卢 毅 张俊荣 伍 慧

（1.长沙理工大学，湖南 长沙 410014）（2.湖南省交通运输厅，湖南 长沙 410004）

公路货运业在国民经济社会发展中发挥重要作用，完成全国75%以上的货运总量。其中，大型货运企业具有落实企业安全生产主体责任的条件，危货企业受到重点监管，其安全生产的可持续发展得到较好的保障。但普货运输中小企业，特别是个体运输经营占绝大多数，安全生产管理难、监管难，企业安全生产主体责任一直不能得到很好落实，如何在交通强国战略实施和交通运输高质量发展要求背景下，尽快形成普货运输安全生产机制是一个亟待解决的重点关键问题[1]。对于普货运输中小企业安全生产管理难、监管难的问题，在引入安全生产托管服务机制后，都可以得到很好的解决。

一、安全生产托管服务现状分析

引入安全生产托管服务，可以帮助企业建立一套完整、规范的安全生产管理体系，并进行规范化管理，解决安全生产中实际出现的一系列安全问题。基于此，我国多地、多行业实施了企业安全生产托管服务，并且个别地区也开始尝试道路货运安全生产托管服务。

（一）多地、多行业实施了企业安全生产托管服务

4000万家中小企业占全国企业总数的99%，安全生产管理难、监管难。一个人员数量有限的安全生产监管部门越来越难以将辖区内成千上万家中小企业监管到位，安全生产检查技术难以跟上行业和企业日新月异的专业化发展，特别是小微企业，个体化的安全生产知识和十分有限的资源条件根本达不到安全生产管理的规范要求。为此，煤炭、建筑等行业，深圳、成都、宁波等地10年前就开始企业安全生产托管服务①参见中共重庆市委、重庆市人民政府《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》，网址：http://hbrb.hebnews.cn/pad/paper/c/201709/04/c19520.html。。如，2019年国家煤矿安全监察局出台的《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》文件，对适用的对象、煤矿托管的方式、承托方应具备的条件、委托方的权利义务以及煤矿安全监察监管部门的职责进行了详细规定，规范了煤矿托管管理工作。再如，深圳市2008年发布了《深圳市推行企业安全生产托管工作指导意见（试行）》文件，规定托管主体是安全中介机构，托管对象一般是从业人员在300人以下企业，政府通过购买服务方式，委托安全中介机构协助对有关企业提供安全监管服务。托管服务改变了深圳86%中小企业安全生产管理“无人管”“不懂管”的状况，坂田街道于2007年新增500多家企业，而工伤事故发生率却同比下降42%。

（二）个别地区开始尝试道路货运安全生产托管服务

受先行案例启发，近年来国内道路货运行业出现安全生产托管服务新探索。如，重庆市出台的《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》（渝委发〔2017〕15号）提出，推进“小微运输企业集中办公、安全托管服务等方式，改善货运安全条件[2]”；万盛区2017年出台的《万盛区小微普通货物企业安全托管服务工作指导意见》规定，托管主体是第三方安全事务所，50%以上小微货运企业选择托管，万盛区安全生产形势明显好转；又如，重庆綦江区、涪陵区①参见《交通运输部安全委员会关于“平安交通”安全创新案例征集评选活动情况的通报》，网址：https://www.waizi.org.cn/law/38955.html；《重庆市涪陵区交通局关于印发全区交通行业道路货运安全专项整治行动方案的通知》，网址：http://www.fl.gov.cn/zfxxgk_206/zcwj/qtgw/202012/t20201230_8721795.html。，湖南益阳市②参见湖南省道路运输协会危险货物运输工作委员会2021年《益阳危险货物道路运输企业联合办公、集中监控、授权管理试点情况报告》。等地区的货运企业在当地运管部门指导下，自发联合制定和实施企业安全生产托管服务方案，托管主体是企业联合联盟安全管理中心，采取“集中办公、协会指导、行业监管”模式。

二、引入安全生产托管服务的必要性分析

汲取国内一些地区、行业对中小企业实施安全生产托管服务的成功经验，在普通货物运输行业探讨引入安全生产托管服务机制的必要性分析显得十分重要。

（一）改进普通货运安全生产是道路运输安全生产持续性好转的根本保障

《交通强国建设纲要》提出构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系，把安全摆在现代交通运输发展首要位置。公路货运业拥有的1100多万辆货运车辆运力中，普通货运车辆占货运车辆的95%以上。《道路交通运输安全发展报告（2017）》显示，2016年道路交通运输事故864.3万起，造成63093人死亡，其中生产经营性道路交通运输事故40667起，造成19490人死亡[3]。有关资料显示，道路交通运输事故中，85%以上涉及普通货运车辆。也就是说，如果不加强普货运输安全生产管理和监管，道路货运业安全生产形势就不能得到根本性、持续性改进。

（二）安全生产管理弱、监管难，是普通货运行业的“顽瘴痼疾”“卡脖子”问题

道路货运业集中度仅1.2%左右，货运企业超过750万户，平均每户不到2辆，90%以上的经营主体为个体运营司机。“弱小散”普货业安全生产长期存在绝大数经营主体自身无人管、无能力管、管不了的管理问题，监管执法难全面、难到位、难到底的监管问题，监管人员工作负荷大，责任大。如重庆市：万盛经开区有小微普货企业（50辆货车以下）238家，货车3359辆，但全区货运安全监管执法人员只有2人；綦江区货运车2.6万辆，规模以下企业（即车辆应征吨位在100吨以下，年货运营业收入在200万元以下）车辆占75%，自2011年至2015年，因连续5年发生较大道路运输事故，运管系统20%干部被追过责，安全生产管理形势十分严峻。

（三）托管服务是解决普通货运行业管理弱、监管难的有效方法

在行业安全生产要求日益严格和任务不断增多的形势下，不少中小企业加大配备专兼职安全生产管理人员和安全设施措施的有限投入[4]。但这些有限的投入因自身技术条件、管理资源等原因，并不能发挥其应有作用，难于到达安全生产管理和监管目的。相比而言，企业通过委托第三方安全服务机构对自己进行安全生产专业化管理，能够充分利用有限的安全生产投入获得最大化的安全效益[5]。同时，第三方安全服务机构也可受监管部门委托，开展安全生产评估、检查、事故隐患清查，督促整改、企业严格执行人员持证上岗和培训教育制度等监管服务工作。托管服务不改变企业安全生产主体责任。

三、引入安全生产托管服务面临的主要问题

虽然引入安全生产托管服务，不仅可以降低道路交通运输伤亡事故发生率，还可以促进道路货运企业的安全管理逐步规范和完善，使道路货运企业的安全生产达到有序可控的目的，也有利于提升各地区内道路货运企业的社会形象和市场竞争力。但是在实施安全生产托管服务过程中，也会面临以下3个主要问题。

（一）对普通货运安全生产不够重视

普通货运监管部门、企业普遍认为，普通货运安全生产“管理弱、监管难”是由“弱小散”行业特性决定的固有问题，且属于道路货运安全生产的“非主要矛盾”问题，长此以往，大家对普通货运行业安全生产存在的问题形成无能为力的思想，熟视无睹，抱有“鸵鸟心态”，采取“鸵鸟政策”。

（二）对安全生产托管服务缺乏认识

调查问询普通货运行业监管部门和企业单位人士，绝大多数人不知企业安全生产托管服务为何事，就更不知道其是一种能够有效落实普通货运企业安全生产主体责任的方法。即使重庆万盛、綦江、涪陵等区，湖南益阳市等开始的实践探索，也因为数量及少、范围极小、时间不长、影响不大，行业对此基本不知。

（三）行业没有出台相关政策

要实施、完善、推广安全生产托管服务的道路货运行业监管部门、企业都因行业没有相关政策依据，会遇到重重政策阻力和太多工作困难而放弃，已经实践的也难于发展。能查到的有关文件只是模糊性、方向性的意见，如《交通运输部关于促进道路运输行业集约发展的指导意见》（交运发〔2014〕61号）提到“鼓励中小企业通过联盟、联合等方式实现资源整合”“引导集约经营”。

四、安全生产托管服务应用推广的对策建议

在普通货物运输行业推广应用安全生产托管服务，需要政府加强宣传引导，需要在普通货物运输行业中开展安全生产托管服务试点，还需要制定相关的法律法规及相关的配套政策来保障实施。

（一）加强宣传引导并将托管服务列入行业重要议事日程

加强行业对全国中小企业，特别是道路运输企业安全生产托管服务成功案例、经验的宣传，树立普通货运行业安全生产可管、可控、有改进办法的思想。推动研究普通货运企业安全生产托管服务的可行性、实施方案、政策风险评估、行业专门政策等。建议将普通货运引入企业安全生产托管服务，列入行业安全生产管理重要议事日程，设立“普通货运企业安全生产托管服务”管理创新科研专项，为道路运输业安全生产高质量发展提供理论指导。

（二）开展全国性普通货运企业安全生产托管服务试点

通过相关文件支持鼓励各省市在道路货运行业中试点企业安全生产托管服务，引导针对不同托管对象采取不同形式的企业安全生产托管服务，将安全智能监控、安全管理咨询、安全培训、无车承运等功能融为一体的托管服务。建议组织力量在总结吸取全国中小企业安全生产托管服务成功经验基础上，结合普通货运实际，尽快出台普通货运企业安全生产托管服务试点方案，成立专家组，加强指导、跟踪，并将此列入交通强国试点、示范项目范围。同时，建议在普货运输企业中开展安全生产托管服务试点工作的过程中，积极探索对托管机构的安全监管机制，来解决托管机构恶意竞争、服务能力水平低等问题；积极探索政府监管部门、托管机构、企业三方的联动协调机制和联动约束激励机制，解决企业托而不管、机构托而不问、政府托而不知等问题。

（三）适时出台全国性普通货运企业安全生产托管政策

在将全国性普通货运企业安全生产托管服务试点不断扩大范围，总结、评估、改进试点工作的基础上，在托管机构管理规范、托管机构和托管对象范围界定清晰、安全生产管理各自职责、任务清楚，托管服务价格、经费来源等经验成熟的条件下，适时出台全国性普通货运企业安全生产托管政策。建议成立道路运输企业安全生产托管服务领导机构，协调推进普通货运企业安全生产托管服务试点和全面实施工作，适时出台《普通货运企业托管安全管理办法（试行）》，使全国普通货运安全生产工作取得全面性、根本性、持续性好转。在此基础上，推进整个道路运输企业安全生产托管服务工作。

五、结语

从安全生产现实出发，普货运输引入安全生产托管服务，是道路货运行业安全生产管理改革的一种新思路、一项创新课题，将打破普货运输安全生产管理无法“全面、到位、到底”习惯思维。只要积极汲取其他行业中小企业安全生产托管服务的成功经验，积极探索实践托管服务机构培育、规范管理、托管制度建设，从全局试点、示范、推广，将取得的模式、经验应用到不同的道路运输领域的托管对象，不但能够形成可持续发展普货运输安全生产机制，而且会给整个道路运输行业的安全生产带来根本性、可持续性发展的变化。