王广

实施乡村振兴战略是党的十九大提出的重大决策部署。2020年12月，习近平总书记出席中央农村工作会议并发表重要讲话，进一步强调全党务必充分认识新发展阶段做好“三农”工作的重要性和紧迫性，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。重庆集大城市、大农村、大山区、大库区为一体，虽然近年来按照习近平总书记提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，围绕产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”，积极探索推进，乡村振兴取得了显著成效，但与发达地区特别是发达国家相比，还有不少差距和短板。基于此，本文选取与重庆地理、人文、农村产业等相近的日本，通过梳理和比较分析，对日本的乡村振兴运动进行归纳总结，对重庆推进乡村振兴提出启示建议。

一、日本的乡村振兴运动

（一）实施背景

第二次世界大战后，日本经济经过恢复重建，确立了自耕农制度，推动日本农业向现代化转型。20世纪50年代中期，日本进入经济高速增长期，农业发展内在矛盾加剧，出现四方面突出问题：一是城乡居民收入差距逐步扩大，城市工业迅猛发展，农业发展陷入困境，农村居民与全社会人均收入占比由1955年的77%下降到1960年的68%。二是农村人口不断减少，劳动力质量同步下降，农村出现凋敝现象，农村一产从业人员全社会占比由1955年的41%下降到1965年的25%。三是农业生产成本趋高，土地撂荒现象突出，特别是日本加入关贸总协定后，农产品进口比例由1955年的43%猛增到1959年的92%，对外依赖程度日益趋高。四是农村环境污染严重，农业发展模式不可持续。在此背景下，日本于1961年颁布《农业基本法》，开启乡村振兴运动，着力发展现代化农业，缩小城乡收入差距。

到20世紀90年代中期，日本经济泡沫破灭，农业农村发展面临新的压力和挑战，比如：农业产业疲惫，食物自给率进一步下降;农民收入持续低迷，农村人口高龄化、过疏化及凋敝现象更为严重;开放农产品市场压力日益增大，农产品国际竞争力减弱，等等。于是，日本又于1999年出台新的《食品农业农村基本法》，进一步调整乡村振兴运动的战略举措，强调农业多功能性，不断推进农业现代化进程。

（二）重点举措

一是坚持立法先行，明确中长期发展目标。1961年颁布的《农业基本法》，提出了缩小城乡居民收入差距的政策目标，随后跟进修订和颁布的《离岛振兴法》《山村振兴法》《半岛振兴法》《促进特定农产村地区农林业发展基础整备法》《过疏地区自立促进法》等“地区振兴五法”，完善了乡村振兴法规体系。1999年出台的《食品农业农村基本法》，明确规定将人口密度低、交通不便的山村、离岛等地理区位劣势地区划定为财政重点扶持区域，划定判断依据与实施措施，并开始每5年制定包括乡村振兴在内的农业发展规划（《食品农业农村基本计划》），为长期稳定地推动乡村振兴提供了坚实的制度保障。

二是健全组织机构，构建体制化运行模式。明确由农林水产省牵头，国土交通省、厚生劳动省、环境省、经济产业省作为成员单位，统筹指导地方编制乡村振兴规划工作，确保地方与中央规划的有效衔接与配合。对农林水产省内设机构进行调整，增设农村振兴局，将农林水产省内原有的结构调整局和国土交通省下属的地方振兴局职能并入，定编525人，下设一级机构1课2部、二级机构10课，专门负责研究制定乡村振兴综合性政策和规划，组织实施乡村振兴项目，指导和协调地方政府、团体和农民组织参与乡村振兴计划等，不仅理顺了工作机制，更有效统筹了多个部门的政策资源支持乡村振兴运动。

三是推进农地改革，促进农业规模化生产。从20世纪60年代开始，先后6次修订《农地法》，逐步取消农地流转限制，允许有资格的农业生产法人获得农地租赁权、经营权。1962年实施“农业结构改善项目”，对规模农户租赁农地后农地平整、农田基本建设以及大型农机购置给予补贴;1975年通过《农业振兴法》，允许以村集体为单位与承租方签订集体租赁合同;1999年《食品农业农村基本法》在强调农地的公共属性基础上，将土地流转期限由20年改为50年;2003年颁布《结构改革特别区域法》，允许工商资本在特区内以租地形式单独从事农业经营。这些措施都有效促进了日本农业的规模化发展。

四是挖掘农村潜能，推动一二三产业融合。实施“一村一品”，采取多种措施促进农民开发利用当地资源，推动农村产业差异化、特色化、品牌化发展。通过修建公共基础设施、提供补助等方式鼓励当地生产的农产品在当地销售并消费，推进“地产地销”，提高生产者收入。修改《农山渔村余暇法》，放宽农民建设旅馆、农家乐等营利性住宿设施的要求，促进乡村旅游业和服务业发展。出台“关于促进定居和地域间交流，增加农山渔村活力”的法律，鼓励城乡居民交流，让更多的城镇居民了解农村、定居农村。比如多部门联合实施乡村生活体验项目，鼓励8岁至12岁的小学生每年去农村体验生活一周。

五是落实资金保障，完善政策性支农体系。出台支持农地改良、基础设施建设、环境保护、城乡交流、休闲农业发展等各个方面补贴政策，包括梯田建设基金、减少农地撂荒专项补贴、水利设施建设与合理利用补贴、城乡交流促进专项、农村生活体验专项等。专门设立“农林渔业金融公库”（2008年改制为“日本政策金融公库”），为农村基本农田改造、新型农业经营主体农地流转、设备购买及改造等提供中长期大规模低利率贷款。颁布《农业现代化资金助成法》，规定由中央及地方政府向符合政府融资条件的农民提供5～15年期贷款贴息;其他符合规定的乡村振兴项目，一般采取中央财政承担40%～50%，地方政府承担20%～30%的利息补贴。

六是加强引导培育，发挥农协服务性功能。通过《农业协同组合法》明确农民自发成立的农协地位、职能和作用，发挥农协在对接小农生产与大市场中的重要作用。扶持农协理事长兼任“农业委员会”等地方农业农村自治机构的重要职务，使其能够代表小农参与当地农业生产和生活基础设施的规划与建设。将农协作为落实大米收储、农业自然灾害保险定损、政策资金发放的重要抓手，提高乡村扶持精准度。对农协购置农机具、加工设施等给予高额补贴，除中央和地方政府补贴70%～80%成本外，剩余的20%～30%农协还可向政策性金融机构申请长期贴息贷款。同时，每年给予农协中央会（中央）、联合会（地方）固定补贴，用于农协开展技术推广、人员培训等活动。

七是重视人才培养，提升农村劳动力素质。出台《偏远地区教育振兴法》，对乡村地区学校建设、教育教学、交通医疗等提供补贴。实施乡村发展“领头雁”计划，培育乡村振兴科研、管理、技术人才。利用各地农业大学、私人教育机构以及“农业者大学”为农业从业人员提供学习机会;对无法脱产的，通过建立夜校制度，开设远程教育平台，网络、电视传授农业技术;对经济困难无法支付学费的提供无息贷款。对短期体验农业生活的，提供专车安排为期1天的农村生活体验;对较长时期在农村实习的提供1周至1月的农业实践机会，10天以上提供8千日元/日交通费补贴，1年以上的提供每月14万日元的生活费。

八是改善基础设施，打造良好的宜居环境。将改善农村生活环境与发展农业生产基础建设统筹考虑，实施“造村”运动，发动农民通过自身努力实现农村的自我完善和发展，进而推动农业生产和农村生活环境综合治理。实施低碳村落示范支援项目，建设环保型农村。对在自然资源、能源资源丰富的农村地区修建绿色能量供给设施及使用减排二氧化碳设施的项目提供财政扶持，补助期间长达8年。实施农村振兴综合整备项目，加强农村生活基础建设。实施信息化基础设施建设项目，对中标团体给予200万日元以下，与项目相关的人员工资、差旅费、设备购置费等科目补贴，推动农村信息化建设。

（三）主要成效

经过多年持续推进乡村振兴运动，日本农业农村发展取得显著效果：一是农业现代化水平不断提升。2015年农业现代设施装备比重达64%，高标准农用道路比重达76%，农田水利设施等农业固定资产超过3500亿美元。二是新型农业经营主体不断丰富。2017年政府认定的职业农户达24万个，经营土地面积占耕地总面积的54%;新型农业经营主体达125万个，其中法人化2.9万个，户均耕地面积2.87公顷。三是关键农产品自给率不断提升。虽然总自给率仍然不足50%，但稻谷自给率90年代后一直保持90%以上，海洋鱼类捕捞量占全球15%。四是城乡收入差距不断缩小。1975年农户收入超过全国平均水平，此后一直保持相当水平;1985年，农村家庭电视、洗衣机等家电普及率基本与城镇家庭持平，彩电和汽车普及率甚至还分别高出城市0.7和20.1个百分点。五是农村产业融合发展成效明显。2016年农业和食品及相关产业总值达到116万亿日元，占GDP的21.6.%。六是农村生态环境极大改善。目前平均森林覆盖率达到67.7%，化肥等过度使用造成的环境污染事件大幅度减少，青山绿水成为周末假期城镇居民的好去处。

二、日本乡村振兴运动对推进重庆乡村振兴的启示

重庆是中国面积最大的直辖市，不仅有巨大规模的城市，也有广阔的农村空間，而且农业农村在许多方面与日本具有高度的相似性。比如，自然条件方面：地形结构相似，耕地比重都非常小，重庆90%以上土地是山地和丘陵，日本这一比例也达到了71%以上;气候条件相近，都属季风性湿润气候，重庆年平均气温在16～18℃之间，日本年平均气温在12～19℃之间，两地年平均降水量都在1000毫米以上。人口环境方面：人口状况相似，人均耕地都比较少，重庆人口密度为379人/平方公里，人均耕地约1.12亩，日本人口密度为347.8人/平方公里，人均耕地约0.75亩，二者相差不大;文化习惯类同，两地都同属东亚汉文化圈，儒家思想、佛教文化在社会生活中起着非常重要的影响，人们思维习惯、生活习惯比较相像。农业经济方面：产业结构相近，重庆传统农业以粮油、蔬菜、畜牧、水产为主，日本传统农业以稻米、畜牧、蔬菜、海洋渔业为主，并且二者都大力发展特色效益农业和促进一二三产业融合发展;经营结构相似，两地都以自耕小农经济为起点，逐步过渡到适度规模的集中经营，等等。与此同时，改革开放以来，重庆正经历日本曾经历过的高速城镇化带来的农村产业空心化、人口不断减少、环境面临多重压力等诸多问题和挑战。因此，日本在乡村振兴运动中的一些经验和做法，对重庆具有重要启示意义。

（一）加强立法支持保障

日本的乡村振兴运动，在较大程度上得益于通过法律手段保障相关政策有计划有步骤地推进实施。目前，国家正就《乡村振兴促进法》征求意见，即将出台，建议重庆届时依据这部法律，结合现有规划和政策，通过地方立法形式，对“农业农村优先发展”“工业反哺农业”“城市支持农村”等内容予以细化、实化，为全面乡村振兴提供法制保障。

（二）健全专门工作机构

日本为推动乡村振兴，专门在农林水产省设立500多人编制的农村振兴局。重庆之前虽然成立了乡村振兴工作领导小组，但办公室挂靠在市委农业农村工委，由相关处室承担具体工作，人员数量和专业程度均略显不足。当前全国正依托扶贫工作机构改建乡村振兴工作机构，建议尽快在机构编制上进行专门研究设置，并抓住契机配备数量充足、专业精良的人员专门从事乡村振兴工作。

（三）深化农村土地改革

日本促进乡村振兴重要一招是推进农地改革，推动农村产业规模化发展。这一招对中国、对重庆同样适用。当前，重庆正推进农村集体产权制度、承包地“三权分置”、宅基地制度改革等重点改革。建议进一步加大上述重点改革推进力度，特别是通过产权制度改革弱化农村土地社保功能，通过“三权分置”释放农村土地资源，探索农村宅基地改革，盘活农村建设用地资源，切实解决农村土地资源管理与当前市场需求不适应的问题。

（四）加快农村产业融合

日本在推动乡村振兴中，采取多种措施促进农民开发利用地方资源，发展特色产业，延伸产业链，提升价值链。这与我们的一二三产业融合发展不谋而合、不约而同。由此，建议重庆继续引导各地优化农业产业结构，大力发展具有地方特色的农产品（如特色水果、生态畜牧等）及农副产品农精深加工（如调味品、榨菜、茶叶等）。同时，加快推动传统农业嫁接休闲农业、乡村旅游、生态康养等新产业新业态新模式，推动农村产业真正深度融合、相互促进。

（五）落实政策资金支持

日本为鼓励引导社会资本参与乡村振兴，先后出台了一系列政策措施，起到了四两拨千斤的作用。我们国家层面和重庆地方层面也有相应鼓励扶持政策，但较为突出的问题是出口多元、管理分散，许多政策在基层知晓度不高、获得感不强。建议加强市级层面统筹，尽可能将政策统一归口管理;强化区县层面对接和配套，并对政策进行梳理汇编、宣传和落实，确保惠农支农政策落实到位。同时，创新拓展涉农商业银行农村金融业务，弥补财政资金撬动能力不足的问题。

（六）培育新型经营主体

现代农业发展，离不开新型农业经营主体的推动。日本特别重视发挥农协作用，较好地解决了小农生产与大市场难以对接的问题。在具体实践中，重庆参与农村生产经营的市场主体更多元，建议不仅要发挥类似于日本农协的农村集体经济组织作用，更要加大农业企业特别是产业化龙头企业培育力度，大力发展家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，壮大农村电商、智慧农业应用，完善农村流通体系和农业社会化服务体系，使农村产業结构更丰富、功能更完善。

（七）强化人才资源保障

日本高度重视乡村人才培育和劳动力素质提升。重庆作为西部欠发达地区，人才更是制约乡村振兴的突出短板。建议高端层面可在“重庆英才”计划中单列乡村振兴人才项目，统筹整合现有农村专家工作站、农业专家大院投入乡村创新创业。普及层面加快落实“三乡”人才培育工程和“三师一家”选派行动计划，培养数量充足的新型职业农民、全科教师、全科医生，扎实推进乡村建筑工匠、非物质文化技艺传承人等专业人才培育，努力营造“近悦远来”的乡村人才振兴环境。

（八）改善农村人居环境

日本在推动乡村振兴中，特别注重人居环境打造，使得青山绿水成为城镇居民向往的好去处。重庆建设山清水秀美丽之地，更应学好“两山论”走好“两化路”。建议继续坚持以“五沿带动、全域整治”为抓手，分类有序推进农村人居环境整治。大力实施农村硬化、亮化、净化、美化工程，进一步提升村容村貌。同时，大力推进农业废弃物处理和资源化利用，不断提升农业绿色发展水平。完善村规民约，落实农村治污设施管护、村庄保洁等制度，努力建设美丽宜居乡村。

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作 者：中共重庆市永川区委办公室副主任

责任编辑：马 健