评估（文评）、雷击风险评估（雷评）、气象风险评估（气评）、体育赛事风险评估（赛评）等各种前置性评估、预评估，是对此类评估中所涉及到社会及公众利益、公共安全性的评估之总称。

二、社会风险评估制度设计与负激励

近些年来，理论界和实务部门对评估的关注度越来越高，并引起了广泛的重视，从环境影响评估、工程质量评估到行政绩效评估、能力素质评估应有尽有。但在行政绩效评估、能力素质评估等本体性、正向性评估取得较大成效的同时，作为安全性评估的影响性、负向性评估则往往效果有限，评估失实、失准、失效的事情屡见不鲜，评估机构造假问题频现报端。

2021年5月20日，应急管理部召开安全评价机构执业行为专项整治视频会议，动员部署在全国范围内开展为期7个月的安全评价领域突出问题专项整治。据专家分析，目前在风险评估领域，一些专司其职的机构为了获取不当经济利益，丧失职业底线，在评估中弄虚作假的情况屡见不鲜。有的造假者无中生有，针对企业应该具备而实际并不具备的安全条件，在审核时一律“放行”;有的掩耳盗铃，在评估报告上只呈现对的、好的方面，故意隐瞒不符合安全条件的关键问题;有的干脆颠倒黑白，将明显“不符合”规定的内容写成“符合”以假乱真;等等。这些问题导致评估管理乱象丛生，评估结论失实失准，评估功能严重紊乱，甚至出现了不少极端的例子。比如，2016年天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故调查报告显示，涉事企业安全预评价报告和安全验收评价报告均存在弄虚作假的问题，第三方机构故意隐瞒涉事企业不符合安全条件的关键问题，作出了危险化学品仓库与居民住宅区距离符合规定的判断。又如，某家环境影响评价公司仅有一名注册环评师，却在4个月中在全国25个省市累计编制了64份环评报告书和1576份环评报告表，此事被环评组织公开披露后，生态环境部斥责其为“环评形式主义的典型”，并由此引发行业核查整治风暴。

有学者对2013至2017年5年间全国各地进行的社会稳定风险评估进行调研发现，在37.63万起重大決策事项社会稳定风险评估中，因评估为存在高风险而停止决策的有2807起，占比0.75%;因评估为存在中等风险而暂缓决策、待施消除风险后予以决策实施的有9674起，占比2.57%;因评估为低风险而予以决策实施的重大事项共有36.38万起，占比96.68%。可以看出，判定为风险较高而否决、暂缓决策、待施消除风险后予以决策实施这三类评估结果的评估项目占比只有不到4%。

导致此类风险评估中否决性评价结论比重偏低的原因很复杂，有委托方期待降低评估否决性结论的概率而施行干预措施的原因，有政府监管部门疏于管理、服务不到位、机制不健全等原因，也有负责评估的从业人员素质不高、聘请的专家责任心不强等原因，还有评估过程受利益驱使，以及委托方投入过低等原因。我们认为，有一个重要原因被人们忽视了，这就是社会风险评估在制度设计中辩证思维不足，偏重于评估的普遍性考量，未充分顾及此类评估的特殊性、专业性，特别是在制度设计和实施中对评估自身的负激励影响因素考虑不足。

社会风险评估在推进国家治理现代化进程中发挥了积极作用。但这方面的制度构建和实践应用还处于初期，存在一些不如人意之处，出现科学性不强、评估程序不规范、评估结论失准、评估效果欠佳、评估的公信力低等问题是可以理解的。我们在研究现有社会风险评估时发现，大多数评估工作是在缺乏理论支撑的情况下开展的，有的将其他地方探索形成的指标体系照搬过来仅作简单的修补，仓促上阵;有的简单图解政策，把合法性、合理性、可行性、可控性这4项具有顶层设计性质的评估维度和标准拆分开来，分而治之;还有的肢解制度，不考虑制度设计的综合性、一体性、系统性以及评估维度之间的关联性，孤立地从每一个要求中抽取内涵、拟制指标、抓取数据，使得各个要求之间的有机纽带被撕裂，变成了碎片化的“指标端”，这就很难避免出现“选择性评估”“为通过而评估”等现象。

如果我们把五花八门的评估归入两类，可以分为本体评估和影响评估。本体评估（Ontology Evaluation）是根据评估指标并采用一定的评估方法对影响本体质量、数量等各个要素进行综合测评的方法和过程。影响评估（Impact Evaluation）是采取影响因子的研究方法，分析必要性、可行性、合法性、可控性等影响性因素，衡量是否具备不产生过分破坏性影响的方法和过程。就它们的作用指向看，本体评估是正向性评估，影响评估是负向性评估。就其管理工具的工作机理看，本体评估是运用的正激励工具，而影响评估是运用的负激励工具。

何为负激励？负激励是指组织的行为不符合组织目标或者社会需要的时候，给予其处罚或批评，使这种行为减弱，从而抑制这种行为。负激励在公共管理中具有制约的功能，对规范政府职责履行的行为具有一定的监督作用。

负激励是社会风险评估制度设计的本质要求。通过对评估对象不符合组织目标或社会需要的要素进行分析评价，对其中影响社会安全的风险因素进行量化，对危险带来的潜在损失进行判定，进而按照否定性程度高低进行排序，提交评估结论。社会风险评估的宗旨是抑制可能造成不良后果行为的发生，找到校正错误行为（包括心理期待）的一条隐形“止步线”。

三、评估中激励的正-负向性与文化背景

从公共管理实践视角看，现在比较常用的评估有绩效评估、审核评估、合格评估、水平评估等。不同类型的评估，在性质、目的、要求、方法等方面既有共同点又有不同点，其共同之处都是运用激励的管理力量迫使被评估者按照管理者预设的目标行动，其不同之处则决定了该种激励属于正向还是负向性质，是导致被评估者前行性运行还是后退性（或停止）运行的评估。

绩效评估是广泛应用于各领域的管理工具。绩效评估一般指“效能评估”，即用综合的尺子对工作行为和工作成果进行评定，主要以提高效率的程度区分评估对象的实际业绩，因此绩效评估是以“争上游”为主要目标的。社会风险评估很少采用绩效评估的方法，因为这两种评估的旨趣不同，但也有一些评估机构将公共部门平时的行政绩效作为社会风险评估的一个参照系。

审核评估在应用于行政审批时，是行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查和评估，采取批准、同意等方式，准予其从事特定活动，或确认特定民事关系的行为。审核评估一般指“自查评估”，是政府监管制向内外部相结合管理转变的一种评估机制。审核评估的方法是自己拿尺子量自己的进步情况，看是否达到了自设的目标以及距离目标的差距，结论中往往对自我的肯定多于否定。这种评估总体上属于在评估对象“自查评估”基础上的“复查评估”。社会风险评估在第一阶段往往也采用审核评估的方法，作为后续第三方评估的一个参考依据。

合格评估一般指“认证评估”，多用于标准化管理体系中，是以产品和系统定义、质量要求等强制性的标准衡量被评估对象是否达到某种规定的标准，达标才能通过，因此合格评估是以删除不合格者为主要目标的。社会风险评估在最终输出的评估报告中会应用合格评估，但在评估过程中并不运用合格评估的方法，因为社会风险很难找到适用的“认证标准”。

水平评估一般指“选优汰劣评估”，是用规定的尺子对“符合度”的评定，主要看评估对象的实际状态、建设力度、决策决心和行动能力等方面在“符合度”上的情况，重点看是否达到较高水平。水平评估是以淘汰为主要目的一种评估方法。社会风险评估较多采用水平评估的方法，希冀通过评估发现问题、诊断症结、进行整改，从而降低风险，实现评估过关的目标。

从评估的基本类别看，绩效评估和审核评估属于本体评估，合格评估和水平评估属于影响评估。从激励的正-负向性意义上看，绩效评估和审核评估属于正激励，合格评估和水平评估属于负激励。

激励的正向性与负向性都建立在一个共同的理论基础之上——强化理论。强化理论又称为行为修正理论，是以学习的强化原则为基础来理解和修正组织或个人行为的一种学说。长期以来，在中国文化体系中，传承着以正激励为主线的管理脉络和习惯。负激励在西方管理体系中运用很普遍，作为一种生存法则已融入其精神血脉和文化基因之中。

无论中西，其评估文化、评估理论和制度源远流长，但中西方之间存在较大不同。东方评估文化和理论立足于“人之初、性本善”的基点，西方评估文化和理论立足于“人之初，性本恶”的基点。文化和制度的差异导致了不同国家和地区公共管理体系的不同，继而引发了各国公共组织、公务人员的运转模式和行为方式的不同。从评估实践来看，中国早在尧舜的时候已有考核，而且就是以激励和荐拔人才为目的的。尧在挑选接班人时，对百官推荐的人选舜进行考核，尧曰：“我其试哉”。“妻二女、和五典、纳百揆、宾四门。”“询事考言，乃言凪可绩，三载。汝陟帝位。”即，尧用3年时间对舜进行4个维度的考核，结果舜顺利通过并继位。此后，从秦始皇统一税制，到清代委派官员，从建立科举制度，到官员日常考核，多强调以激励为主，强调通过评估、考核等措施提高组织和人的积极性，增强人才培养的有效性，不太主张过多使用惩罚性的手段。这成为中国历代政治文化制度体系中的重要组成部分。

中西方政治文化的差异体现在我国各种形式的评估中，形成了鲜明特点——大凡正向激励性的评估，效果就比较好;而负向激励性的评估，大多效果不太理想。这其中正向激励的一个典型就是我国的政府绩效评估。尽管我国政府绩效评估制度是借鉴了西方绩效管理的经验而发展起来的，但是由于宏观环境、制度基础、功能定位等方面中西方存在着诸多不同，其价值定位、指标体系、实施机制等要素与西方也不尽相同。我国各地政府在实施绩效管理的实践中，不是单纯停留在制度移植与照搬层面，而是着眼于我国经济政治社会等实际，在比较、反思中寻求超越，积极推进政府管理改革创新，建设符合国情的模式，形成了创效式绩效管理。所谓创效式绩效管理是生长于社会主义初级阶段的一种服务于发展中国家跨越式发展的强烈愿望的综合型管理，以鼓励发挥主观能动性和高绩效为主要目的。这种新的绩效评估模式的核心和关键是“通过创新，创造绩效”。这就与西方通过评估、排列名次、淘汰落后而获得绩效形成了鲜明的对比。创效式绩效管理具有“主体—客体”统一的优势、“评估—创建”结合的优势、“业绩—考核”整合的优势和“诊断—改进”兼顾的优势。可以说，中国绩效评估的正激励效应，是改革开放以来中国经济社会发展的“秘诀”之一。

事实上，淘汰、否决、惩戒等负激励也具有很多积极的效应。负激励的正效应表现在对少数人的惩罚也就是对大多数人的激励，被罚的少数人在认识到了错误后加以改正，使结果趋于正面。具体而言，负激励有规范作用和警示作用。对违反行为准则、管理制度的约束，有助于激励人们更好地遵守准则和制度，这就可以起到规范作用。一旦有人因为突破约束而受到相应惩罚的时候，未受到惩罚的群体会因为威胁和震慑性而望而却步，这就可以起到杀一儆百的警示作用。

但是，负激励很容易使管理走向复杂化和不确定。负激励的“证据”较为难以获取与查实，实施后会导致受罚者产生敌意与报复心，这两个方面都增加了负激励结果的成本——对违规人员查证处置的费用、阻止违规项目实施的监督费用。此外，还存在一种负激励的情况，就是当正激励失去公允、公平、公正时所产生的负面影响。因此，负激励不仅包括否定、制止、缓行，还包括正常激励走向反面，引起收到负激励的组织或个人降低获得感，产生逆反心理，对生存环境和社会关系心怀不满等负面结果。有科研人员在调查分析了数十个样本之后观察到，当受到负激励与负激励要素冲击时，受到处罚或影响的个体或机构会产生应激性反应，最突出的是对组织产生逆反心理，这种心理直接削弱对组织和负责人的忠诚度，使组织的信誉受损，影响了组织的长远利益。有的员工在受挫离职之前甚至采取破坏性手段报复组织。事实上，这是与负激励内在悖論有关的。

我们进一步分析正激励和负激励实施的结果和效果。有学者研究发现，假定个体理性在选择正激励和负激励为合作条件的时候，应该满足下列不等式：

R=正激励，N=负激励，C=合作收益，k=除本人以外团队其他成员，Pk等于某一特定值的概率，n=团队成员数。

由（1）式我们可得出下列结论：如果负激励N的强度导致下列不等式成立，

那么，负激励实施的结果和效果就会事与愿违，促使团队成员采取与决策管理层的意图相反的行为。

四、社会风险评估负激励的功能悖论

评判制度功能好坏的一项重要标准，就是看其能否有效治理风险与响应危机。制度失败或终结的原因都可归结于该制度的治理能力丧失。社会风险评估作为直接服务于风险治理与危机预响应的制度，运用治理风险与危机的效度作为分析方法，更是恰当的。

我国社会风险评估制度的建立始于20世纪末21世纪初地方政府的探索，成型并在全国大规模推开于2012年。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》颁布后，重大决策社会稳定风险评估在全国实施。2019 年，国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》，正式将社会稳定风险评估纳入国家法规范畴。通过近些年的实践，社会风险评估以源头治理、事前预防、民主协商、科学决策为要义和特征，对化解社会矛盾冲突，维护社会和谐稳定，增强重大决策的科学性民主性发挥了重要的作用，成为一项具有中国特色的风险防范和管理机制，显示出强大生命力和较高有效性。

根据国家有关部门的统一安排，地方政府组织开展的各种指向的社会风险评估大都將合法性、合理性、可行性和可控性4个方面作为社会风险评估的主要内容和标准。从字面上看，合法性、合理性、可行性和可控性都是正面的、正激励性的，但是当使用它们的目的是为了通过评估将不符合此4个方面要求的评估对象进行否决的时候，它们就是不合法性、不合理性、不可行性和不可控性，4个“性”就具有了负激励属性。

不合法性，一般是指主体不享有相应的决策权，或决策内容和程序不符合有关法律法规和政策规定，具体包括：不符合国家法律、法规、规章以及地方性法规和规章;不符合上级制定的政策;政策调整、利益调整的法律、政策依据不充分;不符合法定程序等。由于我国很多法律政策是具有较强弹性的，地方性法规政策虽比较具体，稳定性却较低，于是在需要作出否定性评价结论时，难免就会发生犹豫。

不合理性，一般是指决策事项不符合最广大人民群众的利益，或没有体现兼顾当前利益和长远利益，具体包括：决策不符合五大发展理念的要求，未反映绝大多数群众的意愿;拟采取的措施和手段不是必要、适当，没有最大限度维护所涉及群众的合法权益;政策调整、利益调节的对象和范围界定不准确，拟给予的补偿、安置或者救助不合理公平及时;决策实施后会给群众带来过重经济负担或者对群众的生产生活造成过多不便，会引发不同地区、行业、群体之间的攀比;未做到各方面利益群体的不同诉求的平衡;决策未遵循公开、公平、公正原则等。在实践中，这些宏观原则要求的边界都比较模糊，难以操作。

不可行性，一般是指决策事项与本地经济社会发展水平不相适应，不具备实施的相应人力物力财力，具体包括：与决策相关的配套措施未经过科学严谨周密论证;决策方案未充分考虑群众的接受程度，超出大多数群众的承受能力;没有开展前期宣传解释工作;未征求群众的意见，或虽征求了但未被绝大多数群众接受和支持;不符合本地经济社会发展总体水平，未考虑到时间、空间、人力、物力、财力等制约因素;出台的时机和条件不成熟;未经过严格的审查审批和报批程序;不具有相关政策的连续性和严密性;实施方案不周密、完善、具体;实施后会给其他地方、行业、群众带来负面影响等。这方面要求虽较为具体，操作性较强，但变通的空间却很大。

不可控性，一般是指决策可能引发不可控的社会稳定风险，或风险得不到有效防范和化解，具体包括：决策事项存在公共安全隐患，存在可能引发群体性事件的苗头性、倾向性问题，会引发社会负面舆论、恶意炒作以及其他影响社会稳定的问题;没有相应的预测预警措施和应急处置预案;没有化解矛盾的对应措施;对实施过程中可能出现的较大社会治安问题准备不足;可能会给周边的社会治安带来重大的冲击;重大事项实施前，治安突出问题和混乱地区没有得到有效整治等。这方面要求虽也较为具体，操作性较强，但对于“只要整改了就可以通过”来讲也是具有不确定性的。

从以上分析可以看出，如果我们把合法性、合理性、可行性和可控性理解为社会风险评估的基本维度，那么对这4个评估维度进行否定性理解，就会出现一系列新的问题：首先，不合法性、不合理性、不可行性和不可控性的内涵与外延较之肯定性理解的合法性、合理性、可行性和可控性内容更丰富、宽泛、深刻，而且每个评估维度表现出不同的清晰度和边界，有的维度较为清晰、明确，有的则模糊、弹性大、不确定性高;其次，如果将这4个评估维度具体化为若干项评估指标，会形成主观性指标、预测性指标，容易出现个体指标与整体面貌相悖的现象;再次，若将4个评估维度的所有指标合起来进行评估，可能导致两个极端，要么定标过高，比如将其中任何一个具体指标未达标就一票否决的话，必定会有很多评估对象不能顺利通过，要么反之，定标过低，若将各项指标的分数加起来，只要达到一个基数就可以通过的话，就会有一些本来不符合条件的评估对象“蒙混过关”。

负激励的“悖论”在这里显现无疑，一方面它有效、管用，另一方面它又常常走偏、失灵。在负激励评估制度语境下，评估主体左右为难，对不合格的评估对象想要说“不”，但又有难言之隐，手里挥舞的“大棒”也往往无从落下。而且，由于负激励的实施强度受到被激励的人数、团队规模的制约，规模与强度呈现负相关性，即负激励的强度随着规模的扩大而降低，随着被激励人数、团队规模的缩小而提高，这就是所谓法不责众。当我们看到某种负激励评估被大量应用之际，可能正是这种制度有效性急速降低之时。显然，我们应该对社会风险评估制度进行优化、改造和创新。

五、统筹发展与安全：社会风险评估制度再出发

社会风险评估制度在中国是一件新生事物，有很大的发展与改进的空间。优化和改造社会风险评估制度的思路和策略是增强负激励评估自身的科学性和系统性，引入正激励评估的理念和方法，建立崭新的社会风险统筹协同评估观。

（一）增强负激励评估的科学性和系统性

近年来，许多学者和实务工作者对社会风险评估做了大量研究，提出了改进的思路：从理念层面，提出了增强使命感、责任感、敏锐性的评估战略;从定位层面，提出了在政府、市场、社会三者关系中确立评估的定位;从目标层面，提出了以高质量发展为导向，以能力建设为根本，实现评估的社会化、法治化、智能化、专业化目标;从法制化的层面，提出了国家进一步完善法律法规，为社会风险评估提供法制环境;从第三方社会风险评估机构的层面，提出了扬优势、补短板、强弱项，提升专业队伍自身能力和水平的对策建议等等。特别是有学者针对特殊的突发公共卫生事件引发的社会风险，提出要由有专业知识和工作经验的专家按照决策的需求，系统性地对社会稳定风险、社会生产风险、社会生活风险进行专业的、客观的评估判断，为应急决策提供全方位的科学支撑。

实现社会风险评估的科学化、系统化，还需要方法论的保障。可考虑引入平衡记分卡评估法等方式方法，对合法性、合理性、可行性、可控性的评估进行重塑，把总体性的、综合性的评估目标确定为战略（包括规划、愿景、期待等），作为圆心，把合法性、合理性、可行性、可控性作为平衡的外圈，由此形成一个有内在系统性联系的、按照控制系统理论建构的新体系。这样就能解决社会风险评估在制定战略与实施战略过程中脱节的问题，将合法性与合理性放到势均力衡的地位上考量，将可行性与可控性放到对立统一的意义上分析，使得合法性、合理性、可行性、可控性成为环形闭路和动态互联的要素，这样就可以堵住“执行漏斗”。在此基础之上，再分别设计二级指标、三级指标，就有望提高评估的科学性和系统性。（见图1）

（二）适度引入正激励评估的理念和方法

在社会风险评估中，按照绝对的正激励原则构建制度和按照绝对的负激励原则构建制度，都是不科学、不可取的。所谓追求绝对正激励就是默认为零风险，必然忽视风险;所谓追求绝对负激励实质就是过度放大风险，必然导致放弃改革和发展，为行政不作为寻找借口，这将引来颠覆性的风险。适度引入正激励评估的理念和方法，对社会风险评估的激励导向进行协同化改造，就是要弥补总体负激励视域之不足，把负激励与正激励两个功能有机结合起来，并使之“化负为正”“化正为负”，在理论上实现评估激励的多向性，既防止用正激励掩盖风险隐患或是用风险压制发展，又避免盲目追求绝对无风险或只顾发展不顾及风险。

“化负为正”“化正为负”是借鉴传统中医学重要思想。关于“滋阴”的思想就是典型的“化负为正”。“滋阴”中的“滋”就是补的意思，但如果“滋”的是“阴”而不是“阳”，就不能做加法，而是要做减法，也就是加负数。就是说，在中医理论来看，“进补”也分两种，一种加正数，一种是加负数。“化负为正”是将负激励的各项指标进行分析，能改变为正激励的尽量改变为正指标，即把发现风险、化解风险、抗击风险的举措以及治理能力均作为正面维度，将预防危机、预防风险的指标纳入社会风险评估体系，提高风险治理、应急管理的“补短板”“堵漏洞”和“强弱项”的能力，构建化负为正的“滋补”性评估体系。

“化负为正”的思路也是中医学“治未病”理念的延伸。《黄帝内经》中提出“不治已病治未病”的思想，原文是：“从阴阳则生，逆之则死;从之则治，逆之则乱。反顺为逆，是谓内格。是故圣人不治已病，治未病;不治已乱，治未乱，此之谓也。夫病已成而后藥之，乱已成而后治之，譬犹渴而穿井，斗而铸锥，不亦晚乎？”这里的“不治已乱治未乱”强调的是既要关注当下，更要关注趋势，在运动中判断疾病风险演化轨迹。这对治国理政具有很重要的借鉴价值。历代医家都极为重视“治未病”，不断发展“治未病”的技术和思想体系，包括未病先防、已病防变、已变防渐等丰富内容，告诫人们不但要治病，更要防病，不但要防病，还要阻止病变的发生和控制发展的趋势，这些思想对于将社会风险评估作为掌握社会和谐稳定主动权的手段有积极的意义。历代政治家将居安思危、未雨绸缪、有备无患等思想作为治理国家的根本原则。他们看重的不仅是这些理念对稳态社会的警示作用，而且更重在将这一思想与“防不胜防”连贯起来，树立不确定性中蕴含了确定性的辩证思维，在不稳定中求和谐。

“化正为负”则正好相反，将传统意义上的正激励转化为负激励，比如某项社会风险评估给出的是“低风险”的结论，委托方却不满足于此正向的激励，而是继续查找风险漏洞，降低风险。如果说“化负为正”是加负数，那么“化正为负”则是减正数，是对不太负责任的评估机构的“以毒攻毒”。这正如高明的医者对明明是上火的病人使用人参等大补之药一样，其剑走偏锋恰恰可以起到奇效。

（三）建立新的社会风险统筹协同评估观

社会风险评估制度作为安全与发展结合的管理形态，要求将各种评估的价值加以叠加，把多种评估的特点进行综合，将审核评估的进步性、绩效评估的策励性、合格评估的强制性、水平评估的严肃性等制度优势集中起来，把正激励与负激励的各自优点结合起来，发挥多种评估方法的叠加作用，使评估制度优势转化为社会风险评估的执行力和公信力，提高社会治理的水平和效能。

社会风险评估制度的负激励特性，和其他正激励性评估制度之间是可以在新型治理体系和治理条件下相互协同的，这种协同不是异质形态的评估制度之间的协同，而是存在于不同社会状态之中的制度所具有的兼容性。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，社会主义和谐社会是按照“预防与应急并重，常态与非常态相结合”的原则建立起来的社会。党的十九大、十九届中央历次全会反复强调“统筹发展和安全这两件大事”。这就告诉我们，需要按照统筹常态与非常态、发展和安全的重要方针建立新的社会风险统筹协同评估观，塑造新型的社会风险评估体系。

非常态的负激励特性的社会风险评估制度，与常态治理制度之间存在必然的联系，两者是一种耦合关系，其结果可能是危机，也可能是更好的发展。关键在于我们能不能开发一种有效的工具，一种适应性强的、在不同社会状态中都具有包容与兼容能力的制度工具。坚持常态中做好预防，在发展中坚持安全，将风险治理与非常态应急管理统一起来，努力实现从风险后端治理向注重风险前端预防转变，从减少风险灾害损失向减缓风险恶化转变，就可以实现发展与安全并行不悖、统筹协调。这对风险评估管理提出了新要求，其重点就是做好常态管理中的风险治理工作，发挥风险评估的负激励和正激励两个方面的积极性。

六、结语

社会风险评估在制度构建和实践应用中出现的信度、效度、精度等方面的不足，问题存在于两个方面：一是该类评估存在着基本定位与中国传统管理文化不兼容现象，二是评估的科学性和系统性有待提高。我们可以通过制度重塑，扬负激励之优点，抑其弱点，转换着力点，厘定标准，再造功能，借鉴中西医结合方法，运用辨证论治、循证治疗的方法，将社会风险评估置于统筹发展与安全的高度来考量，集众评估方法之所长，提高社会风险评估的制度化水平。

如果我们跳出管理工具属性这一范畴，从国家治理的意义上看问题，社会风险评估制度的本质是对社会有机体进行的一次次体检，通过做“穿刺”，取“切片”，进行“活检”（活体组织检查），看社会有机体是否发生病变。在现代医学上，活检是一种病理学诊断，被作为临床的“最后诊断”。提高社会风险评估的精准性、有效性，必须以科学为导向和支撑，从统筹发展和安全“广角”出发深入研究社会风险评估，把每一次评估都当作是对国家治理体系和治理能力的“底线诊断”，本着极端认真负责的态度，老老实实、兢兢业业、如履薄冰、忠于职守，做好每一次“活检”，及时发现、有效防止社会有机体发生“癌变”。

如果一个社会具有很强的常态与应急态协同治理能力，善于及时准确抓住社会风险评估中暴露出来的问题，做到“见微知著”，特别是能够抓住突发事件演化过程中的“临界点”做出果断决策，有效适应需求迅速统筹配置治理资源，将危机管控在萌芽，将风险治理渗透到常态治理体系之中，就能够使社会秩序较长时间处于稳态的轨道运行，实现长治久安。

（责任编辑：石洪斌）