于清波

摘要：面对突发公共事件多发、频发形势，“全周期管理”是应对城市风险防控和应急的新思维、新方式，以系统观念提高应急处突的主动性、系统性和全面性。“全周期管理”需要从“事前可防、事发可控、事中可治、事后可用”等四个阶段入手，针对不同阶段的特点对城市风险进行精准管控，提高城市的防范风险能力和应急管理能力，为城市健康发展提供安全保障。

关键词：全周期管理;城市风险;防控;应急管理

现代城市因人口聚居、建筑密集、社会活动复杂而日益成为风险中心。从今年爆发的新冠肺炎疫情、洪涝灾害、重大交通事故、化工厂爆炸等事故灾难来看，风险的突发性、破坏性、扩散性、联动性等特点在一些城市表现突出，给城市安全和发展带来巨大破坏。习近平总书记2020年在专程赴武汉考察时明确指出，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理意识，积极探索超大城市现代化治理新路子”。“全周期管理”是应对城市风险和应急管理的新思维、新方式，“注重从系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面进行全周期统筹和全过程整合，以确保整个管理体系从前期预警研判、中期应对执行到后期复盘总结，各个环节均能运转高效、系统有序、协同配合。”[ “全周期管理”的科学内涵与实践路径：《光明日报》2020年9月4日]在此意义上，以流程优化为导向，以大数据、物联网等科学技术为支撑，从“事前可防、事发可控、事中可治、事后可用”等四个环节对城市风险进行管理，以有效提升应对各种“突发病”的冲击，提高城市应对风险的“韧性”，保障人民生命财产安全和城市经济社会健康发展。

一、事前可防：健全风险预防体系，做到“有备无患”

在各种风险面前，“预防”是成本最低、损失最小、效果最好的防控手段，从“防”字上提前下功夫，能大大降低风险发生的机率。

（一）工作思路上从“应急管理”转向“风险管理”

牢牢树立风险意识是构建风险预防体系的首要条件。在防范城市风险时，要坚持底线思维，从思想上强化风险意识，提前做好应对各种突发事件的准备。习近平总书记曾多次强调，“领导干部要坚持底线思维，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果。”从近几年发生的突发事件来看，不论是深圳“12· 20”废弃泥渣土造成的山体滑坡事故，还是江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故，风险早有征兆，但由于风险意识淡薄，相关部门和企业没有提前做好风险防范准备，这是事故发生的一个重要原因。所以，要加强领导干部和部门的风险意识教育，把应急管理体系和能力建设相关培训课程纳入到干部常规化培训体系中。转变应急管理理念，让干部认识到“预防”才是减少风险最有效的手段，而不单纯是事件发生后的迅速应对。把工作重心从“以事件为中心”转向“以风险为中心”，从单纯“事后应急”转向“事前预警、事中防控”。

（二）做好风险评估，搭建“城市风险电子地图”

要实现风险的有效防控，首要工作就是要把城市风险的“老底”摸清楚，这是风险防控的前提和基础。比如，重化工企业数量多的城市，在危险化学品生产和运输方面风险隐患大;自然环境恶劣的自然灾害风险就要大一些。同时，在公共卫生、火灾消防、地下管网、交通运输等方面的风险隐患也不容忽视。因此，要主动开展城市安全风险源评估工作，将各类风险源数量、具体位置和风险等级摸清楚，建好城市风险数据库，形成“风险清单”。同时，要根据城市自身特点，从风险可能性和后果严重性两个维度进行分析，确定风险源等级，绘制“蓝、黄、橙、红”四色风险等级分布图，建设数字可视化的“城市风险电子地图”，实现城市风险数字化、动态化、常态化的管理。

二、事发可控：完善监测预警体系，消除“苗头性”风险

风险早发现、早预警是用最小的成本提前化解风险的关键。所以，对于突发事件应该抓早、抓小、抓苗头。从实践和发展趋势看，运用物联网、大数据、云计算等信息技術，能够大大提高风险监测预警的及时性和准确性。

（一）完善城市风险监测系统，风险点“早发现”

风险监测需要及时准确发现风险点异常状况，并进行分析判断。随着城市规模的增长，城市中风险点数量多、分布广、管控难度大的问题越来越突出。单纯依靠传统的人工巡查和监测方式，从速度和准确性上很难满足现实需要。物联网、大数据、云计算等信息技术的快速发展，为城市风险监测预警提供了强有力的技术支撑。例如，有的城市已经在“危险化学品安全生产风险监测”领域进行了试点，通过在企业端安装物联网采集设备，实时采集储罐等关键参数和重大危险源罐区的视频图像，实现了企业安全生产的实时监测。从实践情况看，防控效果很明显，全市生产安全事故起数和事故死亡人数实现了双下降。如何借助信息技术来扩大“风险云监测”的覆盖面是下一步工作的重点。需要运用物联网、大数据、云计算等新兴信息技术，尽快将中心城区的地下管线、火灾消防、电梯、危险品运输车辆等风险源作为云监测对象，安装相关感应装置和摄像设备，建设覆盖城市安全运行的监测感知网络。同时，还要进一步整合自然资源、消防救援、交通运输、水利、气象、住建等部门现有信息数据，建成覆盖全市、统筹利用、统一接入的城市风险监测系统，实现风险的全面快速感知、多领域的实时“安全云监测”。

（二）完善风险预警系统，危险信号“快传递”

风险预警的关键在于信息的“权威、及时、准确”。预警信息由谁来发布，什么时间发布，通过什么渠道发布，要形成一套严格机制，不然会出现预警信息误导，造成突发事件处置工作被动。比如，去年青岛气象怒怼“青岛发布”违规发“利奇马”台风预警。要解决好上述问题，一是完善城市预警信息发布系统。整合各领域已有风险预警平台，打通数据壁垒，进行数据共享，将气象灾害、地震、火灾、公共卫生事件等统一接入城市预警信息发布系统，构建覆盖全面、反应灵敏、准确高效的风险预警信息网络，形成统一的城市运行风险预警系统。二是增加预警信息发布渠道。在利用好电视、广播、短信等传统发布渠道的基础上，运用新媒体技术，优化官方微博、微信公众号、建筑物电子显示屏等新的预警信息发布渠道，有效扩大预警信息覆盖范围，消除预警信息发布“盲区”，建立突发公共事件“分钟级”时效发布通道，最大程度提升预警信息发布速度，实现对应急责任人、社会媒体以及社会公众的高效及时发布，保证预警时效，实现城市风险预警信息畅通、及时、准确地发布。

三、事中可治：打造高效的救援处置体系，做到“大事化小”

救援处置是应急管理能力的重要体现，也是整个应急管理的关键环节，能最大程度上减轻突发公共事件的危害程度。

（一）完善城市应急指挥中心，升级“指挥大脑”

城市应急指挥中心是处理各类突发事故的应急“指挥大脑”。“大脑”越智能，越能高效精准地调配各种应急资源和力量。从目前情况看，多数城市已经建立应急管理指挥中心，基本实现了应急指挥调度和信息互联等功能，指挥系统整体功能和应急指挥救援能力得到了明显提升。面对将来更加复杂的应急任务和形势，还需要进一步优化升级应急指挥系统，打造应急“指挥大脑”2.0版本。一是数据协同整合，优化应急指挥信息网络。在横向上，深度整合部门间的信息平台，在与公安、消防、水利、气象等部门网络互联的基础上，接入更多部门信息平台，实现在大厅快速调用各专业平台，如卫健部门的急救中心系统、交通部门的管理系统、规划部门的3D规划地图系统等，形成纵横贯通的信息网络，为应急指挥提供强有力的大数据支持，提高应急救援工作的准确度和时效性。在纵向上，打通与上下级部门的信息互联互通。向上连接国家相关部委、省应急指挥中心，向下加快区县级应急指挥平台建设，整合区县信息资源和应急资源，实现上下级之间信息上互联互通，指挥上协作配合。二是加强大数据智能分析，为科学决策提供智力支持。科学应急指挥关键在决策，要借助大数据分析、云计算等新技术，优化应急决策系统，利用灾害模型对事故后果进行模拟判断，提高智能分析研判能力，为有效辅助应急救援处置提供科学依据。同时，完善专家视频会商系統，连通专家建议快捷渠道，发挥应急专家组成员的专业优势，为科学决策提供智力支持。

（二）强化协调联动，形成应急救援合力

一是优化应急工作流程。以应急管理局为应急工作中心，整合相关部门的应急资源，科学设计各类突发事件的应急工作流程，以流程设计促进部门之间信息互通、协调联动，实现部门之间应急工作的高效配合，提升应急救援综合能力。二是推进应急管理部门与社会组织的合作。现在应急管理离不开社会组织的支持和协作，把红十字会、民间救援队、志愿者团队、社区物业等组织分级分类纳入到应急救援系统。无论是人员、物资调配，还是信息的互联互通，都需要统一整合优化，构建多部门、多主体有效协调的应急处置联动机制，形成应对城市风险的强大合力，共同把风险造成的损失降至最低。

（三）快说会说，把握舆论引导的“主导权”

在处置好突发事件“现场”的同时，要积极做好“舆论场”工作，进行信息发布和公众沟通，尽可能减小事件对公众情绪和行为的影响。一是要坚持时间第一，尽可能“快说”。现在处于官方媒体、自媒体、网民、事发地周边群众等多方参与信息传播的态势，谁能够在“信息真空”期第一时间发出声音，谁将掌握“话语主导权”。2015年天津滨海新区“8·12”特别重大爆炸事故，天津卫视等当地主流媒体第二天集体“失声”，在信息发布和舆论引导上没有发挥好作用，使应急救援和舆论引导工作很被动。要健全多渠道信息发布机制，牢固树立“首发意识”，第一时间通过新闻发布会、政务微博、微信公众号“淄博发布”等方式多渠道发布突发事件信息，及时、准确将信息传播出去，并且根据事件进展情况，持续更新、滚动发布，牢牢把握“舆论主导权”。二是要“会说”，坚持态度优先，做好“第一发言人”。舆论引导必须换位思考，站在受众的角度，展现诚恳的姿态，发言中多以事件为中心，多表达真情实感，多介绍救援进展。做到“有画面、有声音、有姿态、有方法”，及时展现敢于担当负责的态度、有能力处理好的信心。

四、事后可用：科学的总结反思体系，做到“化危为机”

面对公共安全事件，不能止于追责，还必须梳理背后的共性问题，要认真分析总结事故起因和演变规律。认清这些共性问题，可以为防范风险和处理突发事件提供有益借鉴。

（一）认真总结反思，查明原因“补漏洞”

每一起突发公共事件表面上看起来都不太一样，但是从事后分析来看，又有很多类似的地方。这就需要在事后认真调查，查找原因，真正做到“一方出事故、多方受教育，一地有隐患、全国受警示。”如果反思总结缺失、整改不到位，风险会一直存在甚至爆发。比如去年江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故，就表明一些地方和企业在吸取过去事故的惨痛教训、改进安全生产工作上不认真、不扎实，走形式、走过场。只有通过总结反思，才能知道如何有针对性地预防。一是对突发事件发生的原因及治理措施做彻底、系统调查，摸清情况。二是对全过程工作进行全面评估，包括对预防预警、防控处置、恢复等各方面的评估，特别需要深刻剖析工作中存在的问题和不足。三是对问题和不足进行分类、分析、总结，分别提出整改方案，转化为下一步常态管理的措施，从而促进今后更有效的风险预防。

（二）应急演练和应急培训“双管齐下”，提高应急处突能力

一是完善常态化专项应急演练。应急模式演练重点解决“真”的问题，要把模拟场景真实化，看参与演练部门和人员的实际应对措施，而不是根据预先设计好的脚本来进行“表演”，以实战性来提高应急演练效果。同时，要更多采用情景模拟等形式，在社区和机关、企事业单位广泛开展危机应对训练，让公众感受突发事件现场，掌握必要的自救互救技能，增强应对危机的心理承受能力和防范本领。二是加强应急管理专项培训。从这次疫情防控情况看，一些领导干部对应急管理的基本知识、应急流程、应对策略还相当缺乏。这需要加大应急管理专业课程进培训、进课堂的力度，通过学习和演练让干部在应急管理中做到心中有数、应急有方，提高干部应急处突能力。

参考文献：

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中共淄博市委党校科研处副教授;山东省淄博市;255033