杨 会，赵远跃

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

一、公地悲剧呼唤治理新思维

2018 年6 月国务院办公厅印发了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（下面简称《意见》）。《意见》中指出：经济社会发展同生态环境保护的矛盾仍然突出，资源环境承载能力已经达到或接近上限，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、生态破坏等问题时有发生[1]。不难看出，资源紧缺、环境破坏等问题一直掣肘着经济的发展。大气、水、土壤等这类资源有着共享群体人数之多、受益范围之广、消费成本之低等特点，因此被形象地称为公共池塘资源。公共池塘资源因其消费的非排他性和非竞争性等特性使得消费者不必为其成本而买单，这使得个体在消费公共池塘资源的时候优先抉择或者千方百计地实现自身效益最大化，这种“有限资源”与“无限欲望”之间的冲突根植在特殊的公共领域之上所呈现出的便是公共牧场中的过度放牧致使草地退化、公海中的过度捕捞致使鱼类灭绝以及旅游资源过度开发致使旅游环境被严重破坏等[2]。用戴利的话来说就是这只“无形的脚”，由于自私自利无情地将这份完整的公共利益踢成碎片[3]。这类矛盾冲突所致结果我们称之为“公地悲剧”。随着对公地悲剧认识的加深，对公地悲剧的分析逐渐形成了三种典型的分析路径，即产权属性分析、利益博弈分析和制度约束分析。持产权属性分析路径的学者将目光聚焦在其“公地”的产权属性上，认为公地意味着共享，共享意味着可以在不负责任的情况下消耗公地物品，换句话说就是公地悲剧的产生是其固有属性，即公地产权属性所致[4-6]。持利益博弈分析路径的学者认为公地悲剧的产生是行动者利益博弈的过程，公地资源的非排他性延长了个人理性到集体理性转化的时间距离，使得公地悲剧的发生难以避免[7-9]。持制度约束分析路径的学者认为公地悲剧从本质上来讲，就是人的行为失范和社会制度的失语，只有重建道德高塔和重塑社会制度才能有效避免公地悲剧的发生[10-12]。长期以来，囿于传统成见，公地悲剧大多通过政府介入治理和市场化等方式进行治理。随着社会发生的深刻转型，传统的层级治理或者私有化治理机制开始逐渐松动，原有的治理研究也无法弥合当下公共池塘资源日趋萎缩的情景，从而导致治理机制运用到当前情景下衍生出“水土不服”或者治理“烂尾”的情况。

由上述的研究分析所导出的一个重要理论议题，即不同分析都将目光聚焦在静态的公地悲剧之上，却忽略了公地悲剧是一个动态演变过程，那些演变发展到不同阶段的公地悲剧是否能将其作为全新的公地悲剧看待，这部分公地悲剧是否具有“分梯式”治理的可能性。基于以上思考，本文首先从纵向维度，依据不同的内在机理分析公地悲剧治理逻辑的嬗变，即层级介入、市场参与和自组织构建的演化，旨在梳理不同治理机制的运作过程，其次再遵循“病因-病症-病方”轨迹，指出传统公地悲剧治理机制诟病所在，借此架构出分梯式治理内在逻辑的可行性，并进一步指出分梯式治理之“宜”。

二、公地悲剧治理逻辑的嬗变

1968 年哈丁（Hardin，1968）[13]首次将“公地悲剧”作为一种隐喻意义与理论模型提出，哈丁构建了这样一幅场景：有一个向所有人开放的牧场，牧场上的所有资源都可以被共享，每个牧民都为了寻求最大化的利益而尽可能的在牧场上养牛，短期来说，牧民和牲畜的生存需求都远低于土地的承载力，但是长期来看，草地必然退化，公地也必然被毁，牲畜也会被饿死，牧民随之而变得贫穷。作为一个理性的人，牧民会不顾集体所承担的成本损失而选择去寻求最大化的经济利益，只要有可得收益，牧民就有不断增加放牧数量的动力，尽可能多地增加放牧数量或者延长放牧时间，从这一点中可以看出，公地模型的内在逻辑无情地说明了悲剧发生的必然性。由此，公地悲剧作为一个理论模型被广泛应用于经济学、政治学和管理学等学科领域，其治理逻辑的嬗变路径大致可以细分为以下三种形式（见图1）。

图1 公地悲剧的逻辑嬗变与主体切换的解释框架

（一）政府介入的层级治理

庇古（Pigou，2006）[14]认为导致公共悲剧的根本原因是个人再做选择决策的时候往往会忽视集体为此所负担的成本，换句话说就是边际私人成本与边际集体成本的相互背离会产生的负外部性，因而解决问题的途径是找到一个可以调节个人和集体之间成本和收益的角色，来对造成负外部性（如环境污染）的活动者征税或对造成正外部性（如宣传教育）的活动者给予补贴，使负外部性内在化。从政府介入视角来看，公地悲剧的解决被看成是一种特殊的制度安排，中央政府和地方政府分别扮演着不同的角色，中央政府主要是通过相关的政策、法律、条例和措施等来控制和规范当事人做出有损集体利益的行为，并通过纵向科层结构，层层衔接传递任务，形成高效能的公地悲剧解决体系。地方政府更多的时候充当代理者角色，为公地悲剧解决提供权威支持、赋予权威投入，并创造一个良好的外部环境，以寻求解决悲剧、完成任务并及时将解决经验分享给中央政府。总体来说，政府依赖自身的权威、信息和资源等优势来寻求公地悲剧的解决，其目的不在于减少各种利益集团（牧民）所追求的理性利益，而在于将其追求利益最大化的意愿倾向束缚在一定的“安全警戒线”中。

（二）市场参与的私有化治理

新制度经济学派根据社会物品是否具有排他属性与竞争属性而将其分为公共物品和个人物品，而公地悲剧就是典型的由公共物品的非排他性所引发的搭便车事件，该学派指出公共悲剧的发生的肇因源于公共产权的所有者的缺位、即产权不明确或缺乏产权保护的制度安排，并由此引发公地的负外部效应，同时该学派还指出如果一种资源在数量上是有限的、种类上是稀缺的，还具有经济效益，那么产权明确（私有化）是避免资源过度消耗和有效保护所有人利益的基本方法。科斯（Coase，1960）[15]认为，在活动双方不产生交易费用的情况下，产权的初始配置并不会影响到当事人双方进行合理的资源分配，因为当事人双方可以通过谈判和妥协等方式来达到帕累托最优分配；如果双方在进行交易行为时产生了交易费用，那么不同的产权配置将会影响到双方进行资源分配，拥有产权的一方明显具有谈判优势和妥协资本，所以产权明确（私有化）的方式也是优化资源合理分配的最优方案。在市场自由的情况下，通过厘清归属、明确产权的方式来实现各类制度与权力的重塑，以达到公共池塘资源的有效配置的目的，最终实现资源分配的帕累托最优。因此，张朝枝等（2004）[16]才提出应该创立一种私有财产的处置理念，即私有化的方式来终止当事人竞相消费公共财产（公共池塘资源），从而避免公地悲剧的发生。尽管这种方式意味着部分人将失去原有产权，但这并非是一种“一人之所得乃他人之所失”的对抗性互动，相反，这是一种对当事人双方所得利益的内在保护。

（三）自组织构建的契约式治理

一些政府介入治理的失败和市场参与治理的失效的公地悲剧案例让学者们逐渐反思传统治理方式的不足，并开始寻求全新的公地悲剧解决路径。奥斯特罗姆（Ostrom，1993）[17]指出传统的政府介入和私有化的方式并不是解决公地悲剧的万能药，在实际生活中，大量涉及的公共池塘资源问题的解决都并非依靠国家强制手段或者依靠市场调节方法来解决的，基于同一个目标所建立的自组织实际上是更为有效的制度安排，因此必须建立起集体行动的制度安排，通过自组织构建并依靠小规模的社会契约的方式来对公共池塘资源实行自主治理。科尔曼（Coleman，1988）[18]认为这种模式下的自主治理方式有助于自组织集体利益的增加和自组织成员社会资本的积累。支持自组织构建治理的学者认为，牧场中的每一个牧民都在尽可能多的利用资源，也在尽可能地规避责任，面对其他机会主义行为的诱惑，牧民们纷纷选择“搭便车”的形式去追求自身效益最大化，最终酿成了公地悲剧。不难看出，自组织治理模式更加强调组织成员共同参与，彼此信任和互相协作，不仅增强了组织成员之间的合作意识，还重新塑造了组织成员的内心信仰和自律意识，减少搭便车的投机心理，从而促使行动者依据集体利益行事。

三、“换汤不换药”式治理机制之“殇”：路径依赖与思维惯性

公地悲剧的产生不仅阻碍了公共池塘资源的优化配置，还严重掣肘着当地经济的可持续发展，致使公共秩序紊乱、公共池塘资源短缺现象频繁发生，甚至还衍生出“反公地悲剧”，造成其他资源的闲置与浪费，直接损害着社会生产。传统的公地悲剧治理都是处于事后弥补阶段，兼有“亡羊补牢”的性质，都是以“资源匮乏”“牧民变穷”等阶段为伊始点进行治理，并没有在悲剧发生之前建立警戒机制，防止公地悲剧的发生，也没有在事中建立评估机制，阻止公地悲剧的演化，机制的多重缺失使得公地悲剧没有外在束缚而最终走向“牧民贫穷”阶段。在不同阶段的情景下，参照同样的治理机制去解决不同的公地悲剧，对公地悲剧的解决形成一定的路径依赖，即用“换汤不换药”式的思维惯性去思考公地悲剧的解决，使得解决方法与实际情况严重脱节，导致解决方法呈现出“水土不服”的特征，最后所显现的解决结果往往都是“雨过草坪湿”，不尽如人意。

（一）层级介入的治理窘境：一种权威供给的困难

政府在治理活动中意味着要付出高昂的管理成本，因为信息不对称的原因，政府无法精确获取地方性的信息，同时由于利害关系人的加入，行政机构容易与利益集团合谋，产生一定寻租腐败的行为，损害集体的利益[19]。基于“委托-代理”的视角来看，政府作为问题解决的代理方，利用委托方赋予的信息优势和权力优势，以及对这些优势所享有的自由裁量权，来对委托方的问题实施治理，这就使得政府在解决公地悲剧时，不仅要考虑“牧民如何富有起来”还要考虑“如何恢复草地”“如何预防悲剧再次发生”等问题，经常顾及左右，从而造成治理效率低下和治理行动迟缓。在实际生活中，政府层面常常没有建立起有效的激励-约束机制，如公地管理官员工资低，不承担责任等，使得这部分官员往往不关心公地悲剧的治理情况如何，只关心自己的政绩是否会受到影响，所以经常出现消极出力，服务不及时，问题解决不到位等情况，甚至浇“人情水”，做“面子事”，以此借机应付上级的检查。同时，层级介入也会因为其介入成本高、效率低等特征使得层级介入在治理范围上受到很大的限制，耗费了大量的人力与物力，却使得公地悲剧未能得到及时解决，同时还存在规制俘获、逆向选择等风险[20]，让悲剧类型发生进一步演化，由公地悲剧转化为其他悲剧，如寻租腐败、财政入不敷出和政府的公信力下降等。

（二）内在机理的相互背离：公财私处——产权人权益难以得到保障

市场参与更多地是用经济学的观点去解释公地悲剧的发生，假设牧民放牧所产生的社会成本为C1，个人成本为C2，效用函数为U，且满足U′＞0，U′′＜0，牧民参与公地放牧的机率为P，利益为I，放牧受益为PI，仅有C1-C2≥PI≥0 的情况下，牧民才会有持续放牧的动机，最终引发公地悲剧，而产权确认就是将个人成本C2无限趋向于社会成本C1，减少过度放牧的动机，避免公地悲剧的发生。市场机制治理公地悲剧寻求的是不同群体产权之间的分配，因为明晰产权能够激励人们积极的动用其财产和知识保护自身利益，并且能够诱导产权所有者节约资源[21]。但市场机制的内在机理却属于“私有财”的处置方式，强调不同产权人之间相互合作和自由竞争，以实现资源的有效配置和利用。这种公共池塘资源所提供的激励是一种“公有财”的处置方式，这与“私有财”的内在机理明显相悖，如果非理性地去追求产权明确，最后只会衍生出各种产权之争，导致其它悲剧的发生。进一步说，许多公共池塘资源的产权很难界定清楚，或者不允许产权明晰，如大气、海水等实质物品和市场竞争、商业安全等虚拟物品。

（三）缺乏互信的道德滑坡：公共精神难以养成

肯尼斯·阿罗（Arrow，2010）[22]指出将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难，即在一定的社会条件下，个人理性选择要符合集体的理性需求，一般是很困难的。自组织作为一种治理机制，其建立过程依赖的是每一个利益相关者愿意贡献出自己的所属利益，让渡给集体所有，并自愿被束缚在组织所制定规则装置内，使个人偏好或利益更加趋于集体的偏好或利益。自组织建立的基础正是在于个体与个体之间的联系，信任则能将每个个体联系起来，成为组织中个体连接的接点，使组织具有凝聚力，一旦失去了这份信任，组织本身将面临着瓦解的风险[23]。有学者指出自治的灵魂是公共精神的培育[24]，在这种背景下，由于公共精神的缺失，很难组织起一个配合协调、运作高效的自组织，成员之间的相互不配合使得自组织创立之初便是一个“毫无生机”的状态，从而丧失其存在意义。

四、嵌入分梯式治理机制之“宜”

基于“分梯式治理公地悲剧”是中性研究，或者称为可行性探讨，并非问题研究，因此并无常规的对策建议或政策意见研究，仅分析其嵌入之优势所在。资源分配的最理想状态是寻求帕累托最优，即在没有人情况变坏的前提下，使得至少一个人情况变好，帕累托最优也是社会稳定的重要前提，帕累托最优的达成要求在一定的社会结构条件下。公地悲剧也是在一定的社会结构条件下所衍生出的现象，从经济学的角度来说，造成公地悲剧的肇因在于个人进行行为决策时，往往会选择个人边际收益（MR）大于个人边际成本（MC）的行为决策，即选择收益始终为正的一方（MR-MC>=0），同时由于个人成本远低于集体成本，所以个人常常忽略集体所为此负担的成本，这种集体为个人“买单”的行为便是与追求帕累托最优背道而驰。对此，层级介入、市场参与和自组织构建三种传统治理模式都发挥着不同的效力，相较而言，嵌入分梯式治理公地悲剧具有如下优势。

（一）治理高效，优化资源配置结构的同时调整了资源的合理性分配

效率是指在给定单位时间中，最有效地使用资源以实现行动目标的一种评价方式。分梯式治理公地悲剧相较于传统盲目治理显得更加高效，它将参与治理的主体有机的组织起来，使组织中的治理者通过协调公地悲剧利益相关者，来达到资源配置的帕累托最优。政府、市场和自组织在不同梯度下发挥着不同效力，也为公地悲剧的治理提供一个外部环境，包括政府为解决冲突所需要的信息和权威、市场为明确产权所有所需要的法律和程序以及自组织为建立“道德高塔”所需的激励机制与约束机制。不同治理主体各司其职，有效链接政府、市场与自组织三者的力量，扩大治理主体的交流圈，为公地悲剧的解决提供持久的动力，并持续提高治理主体参与治理的运行效率，使得公共池塘资源能最优化使用与配置，促使“公地悲剧”向“公共福祉”的方向发展。

（二）减少成本，给予政府更多行动空间实现政府服务高质量供给

由于多个治理主体在治理场域中发挥不同的效力，使得公地悲剧的解决不再一味寻求权威支持，转而选择符合情景的治理方式。在这过程中，政府所扮演的角色逐渐由“参与者”变成“参观者”，所采取的方法由“权威介入”变成“外在支持”，所关注的焦点也由“悲剧解决”转向“公地恢复”。谢康等（2017）[25]指出政府介入可分为直接介入和间接介入，前者是一种“有所为”的直接支持，后者是一种“有所不为”的间接支持，无论哪种方式介入都会产生高昂的治理成本。政府盲目参与治理意味着要消耗大量的人力、物力和财力资源，分梯式的优势之一便是能很好的沟通公地悲剧与“看得见的手”之间的关系。同时，政府还通过角色换位释放了更多的治理空间，这不仅降低了政府参与治理的管理成本，还削减了政府在治理活动中的不必要开支，极大地减轻政府的财政负担，提高了政府公共服务供给的效率与质量。

（三）弥合情景，避免治理主体“不对症就先下药”与“胡子眉毛一把抓”

如前文所述，传统的“换汤不换药”式解决机制不仅浪费大量的治理资源，治理成效也并不显著，加上“沉没成本”，即治理一旦执行，便需要投入成本，若要终止一个错误或不理想的治理方案，执行人就会以沉没成本为由拒绝终止该方案，理由是“治理中止了，我们前期花的钱岂不是白白浪费了”，成本无限被扩大，这使得公地悲剧治理之初就面临着治理失效的困境，也使得治理结果逐渐背离治理初衷，这便是一种“不对症就忙着下药”式治理的痛点所在。分梯式治理模式将公地悲剧的演化分为不同梯度，切合实际、弥合情景，分工明确的同时也明晰了各个参与主体的责任清单，建立了多维的识别体系，将“因地制宜”“因时制宜”嵌入到治理机制的土壤中，进一步完善治理主体与公地悲剧现实情景的衔接机制，有效构建治理主体与实际情景互动互通的关系网络，让不同的参与治理的主体做到有的放矢，针对不同的问题实施不同的治理方案，以实现公地悲剧治理方案的最优化和最合理化。

（四）及时止损，防止悲剧的进一步扩散和变质而演化为其它悲剧

公地悲剧按梯度发展不断进行演变，加上其“公地”属性，使得公地悲剧不仅会辐射到大量牧民（公众），还会波及诸多的利益相关者，牧民也会逐渐失去草地开始变得贫穷。传统三种治理方式的内在机理都是将公地悲剧视为“牧民已贫穷”阶段，并未考虑到实际公地悲剧的演化阶段，由此形成一种公地悲剧治理的路径依赖，依靠最后梯度的思维惯性来实施公地悲剧的治理，也没有注意到公地悲剧前期发展与中期变化，导致治理思维和方案应对滞后或超前于公地悲剧解决的实际需求，使得治理结果往往成为“镜中花，水中月”，收效甚微。分梯式治理意义之一在于梯度识别并进行及时治理，定位到不同梯度然后瞄准梯度演变来实施治理方案，优化治理主体的参与结构，整合各种治理力量与手段，为不同梯度下的治理提供制度安排，将问题扼杀在前期梯度的摇篮中，建立起“止损安全线”，避免以“沉没成本”为由继续错误的治理方案，也避免悲剧治理成为走流程、走过场的秀。及时止损的同时也是防微杜渐，杜绝后患，消弭悲剧扩散的空间，防止悲剧事态进一步演化甚至发生异变[26]。

五、结论

公地悲剧的解决是一个系统的工程，需要不同治理主体各司其职，在治理场域中发挥自身最大化效用，缺少任何一部分治理主体的参与都将无法战胜悲剧。由于公地悲剧本身的复杂性使得其难以治理或者难以根治，因此，本文的研究价值（结论）如下：其一，学术价值。一是从传统治理的视角出发，基于理论梳理和深度挖掘，提出分梯式治理公地悲剧的新框架，不同梯度由不同治理主体参与治理。二是聚焦分梯式治理公地悲剧的优势所在，解析了分梯式治理公地悲剧的内在运行机制，揭示了分梯式治理独特的运行过程，构建了新的公地悲剧治理范式。其二，应用价值。本文研究表明分梯式治理公地悲剧具有治理高效，优化资源配置结构、减少成本，给予政府更多行动空间、弥合情景，避免治理主体“不对症就先下药”和及时止损，防止悲剧的进一步扩散和演化等优点。从分梯式视角设计解决公地悲剧的“良方”，使公地悲剧与治理机制进展同步，为现实中实行分梯式治理公地悲剧提供了一定的价值支撑，也印证了实行分梯式治理公地悲剧的现实可行性，即分梯式治理嵌入公地悲剧解决并非空中楼阁，也为公地悲剧能有效解决提供了可靠性保障。