文/杨军

改革开放以来，我国农业发展取得了举世瞩目的成就，有效地解决了近14 亿人口的食物供给问题。本文对新时期我国农业发展面临的关键问题及政策启示作一探讨。

未来农业发展的几个关键问题

第一，消费将从前期的中高速增长转向低速增长，但是对食品质量的要求却显著提升，这将加速农业生产和组织方式转型，并迫切要求形成新的市场制度。

当前，我国人均食物消费量增速将明显放缓，通过绝对数量增长拉动农业生产的空间已极为有限，但是居民对高端食品的需求及其重视程度却显著提高。未来我国农业增长的关键不再是数量增长，而是质量提高。这种根本性变化的启示至少有两个方面：首先，以小农为主的生产组织模式受到严峻挑战，如果传统的农业生产模式不能根据食物消费升级的需要快速调整，将迅速被替代并退出。其次，国内相关政策亟需调整以满足这种变化的需要。1978 年以来市场化改革的实质是放开市场，让生产根据消费需求进行调整，这一时期的需求变化和生产调整主要体现在不同产品之间的变动。然而，当前需求变化的典型特征是以质量为标准对同一产品的再细分。由于供需之间存在信息不对称，以品质区分产品的难度极大，市场难以实现“优质优价”。即便电商平台发展了消费评价体系，也难从根本上解决这个问题。如果市场不能实现“优质优价”，产品生产与实际消费就会脱节，在贸易开放环境下消费就转向进口，国内生产就难以升级、规模就难以扩大。因此，面对市场需求特征发生重大改变，国家亟需强化市场监督和处罚机制，有效解决市场失灵问题，实现“优质优价”，这是新时期激发市场活力、创造农业发展新动力和实现农业转型升级的根本性政策措施，可谓中国农业第二次“市场化改革”，其作用与意义都极为重大。

第二，高端农产品进口增速较快，农业转型升级的空间和时间都被显著压缩。

首先，近年来水果、肉奶和加工食品等高端农产品进口高速增长与我国的贸易自由化、贸易便利化快速提高有关。截至目前，我国已设立了22 个自贸试验区（FTZ），同时我国还与多个国家正在进行自由贸易谈判和联合可行性研究。在2020 年达成世界上规模最大的自由贸易协定——区域全面经济伙伴关系（RCEP）。由于我国水果、肉奶和加工食品等高端农产品的进口关税和物流时间成本都较高，自贸协定和自贸试验区对高端农产品进口促进更为显著。其次，以信息技术和现代物流技术为基础的电商销售迅猛崛起，电商平台实现了“信息延伸到哪里，商品就流通到哪里”，使产品供需间的成本和时间差显著降低，供需日趋“扁平化”。毋庸置疑，电商发展也大幅度提升国外优质农产品的市场渗透度和竞争优势。第三，高端农产品进口的快速增长，一方面反映了进口食品适应了我国居民食物消费升级之需要，另一方面也反映出我们与发达国家在高端农产品生产上存在的绝对级差。在开放贸易环境下，国外“质优价廉”农产品大量涌入，使我国农业生产适应消费转型升级的空间和时间都大幅缩短。第四，从发达国家农业发展实践看，向高值农业转型是农业发展的必然，而且转型过程极为漫长。毫无疑问，我国农业发展也将经历这样的转型升级过程。在当前贸易高度开放和残酷市场竞争下，我国农业必须要快速实现成功转型，否则高值农业将被国外企业占据或严重依赖进口，农业转型面临被“阻断”的可能。这意味着我国农业转型不可能具备发达国家较为漫长的转型期，转型过程必须要加快，相应的政策调整必须更大且更彻底。

第三，重新审视“三农”问题内涵，深刻认识新时期三者独自的演化规律及相互关系，对于科学制定农业发展政策至关重要。

在过去，农业、农村和农民问题紧密关联，是一个系统整体。然而，在新时期“三农”问题的内涵已发生改变，相互之间的内在关联性逐步减弱。首先，农民收入对农业经营的依赖性大幅降低。根据中国社会科学院《农村绿皮书》的估计，在2018 年农村居民人均可支配收入14617 元，其中农业经营收入5359 元，占可支配收入的1/3 左右（36.7%）；与之对应的是，农民的工资性收入及其增长贡献占绝对主导。其次，农业发展与农民之间关系也逐渐减弱。目前，资本和技术密集型的大型农业企业迅速崛起，在农业生产中的地位和作用显著提升，农业生产向大型农业企业集中的特征日益明显。第三，农民、农业产业与农村发展的关系也在迅速脱离。大量的农民工长期在城市务工生活。除了生产基地在农村外，大型农业企业的总部和主要经营活动也都在城市，农民、农业产业与农村发展之间的关联性在迅速减弱。虽然上述变化在区域上存在程度上的差异，但是这种变化具有普遍性，而且在未来这种趋势将进一步强化、特征更为显著。针对新时期“三农”问题的演化趋势与变化特征，需要制定相适应的针对性措施。例如，为解决农村劳动力就业和收入问题，就需要扶持和促进劳动密集型产业的发展，创造更多的非农就业机会。同时，进一步加大对农村地区及周边城市的教育投入，从短期技能培养和长期人才培养两个层面，解决当代及下一代农民向非农部门和城市转化的能力。

第四，构建综合全产业链发展的系统性农业政策体系，创造更多的国内农业增加值。

随着城镇化进程加快和经济结构升级，农业生产成本将继续刚性上涨，农业初级产品的国际竞争劣势加剧，严重影响并制约下游产业发展。以玉米为例，根据计算，我国玉米近年来每单位产出成本在2.0 元/公斤左右，而美国、巴西玉米生产成本在0.99元/公斤和0.85 元/公斤，分别为我国的49.5%和42.5%，不足一半。然而，饲料占畜牧养殖成本极高。以养猪为例，如果将饲养仔猪的饲料和其他生产投入替代其在生猪养殖中的成本，精饲料成本占生猪养殖成本（包括劳动等投入）的份额接近80%。足见养殖企业的生产成本对饲料价格的敏感程度。再以牛奶为例，目前我国牛奶单位产出成本在3.1元/公斤，而美国为2.1 元/公斤，为我国成本的67.7%，约为2/3。且不论下游加工企业的自身经营能力，仅就原料成本一项，我国奶制品产业就已处于劣势。在国际竞争日益趋于高端最终产品之时，构建具有国际竞争力的产业链，创造更多的国内农业增加值，应成为我国农业政策考虑的关键性问题。相反，拘泥于单一产品的“只见树木不见森林”的发展政策，不仅无利反而极为有害，容易导致丧失最优发展机遇和丢弃长期增长利益。

在此有两个重要政策问题需要考虑：首先，在产业链各环节发展的优先序上，需要将下游产业放在首位，因为下游产业发展不仅关乎自身，更决定上游产业部门的发展空间。当然，产业链上各部门休戚与共，是一个有机整体，下游产业的竞争优势依赖于上游部门的有效支撑。其次，如果上游产业在国际竞争中的劣势日益突出，那么下游产业部门想保持国际竞争优势，进行海外投资以享有与竞争者同样的原料成本优势就成为关乎存活的必然抉择。当前我国食品加工产业已经开始寻求海外原料市场，此需求及其发展趋势在未来将进一步强化。然而，海外投资面临巨大的市场与政策不确定性，风险极大，亟需国家给予必要的政策支持与有力引导。国家需要制定并逐步完善海外农业投资的政策，并将之作为新时期国家农业发展政策体系的重要组成部分。

第五，我国农业发展必然采取不断提升发展质量的进取型模式，显著有别于日本和欧盟的保守型模式。

当前，很多研究开始思考和关注中国农业未来发展路径问题，部分学者倾向于日本和欧盟增长模式，认为它们的发展路径比较适合于中国。然而，且不论日本农业发展到如今是否成功，是否值得效仿，仅就日本从二战后对农业采取的长期“高贸易保护和高国内支持”而言，我国就不具备。为了对农业进行有效保护，日本在二战后至2018 年的70 多年间除了与新加坡在2002 年签署自由贸易协定（FTA）之外，没有签署任何FTA，为此非农部门丧失众多发展机遇。新加坡是没有农业的，因此与之签署FTA 不会对日本农业造成任何冲击。然而，在“高保护与高支持”下，日本农业并未呈现出极强的生命力与国际竞争力，反而逐渐走向衰落。根据日本农林水产省的一项统计，2015 年日本农业人口约209 万，平均年龄为66.3 岁，大量年轻劳动力选择在城市工作。从某种意义上讲，日本农业政策的实质是“让当代农民舒服地老去，以规避潜在的社会和政治风险”的保守型发展模式。欧盟农业虽然有别于日本，但是依然是在“高保护与高支持”政策下发展起来的。欧盟一直是农业保护程度极高的发达经济体，不仅设有极高的进口关税，而且采取多样的、严格的非贸易壁垒限制农产品进口。与之形成巨大反差的是，我国当前农产品进口关税和承诺的国内支持水平都很低。同时，我国大力推进贸易自由化和贸易便利化，FTA 和FTZ 的数目快速增长，农产品进口关税进一步大幅降低。因此，我国农业发展不具备日本和欧盟农业发展模式的内外部条件，因此也绝无可能重复他们的发展路径。相反，我国在贸易政策上选择高度开放和不断强化市场竞争的政策，这是过去40 多年我国经济快速发展的成功经验，也决定了我国农业发展必然要采取不断提升发展质量的进取型模式。正是如此，在国内农业发展上必须加大新技术、新装备的研发与应用，大胆创新发展政策，不断激发市场活力，培育新的增长动力和国际竞争优势，最终形成具有中国特色的农业发展新模式。

对未来农业发展政策的启示

在未来，我国农业发展既面临众多有利因素，但是也面临新旧问题的严峻挑战，如何转化劣势为优势、把握发展主动权是成败之关键，这既需要远见卓识，更需要改革的决心与勇气。下图显示了当前我国农业发展面临的“天花板”与“地板”双重挤压的严峻形势。在传统思维下，必然采取加大农业支持以下压“地板”，采取各种贸易保护措施以抬升“天花板”，试图为农业发展争取拓展有限的发展空间。然而两种措施不仅在WTO 框架下受到严格约束，而且容易引发贸易争端。更为重要的是，基于两种手段的保守发展模式难以根本解决农业长期发展问题，甚至因为过度保护而导致经济运行效率低下，失去极为宝贵的转型升级的发展机遇期。因此，如何审时度势，制定基于实际且符合长期发展趋势的激发农业内在发展动力的政策措施才是关键。在目前激发内在增长动力、提升发展质量是我国农业发展的必然选择，也是唯一出路。

以技术、制度优势为根本向农业注入强劲发展动力，以产业升级为主线引领农业拓展发展空间，形成新时期解决农业发展问题的新思路。首先，经过40 多年的快速发展，我国的科技研发与装备生产能力大幅提高，以“互联互通、人工智能”为主要特征的第四次科技革命，为改造传统农业、创造新的发展动能与优势提供了坚实基础和难得的历史机遇。同时，我国不断加大农业制度改革与创新，探求激发农业增长动力的新模式与新制度。因此，以技术和制度优势降低生产成本，下压“地板”大有可为。其次，扩大开放为了解和采用国外先进的生产技术与装备、学习国外先进的管理经验与营销理念提供了契机。通过“引进来”消化吸收国外先进的技术和管理知识以不断提升自身能力，通过“走出去”在全球优化布局以获取最优的生产资源和竞争优势。因此，通过贸易开放促进发展质量和竞争力，抬升“天花板”行之有效。随着技术装备、管理经验和政策体系的不断提升与优化，我国农业生产将自发地转向高值产业或者高值生产环节。在此转型过程中，国家必须从全产业链视角制定农业发展政策，高度重视实现“优质优价”的市场体系建设，切实保障农业转型升级顺利进行。

在新时期，必须将农业发展政策与工业、服务业等非农产业发展政策紧密结合，形成解决“三农”问题的综合性政策体系。农业是国民经济的基础，但是农业发展与未来出路却依赖非农产业。首先，从农业产业发展来讲，资本密集、技术密集的规模化农业企业将快速崛起，在促进农业发展和保障国家粮食安全中的地位与作用将显著提升，逐步成为推动农业产业发展的主力军。其次，从农民就业和收入提高来讲，农业企业生产能力的大幅跃升与规模化发展意味着大量农村劳动力需要从农业部门转移出来，这必然要求非农部门创造足够的就业机会以吸纳这些劳动力。因此，国家在强调“高新产业发展与产业升级”的发展政策中，必须高度重视劳动密集型产业发展在当前及未来一段时期的重要地位和作用，需要制定切实有效的政策扶持其发展。在洞悉上述变化规律后，一个配套性政策——农村地区的教育问题必须重视，需要加大农村地区及周边城市的教育投入，从短期技能培养和长期高端人才培养两个层面，有效解决当代及下一代农民向非农部门和城市转化的能力。最后，从农村发展来讲，未来10～20 年我国依然处于快速城镇化时期，众多农村将转化为城市的“郊区”，在国家不断加大农村基础设施投入的同时，如何形成互补型的城乡发展机制、提高工业化与城镇化对农村的带动作用是新时期农村发展的关键。例如：提升农村休闲旅游、乡村文化体验和康养等功能，促进与城市发展之间的功能性互补，提高农村地区的经济获利能力和发展潜力。