摘要：十九届四中全会提出要进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。PPP模式是政府和社会资本合作提供公共产品或PPP模式在公共服务供给领域的发展，是新时代提升国家治理能力现代化的重要方式，也是转变政府职能，发挥市场在资源配置中决定性作用的重要途径。本文首先对PPP模式的概念进行了阐述，其次描述了我国PPP模式在公共服务项目建设中的发展现状，进一步探讨了PPP模式在公共服务领域存在的问题，即相关法律法规不完善、政府监管难度大、民营资本参与率低以及融资渠道不通畅的问题，并提出通过完善相关法律法规、加强监管、拓宽融资渠道、建立风险承担和利益共享机制以及培养专业人才来促进PPP模式在公共服务领域的进一步发展。

关键词：PPP模式;公共服务供给;社会资本

1问题的提出

党的十九大报告指出我国已经进入了中国特色社会主义新时代。[1]新时代背景下，人民的基本物质文化需要得到了满足，对公共服务的需求越来越大，但是由于投资的财政资金不足、融资体制不完善等导致目前公共服务的供给需要新的融资模式的出现。 PPP模式是政府和社会资本合作的一种新型融资模式，它能够拓宽资金来源渠道，有效缓解政府财政压力，在公共服务供给中应用具有独特优势。

PPP模式的有效应用能够发挥市场经济的优势，推动公共服务供给领域融资体系进一步完善，提高公共服务质量和水平。因此，本文首先分析PPP模式当前的发展现状，发现PPP模式下公共服务供给领域中存在的问题，并提出相应的解决对策，试图促进在公共服务供给过程中政府和社会资本的良性互动，提高公共服务供给水平，满足人民的公共服务需求。

2PPP模式的内涵

PPP（Public Private Partnership）最初在1982年起源于英国，指的是政府通过与私营企业签订长期合作的协议，允许私营企业和政府合作共同投资、建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共产品或服务的模式。[2]

在我国，PPP模式仍处于初级发展阶段，不同学者对PPP模式的理解不同，但对PPP的核心认识相同，即政府与社会资本的合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担。[3]2015年，国务院在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中，对中国PPP模式作出了定义：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确职责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益的一种新型融资模式。[4]

基于以上观点，本文采取贾康、孙洁学者的观点，认为PPP模式是指政府公共部门与非公共部门展开合作， 由非公共部门利用其资源参与提供公共产品和服务， 从而促进政府公共部门的职能实现和非公共部门的利益获得。[5]

3我国PPP模式的发展现状

我国PPP项目共经历了五个发展阶段，分别是探索阶段（1984-1992年）、试点阶段（1993-2002年）、爆发阶段（2003-2007年）、回落阶段（2008-2012年）、规制阶段（2013年至今）。[6]2014年之前我国PPP项目主要是政府与国企的合作，政府与外资及国内民间资本合作的项目较少。2014年之后，在政策、经济等多种因素推动下，政府开始大力推进PPP模式，PPP项目得到快速发展。

3.1PPP项目数量呈增长趋势

根据财政部和社会资本中心数据，截至2021上半年，PPP管理库项目累计在库项目10，126个、投资额15.7万亿元。累计签约落地项目7，422个、投资额12.1万亿元，落地率73.3%。累计开工建设项目4，514个、投资额7.0万亿元，落地项目开工率60.8%。[7]从表1中可以看出，总体上我国PPP项目增长数量仍在稳步增加，但增长速度减缓，说明政府与社会资本合作注重稳重求进，适应发展高质量的要求。

3.2PPP项目区域发展现状

各省份均不同程度引入PPP项目，华中省份和部分沿海省份引入程度高。截止到2021年上半年，PPP项目累计投资额前五位是云南、贵州、四川、浙江、河南，投资额净增长前五位是广西、重庆、四川、新疆和山西，主要集中在中西部地区。[8]但西藏地区PPP项目极少，投资金额也很少。PPP项目区域发展不平衡，分布较为集中。

3.3PPP项目行业发展现状

PPP项目包含各行各业，例如能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、保障性安居工程、教育、政府基础设施等行业。从表2可以看出，截至2021年上半年，PPP項目管理库累计项目数量前五位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发和教育;累计投资额前五位的是交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态和环境保护和水利建设。[9]但在能源、科技、农业、体育、养老、文化和社会保障等其他重要方面项目数量不多，投资额较少，还尚未得到积极发展。

3.4PPP项目社会资本合作方现状

PPP项目中政府公共部门和非公共部门展开合作，社会资本主要来自民营部门、港澳台、外资、国有企业等。但目前，政府和国有企业在公共服务供给中展开的合作较多，民营企业占比还较低，且合作项目主要集中在市政工程、生态建设和环境保护、交通运输等方面，民营资本参与率还有待提高。

4PPP模式在公共服务领域现存问题分析

PPP模式下，政府通过与社会资本合作来提供公共产品和公共服务，积极发挥了市场机制的有效作用，减轻了政府的财政压力，有效缓解了公共服务供给不足的问题。但是PPP模式在实践过程中还存在着相关法律法规不健全、政府监管难度大、民营资本参与率低以及融资渠道不通畅的问题。

4.1相关法律法规不健全

目前针对PPP模式的相关政策和法律法规主要是一些部委制定的规章和地方政府制定的法规，缺少国家层面的立法，不能为PPP的发展创造良好的政策环境。其次，各个部门对PPP模式有着不同的理解，分别出台了相关政策和文件，导致了体系混乱，多头监管。[10]

4.2政府监管的难度加大

自2014年我国大力推广PPP模式以来，PPP发展迅速并呈爆炸式增长。截止到2021年上半年，全国PPP项目共入库10，126个。项目数量繁多导致监管工作量激增，并且很多项目只是混水摸鱼，存在诸多不合规的项目，使监管工作难度提升。同时，合作项目的不规范、不合理，使得项目质量也难以保证。[11]而且，由于缺乏相关的法律法规，导致政府对PPP项目监管的权限不明确，进一步加大了政府的监管难度。

4.3民营资本参与率低

目前参与PPP项目的“社会资本”基本是中央国企、地方国企和融资平台，民营资本比重过低[12]，主要有三个方面的原因：一是国企主要由国有资本投资控股，政府和国企合作，可以降低合作的风险，提高合作的稳定性。二是民营资本更倾向于寻求自身利益发展，更多追求眼前利益，而公共项目大多属于长期性投资，因此对参与公共服务项目的积极性不高。三是政府对PPP有效发展的理念认识还需进一步深化，尚缺乏鼓励、引导和支持民营资本参与公共服务项目的意识。

4.4融资渠道不通畅

公共服务项目的投资数额一般都比较大，而且建设周期长，无法在短期内得到回报，民营企业需要得到充分的融资以参与公共服务建设和维持自身发展。目前，我国PPP项目融资主要依靠银行贷款。虽然民间资本拥有非常大的投资潜力，但在融资中容易受到歧视。国有银行对民营企业的贷款要求苛刻，贷款难度大，无法充分满足民营企业参与公共服务项目融资的需要。同时，担保公司作用有限，不足以在公共项目方面为民间资本提供担保。[13]这些导致民营企业融资难、缺乏担保、融资成本高，资金缺乏不利于民营资本投入公共服务项目。

5推动PPP模式参与公共服务供给的具体路径

5.1完善相关法律法规

为了更好地推动PPP模式在公共服务供给领域的发展，必须要完善相关的法律法规。首先，加快国家层面的立法，保障社会资本合法有序参与公共服务建设项目，为社会资本参与公共服务项目创造良好的法制环境，保障非政府部门参与公共服务项目的利益。其次，建立统一的规范体系，解决相关法律规章及规范性政策文件相互冲突的矛盾，解决政出多门的问题。

5.2加强PPP项目监管

首先，政府要加强对合作对象的监管。PPP项目关系到公共利益，政府为了更好地为人民服务、实现公共利益，需要加强对合作对象即社会资本的监管，保障项目高效、高质量完成，提供好的公共产品和服务，满足群众需求，维护群众利益。[14]其次，加强政府内部监管。一是要加强内部监督。在PPP项目合作中，政府需要加强内部监督，避免以权谋私;二是提高内部管理水平，在PPP项目合作管理中发挥政府作用，推动项目顺利进行。再次，加强民营部门自身监管。在承担政府公共服务项目时，民营部门不能仅仅以实现自身利益为目的，还需要维护公众利益，因而也要加强对自身的监管，减少偷工减料等。最后，加大对示范项目的跟踪督导，发挥标杆引导教育作用。充分利用“互联网+”和大数据技术，完善全国PPP综合信息平台功能，加强对PPP项目的管理。[15]

5.3拓宽民营资本的融资渠道

拓宽民营资本的融资渠道是推动PPP项目发展的有效途径。因此，政府应鼓励、支持民营资本参与公共服务项目，为其创造条件拓宽融资渠道。具体可以从三个方面展开：一是成立民间资本的担保组织机构。设立专门为民间资本提供担保服务的组织机構，营造良好的PPP融资环境;及时建立信誉档案，对于担保的行政机构进行规范化处理。对已有的担保机构和担保额度进行主体融资的难题解决。二是提高政策支持力度。通过提高政策支持力度，为民营资本参与公共服务项目提供政策优惠和保护，为其建设良好的政策环境，降低民营资本融资的难度和成本，促使民营资本积极参与PPP项目。三是要拓宽多样化融资渠道。民营资本应采取有效措施，进行多样化融资，例如通过债券、股票等金融手段进行融资。

5.4建立风险承担和利益共享机制

政府和社会资本合作建设公共服务项目，会面临风险承担和利益共享的问题。首先，建立合理的风险承担机制。根据已知的和可预知的风险，PPP项目中各参与主体进行积极调控，承担相应的责任。风险承担机制通常可根据双方获利多少的原则考虑相应承担的风险比例，使项目参与的各方承担相应的风险。[16]其次，建立利益共享机制。政府公共部门为实现公共利益，非公共部门为实现自身利益，两者可以建立利益共享机制，展开合作和努力，不断努力提高公共服务供给质量，满足公众需求，实现利益最大化。

5.5培养专业人才

目前，PPP模式在我国还处于发展的初级阶段，因此需要这方面的专业人才。首先，政府需要有精通PPP模式的专业人才，做好PPP项目的招投标等管理工作，推动公共服务项目的顺利进行。其次，对参与公共服务供给项目的民营企业来讲，需要具备掌握PPP模式的专业创新人才，促使企业积极参与到PPP项目中，保障自身的合法权益。企业还需要培养复合型人才，参与到PPP项目的各个运作过程中，进而充分保障项目的实施进程和正常运营管理。[17]

6结论

PPP模式能够充分发挥市场机制的作用，减轻政府财政压力，提高公共服务供给的效率。但与此同时，PPP在公共服务供给领域也存在着诸多问题，制约着PPP模式的进一步发展。针对目前PPP模式在公共服务建设中存在的一系列问题，可以通过完善相关法律法规、加强对PPP项目的监管、拓宽民营资本融资渠道、建立风险承担和利益共享机制以及培养专业人才进行解决，促进PPP模式在实际应用中的不断完善，最终实现公共服务的有效供给，满足人们日益增加的公共服务需求。

参考文献

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[3]贾康，孙洁.公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J].中国政府采购，2014（06）：12-21.

[4]国务院.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》.2015.

[5]贾康，孙洁.公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J].中国政府采购，2014（06）：12-21.

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[7]财政部PPP中心及道PPP公众号，全国PPP综合信息平台管理库项目2021年半年报[EB/OL]，https：//www.cpppc.org/jb/1000863.jhtml，2021-07-29.

[8]财政部PPP中心及道PPP公众号，全国PPP综合信息平台管理库项目2021年半年报[EB/OL]，https：//www.cpppc.org/jb/1000863.jhtml，2021-07-29.

[9]财政部PPP中心及道PPP公众号，全国PPP综合信息平台项目管理库2021年半年报[EB/OL]，https：//www.cpppc.org/jb/1000863.jhtml，2021-07-29.

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[17]陈少阳.PPP融资模式在基础设施建设中的应用研究[D].对外经济贸易大学，2015.

作者简介：桑新月，（1997.7-） 女，汉族，苏州大学硕士研究生，河南省安阳市，主要研究方向：公共管理。