滕亚为 赵传方

2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话提出：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”[1]2020年11月16日至17日，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记再次明确要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。本文从应急法治机制的构建角度出发，尝试就应急管理法治体系建设路径进行探讨，以期对应急管理法治体系的完善有所助益。

一、应急管理法治体系建设的必要性

（一）有效平衡应急管理中权力和权利的关系

一方面，要通过法律授权，明确权力机关在紧急状态下的必要职权;另一方面，要防止权力被滥用、权利被随意缩减，甚至走向极端。最为重要的一点是，不能突破法律法规规定的最低底线。唯有此，建立完善突发公共危机事件下权力与权利有效法治平衡机制，防止紧急状态下出现社会冲突，减少应急管理措施实施的阻力，推动应急管理措施合法合理高效开展。

（二）强化应急管理创新举措的合法性

习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[2]法律具有国家意志性、权威性、预先设定性等特征，通过预先设定法律规则明确政府机关的权责、公民的权利与义务等内容，为有效地应对和解决现存或可能存在的问题提供预设的措施和手段。详言之，通过法律预先设定突发公共危机应急管理不同层级的指导措施，厘清各部门之间的权限职责，构建统一的跨部门间协调机制，促使各部门间的应急管理措施在法治轨道上高效平稳运行。这不仅可以为突发公共危机应急管理的创新举措提供法律正当性，也有助于树立政府权威，建设法治政府。

（三）妥善解决应急管理中的矛盾纠纷

法治是社会和谐稳定的“安全阀”，在应急状态下尤为突显。突发公共危机事件的爆发，打破了常规状态下稳定的社会秩序，威胁社会公民的生命和财产安全，造成社会各种利益失去平衡，进而引发一系列的连锁反应。一旦应急管理状态下法治缺位，社会公众的合法权益必然失去保障，诉诸无门、社会矛盾加剧。可见，没有应急法治的实施，就没有社会、国家的和谐稳定。

二、应急管理法治体系面临的困境

（一）应急预警机制存在法制漏洞

面对突发公共危机事件，全方位的应急预警机制显得尤为重要。在“非典”和汶川地震之后，我国逐渐提升政府处置和解决突发公共危机事件应急法治水平和能力，但此次新冠肺炎疫情暴露出应急预警机制法治建设中的一些问题，与不同法律法规存在衔接困难甚至有冲突，且针对性和可操作性较弱。究其原因：其一，应急管理法律法规是以各部门为应急管理单位制定的，分级预警制度存在条块责任的冲突或重叠，造成分级预警主体责任不明确。例如：《突发事件应对法》第四十三条规定，县级以上地方各级人民政府是预警责任主体，而《传染病防治法》第十九条规定，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府是预警责任主体。显然，两部法律关于分级预警主体是存在矛盾冲突的。这样不仅致使预警主体责任缺位，也导致一旦突发公共危机事件，应急预警制度无法发挥其应有的法律效果、社会效果。其二，应急分级预警的标准不明确。《突发事件应对法》没有对分级预警的标准进行明确规定，而《突发公共卫生事件应急条例》也仅规定了预警系统，并没有规定配套实施措施，这就导致其缺乏具体可操作性。其三，《突发公共卫生事件应急条例》立法层次较低，一旦一些必要应急管理措施超过《突发事件应对法》，将导致其于法无据现象，缺乏合法性依据。其四，《突发事件应对法》第四十二条规定，预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。也就是说，现有法律法规都是针对已知传染病作出了应对策略，但对于此次“不明原因”的新冠肺炎传染症状的事态研究尚未作出充足的准备。若新发现的突发传染病没有被国家卫健委明确宣布为法定传染病，那么就意味着无法预警，甚至无法启动突发应急预案。

（二）信息公布的标准、程序不明确

应急管理中相关信息及时公布对防控工作至关重要，既有利于有效防控和处置，又可以防止公共危机事件进一步扩大，避免更多的人员伤亡和财产损失。审视此次新冠肺炎疫情信息公布情况，特别是疫情初期存在的一些问题，表明现行疫情信息公布制度亟待优化。单一的疫情信息披露渠道不利于疫情早发现、早重视、早行动。我国涉及突发公共卫生的法律法规明确规定了发现疫情的逐级报告制度。事实也说明，层层报告制度是必要的，但是也存在有些疫情发展速度超过层层报告的速度的情况;也存在因某种原因报送不及时或真实信息披露不全面未能引起中央足够重视的情况;同时也存在知情人员或亲临者在政府拖延、不作为的情形下，缺少渠道反映真实信息。梳理现行应急法律法规，可以发现现行应急法律法规并没有针对政府如何及时准确发布疫情信息进行明确具体规定，同样对于如何落实疫情信息公布制度的具体细则也并没有进行规定。

（三）应急管理部门综合协调应对的依据不足

机构改革后，我国应急管理体制形成以公安部主管社会安全事件、应急管理部门主管事故灾害和自然灾害、卫健委主管公共卫生事件的全方位布局安排，这种应急管理救援模式專业性比较强，有利于充分发挥其专业救援优势。但是，现代突发公共危机事件形态已由单一型转化为新时代复合型公共危机，此次新冠肺炎疫情性质已由单纯公共卫生事件转化为综合性、跨领域的重大突发公共安全灾害事件，这就导致仅凭单一部门无法有效应对和处置，同时其他部门相关应对和处置突发公共卫生事件经验也并不能得到有效发挥，也就导致应急管理中部门协调不够、综合应对不足。究其缘由，主要是由于应急管理法律法规规定分散，同级政府不同部门之间等级协调或上下级政府之间不同等级协调权责不明，保障措施不足、不完善，以至于难以适应突发重大公共灾害事件，甚至于尚未达到应急管理能力和体系现代化、法治化的建设要求。

（四）应急法治知识普及力度不足

全民守法是法治社会的行为条件和制度基础，和谐稳定的法治社会是法治国家的基础。应急法律法规和相关应急知识的宣传、教育对疫情防控工作有着重要影响。然而，此次新冠肺炎疫情暴露出应急法律法规普法工作的不足，甚至导致在疫情防控中出現一些矛盾纠纷甚至是冲突。审视此问题，制度层面与应急管理相关的法律、法规等达400余项，但是社会公众对这种制度建设知之甚少。此外，当前我国并没有形成完善的应急科普工作体制机制，存在诸如应急科普顶层设计不足、应急科普内容比较分散等具体问题，也就造成应急法治知识普及的不适性。

三、应急法治体系的完善路径

（一）完善应急管理法治体系的立法建设

做好突发公共危机事件应急管理的重要保障，必须要完善应急管理法治体系立法建设。从各国的应急管理构建来看，各国在建立应急管理体制机制的同时，先后都会建立完善应急管理法律规范体系。实践充分说明，应急管理法治协同，既是衡量一个国家法治化、现代化的重要标尺，又是利于强化突发公共危机事件应急管理措施稳定性、正当性、高效性的有效举措。当前我国已经制定和颁布了一些应对和处置突发公共危机事件的法律法规。但从这些立法来看，法律的专业性和部门化比较明显，大多为单行法，对跨部门、跨领域整合应急管理资源和全国动员较为不利。为此，应加快修改和完善应对突发公共危机的法律法规，理顺现行应急管理法律规范之间的冲突，形成一套统一协调并可操作的应急管理法律规范体系，从而增强政府部门的权威性、正当性。完善健全应急管理相关法律法规的配套方案，提升应急管理部门针对复杂性、广泛性、速度性公共危机综合应对和处置能力，强化应急管理任务全覆盖力度。

（二）完善应急管理制度体系执法标准

如何更有效地应对突发公共危机事件的发生，尽最大努力挽救国家、社会、人民的生命财产安全，依靠的不仅仅是法律法规的数量，而是执法的标准化规范化，这就需要完善相关的应急管理体制机制。应急预案是应急管理的基础，是突发公共危机发生后首要的应对机制，对应对处置突发公共危机的发生起着关键性作用。各省级政府应根据本区域的具体情况，制定完善适用于本区域特性的应急预案制度。要适时制定和修订专项应急预案，并严格予以执行，才能有效预防、及时控制突发公共危机带来的严重危害影响。为此，既要注意推进应急预案制度化和法律化，又要注意提升应急预案内容上的可操作性。其一，应急预案制定应当遵循行政应急管理的基本原则。遵循行政合法性原则，应急预案的制定必须符合现行法律的规定，行政应急管理主体行使职权时应当以明确的法律授权为前提和基础，不得作出任何影响自然人、法人和非法人的合法权益的行为;也要符合行政合理性原则，全面权衡公共利益与个人利益，减少对权利的不合理限制，从而符合科学公理和社会公德。其二，强化不同层级应急预案的衔接。若本级对上级预案已明确的内容或没有具体新的细化内容，可以在上级预案范围内作出具体规定或采取参照上级预案规定实施，同时要有序推进应急预案社会化、大众化，定期对组织开展应急演练活动督查，纠正社会实践中对应急预案的片面、错误理解。

增设应急管理专门常设机构。“整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥的目标引导。”[3]设立突发公共危机事件应急管理指挥部，建立形成统一领导、统一指挥、统一协调、分级执行的制度机制。建立应急管理行政责任制。完善明确突发公共危机事件应急管理机构上下级之间、同级之间的职能定位、职责分工，把责任落实到具体的机构和人员上;完善问责机制，针对可能发生的公共危机和可能发生的问题预测，做出相应的责任预案，确立其在事前、事中、事后的各项责任，特别是要进一步明确细化新发生事件的事前应对处置工作责任，并严格落实责任。

（三）完善公众参与应对危机的法律制度

重视并引导社会组织和社会公众的参与。公共管理理论要求政府不能充当唯一的公共管理者角色，需要各类角色的共同参与、共同管理、共同善治。同样，在应对突发公共危机事件时，不能仅仅依靠政府和医护人员力量，也需要各级政府调动社会组织以及广大民众的力量，建立合法有效多渠道参与的方式来应对突发公共危机。要逐渐建立并形成以政府为主导，有效应对公共危机的社会动员机制。一是加强引导管理志愿者服务组织、公益基金会组织等参与突发公共卫生事件的应急管理救助。一方面，由于社会组织具有非营利、公益性、志愿性等特点，需要政府加强对社会组织的支持和宣传，建立完善法律法规保障机制，培育和发展非政府性组织，从而推动组织科学健康快速发展;另一方面，政府加强对组织监督管理，提升进入标准和门槛，严格按照相关法律法规规定准入。二是积极调动基层组织的力量。通过制定相关法律法规，对基层工作进行规范，要重视基层党组织、村委会、居委会在应对突发公共危机事件中的作用，在突发公共危机发生的第一时间，组织大家开展高效有序的处置管理工作，把损失降到最小，同时既要发挥基层党组织的引领力、动员力，也要加强对村委会、居委会公共危机意识教育和应对技能的培训。

（四）建立国家应急法律法规普法制度

应急法律法规普法工作和相关应急知识普及对及时有效处置突发公共危机事件有着重要影响。要把应急法律法规普法工作机制纳入政府应急处置能力考核范畴，纳入干部考核评价体系之中，强化对公务人员的公共危机应对法律的宣传和教育，对玩忽职守、漠视人民群众利益的人员，要果断处理，必要时予以清退。通过建立应急法律法规普法制度，一方面有利于增强在应对公共危机时权力行使的合法性和正当性，减少权力与权利之间的冲突对立;另一方面有利于公众知晓突发公共危机时应履行的义务和可以行使的权利，促进公共危机事件预防、控制措施及时有效开展。其次，完善健全应急科普机制的顶层设计。其一，可以考虑在应急管理部门设立从上到下专门的应急科普工作机构，利用各种方式对社会公众展开应急法律法规、相关应急知识教育和技能培训，特别是加强对应急科普的热点监测与预判，从而提升应急科普的衔接性、针对性、精准性。其二，可以把应对突发公共危机的知识、技能教育纳入教学计划，组织专家学者编纂相关教材，着力培养公共危机管理的专门人才。其三，建立突发公共危机训练和演练常态化机制。除了通过突发危机演习及时发现问题、解决问题，还可通过突发危机演习提升公众的突发公共危机意识和应对能力，提高应急管理的现代化、法治化水平。

参考文献：

[1]习近平.全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障[N].人民日报，2020-02-06（1）.

[2]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2016：141.

[3]戚建刚，乌兰.应急管理部的行政法建构——基于整体性治理理念的分析[J].北京行政学院学报，2018（05）：85-86.

作 者：滕亚为，中共重庆市委党校法学教研部教授

赵传方，中共重庆市委党校硕士研究生

责任编辑：刘小侨