姚建平

一、我国社会救助标准体系现状

社会救助标准由两个部分组成：一是资格标准，即符合标准的个人或家庭才有资格获得相关社会救助待遇。二是待遇标准，即救助对象可获得项目所规定的资金、物质或服务的帮助。我国社会救助是一个涵盖低保、特困、临时救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、灾害救助和慈善救助在内的“八加一”制度体系，每个项目都有相应的标准。在所有救助项目中，只有低保收入标准既是资格标准也是待遇标准。目前我国对于社会救助标准体系建设的具体实践大致分为以下几个方面。

一是低保标准。低保的资格标准包括收入标准和资产标准两个部分。低保收入标准既用来识别低保人员，也用来发放待遇。也就是说，当低保对象的收入低于当地低保标准时，那么可以通过补差的方式将其收入补充到当地低保标准。目前我国大都采用消费支出比例法或收入比例法来制定和调整低保标准。例如，山东、浙江、河南等省的低保标准调整与人均消费支出挂钩，调整幅度大体在当地人均消费支出的20%到45%之间。也有一些地方将低保标准与人均可支配收入挂钩。例如，从2007年起，江苏省无锡市就建立了低保标准与人均可支配指标挂钩的增长机制，市区低保标准按照上年度城市居民人均可支配收入20%的比例确定。〔1〕前各地资产标准差异非常大，既没有全国统一的资产标准清单，也没有统一的资产数量和价值标准。例如，2019年发布的《广东省最低生活保障制度实施办法》中只规定了家庭财产包括现金、储蓄存款、有价证券、机动车辆、房屋及其他应当计入家庭财产的项目。〔2〕

二是低收入标准。尽管《社会救助暂行办法》没有将低收入家庭作为社会救助对象，但一些地方将低收入标准作为申请专项救助的资格条件。目前多数省份都是将低保标准的一定比例作为低收入标准。例如，《武汉市低收入家庭认定实施办法》规定，低收入困难家庭是指人均可支配收入高于或者等于城乡最低生活保障标准但低于城乡最低生活保障标准2倍，且家庭财产现状符合规定的城乡家庭。〔3〕但是也有例外情况，如北京市的低收入标准就是最低工资标准。2020年9月开始，北京市最低工资标准为2012元，因此低收入家庭认定标准也为2012元。〔4〕

三是特困人员供养标准。特困人员供养沿用了传统城市“三无”人员救助和农村五保供养制度的认定标准，因此标准界定比较清楚。国家将无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，视为特困人员供养。

四是专项救助标准。专项救助包括医疗救助、教育救助、住房救助和就业救助。从目前的情况来看，专项救助的资格标准基本都与低保、特困人员供养相互绑定。考虑到专项救助与低保捆绑可能引起的一系列福利依赖等问题，目前各地的专项救助已经开始延伸到低收入家庭。例如，2018年实施的《北京市社会救助实施办法》第十九条、第二十三条和第二十六条规定，符合规定的低收入家庭可以分别给予医疗救助、教育救助和住房救助。〔5〕一般情况下，低收入家庭可以获得专项救助，但不能享受低保金。

五是临时救助标准。临时救助是指对因火灾、交通事故等意外事件、家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭给予帮助。但是，评估突发性意外事故对生活造成的困难程度比较困难，再加上临时救助的给付必须在非常短的时间内实施，因此临时救助的标准往往很难把握。为此，《社会救助暂行办法》规定，临时救助的具体事项、标准由县级以上地方人民政府确定、公布。

从以上分析可以看出，我国现阶段低收入家庭救助、专项救助的资格条件需要与低保标准挂钩。此外，司法、工会、共青团、妇联、民族、宗教等政府部门以及社会力量也会提供很多方面的救助，而这些救助项目的受助资格往往也同低保资格捆绑在一起。因此，低保标准是整个社会救助标准体系的核心和关键。本文将先讨论当下所面临的与社会救助标准相关的三个重要问题，即低保标准水平偏低与福利依赖、低保待遇标准结构与分类施保、资产标准确定与低保对象人数下降。在此基础上，面向全面小康社会的时代背景提出完善我国社会救助标准体系的政策建议。

二、我国社会救助标准体系建设中的三个重要问题

（一）低保标准水平偏低和福利依赖

总体看来，目前我国社会救助标准的保障水平偏低，尤其是城市低保标准偏低较多。〔6〕从表1可以看出，2018年全国城市平均低保标准相当于城市人均可支配收入的20%，最低的湖南省只相当于城市人均可支配收入的15%。全国农村平均低保标准为农村人均可支配收入的36%，最低的河南省仅为农村人均可支配收入的26%。从国外的情况来看，发达国家的贫困标准，例如欧盟的标准一般在平均收入的50%—60%。因此，与发达国家相比，我国的低保标准明显偏低，尤其是城市低保标准偏低更多。

从理论上讲，如果救助标准偏低，那么救助制度将缺乏对贫困人口的吸引力。但在实践中，我国低保制度却存在较为严重的福利依赖问题。如何来解释这一悖论呢？由于社会救助都要求瞄准“贫困者”，但目前我国尚没有为整个社会救助体系设计的“贫困标准”，专项救助和很多政府部门救助项目以及民间慈善组织的救助项目都缺乏独立的资格标准，因此不得不将其救助资格与低保绑定在一起。在这种情况下，低水平的低保标准由于绑定了大量其他救助项目使得其实际待遇非常高，一些低保对象为了持续享受待遇而拒绝就业，进而造成福利依赖。〔7〕因此，尽管我国低保标准水平偏低，但是由于存在福利捆绑现象，使得低保制度的实际替代率非常高，进而极大影响了受助者的就业积极性。这种情况与发达国家的“福利依赖”现象有着很大的区别，甚至被定义为“中国式福利依赖”〔8〕。福利捆绑现象的存在不仅助长了一些低保对象的懒惰，也使得提高低保标准变得比较困难。

表1 2018年各省城乡居民低保标准的人均可支配收入替代率

（二）低保救助标准结构与分类施保

目前，我国低保待遇标准未充分考虑家庭人员规模和结构等微观因素。除东部沿海发达地区的一些城市外，如上海、福州、厦门等，大部分地区没有针对不同家庭的具体情况确定弹性的保障标准，而是实施统一固定标准或分档标准。实际上，不同类型、不同人口规模的家庭其生活困难程度是不一样的，生活需求也存在一定差异。例如，如果家庭有儿童、重病患者、残疾人等，其生活成本就要比普通家庭高得多。如果家庭人口数量多，其日常消费和生活成本也要高。在这种情况下，如果实施统一标准会产生救助过度或救助不足两种极端情况。救助过度不仅容易造成福利依赖，也是公共财政资源的浪费。救助不足则使得困难群体无法获得有效帮助，还可能成为社会不稳定因素。因此，发达国家，例如美国、澳大利亚等，通行的做法是针对不同的家庭人口规模执行不同的标准。例如，根据美国健康与人文服务部（HHS）2020年的联邦贫困线标准数据，在本土48个州，单身人士的贫困线为年收入12760美元。典型的美国家庭，一对父母两个子女组成的四人家庭，其贫困线为26200美元，折合人民币大约18万元/年左右，人均4.6万元/年，见表2。总体看来，家庭每增加一个人，以家庭计算的贫困线收入就增加4480美元。这种做法并不是以单人贫困标准为基准，根据人口数进行简单翻倍的，而是在一定程度上考虑到了家庭规模带来的规模经济效应。

表2 2020年美国本土48个州和哥伦比亚特区贫困线

我国目前低保对象待遇给付的原则是按人保，即低保待遇是按照家庭内部受保人数的多少进行待遇累加的，因此并没有考虑到人口数量增加所形成的规模经济效应。在实践中，我国低保标准会采用根据家庭人口情况分类施保的方法来解决家庭需求差异的问题。例如，宁夏回族自治区永宁县民政局制定的2018年的《农村低保分类施保实施方案》规定：第一类保障对象（A类）是家庭主要成员长期完全丧失劳动能力或部分丧失生活自理能力，生活常年陷入困境的特别困难家庭。保障标准为490元，残疾人为539元。第二类保障对象（B类）是家庭主要劳动力因残疾、因伤或患重特大疾病（长期慢性病）等原因部分丧失劳动能力，较长时间生活比较困难的家庭，保障标准为375元，残疾人为413元。第三类保障对象（C类），家庭主要劳动力因服刑、强制戒毒、意外伤害等原因，造成家庭人均收入暂时性低于最低生活保障标准的一般困难家庭，保障标准为285元（残疾人为314元）。〔9〕通过分类施保能够在一定程度上考虑到不同低保家庭的需求差异，但并不能从根本上解决低保标准本身存在的问题。实际上，低保制度按人保的做法隐含的前提假设是：低保金只发放给低保对象本人，低保家庭中的其他成员是得不到帮助的。但是在实践中，低保金通常是整个家庭的经济收入，不可能将低保人员与其他家庭成员分开。因此，我国目前的低保标准分类尚待进一步细化。随着我国生育政策的放开，我国的家庭人口规模会变得差异很大，可能出现人口数量非常多的家庭，例如五口之家、六口之家等。因此，不断完善分类施保政策，并进一步细化低保标准的家庭分类标准，尤其是考虑家庭人口数量不同带来的规模效应，显得更为迫切。

（三）收入和资产标准确定与低保对象的数量下降

近年来，我国低保人数下降趋势十分明显。城市低保人数在1997年时只有87.9万，覆盖率为0.22%。城镇低保人数到2003年时增加到2246.8万，覆盖率为4.29%，此后开始逐年下降。到2017年，城镇低保人数为1261万，覆盖率只剩下1.55%。在2001年农村低保制度初建时，农村低保人数只有304.6万人，覆盖率只有0.38%。此后迅速上升，到2013年农村低保人数为5388万，覆盖率到达8.56%，后又呈下降趋势，见图1。由于我国低保标准既是待遇标准也是资格标准。也就是说，只有那些共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的人才有资格申请低保。因此，低保标准偏低不仅导致我国现金救助待遇水平偏低，而且使得低保覆盖面偏小。另外，尽管我国目前对于低保资格的收入标准的规定是明确的，但在实践中，要做到对于申请家庭的收入判断完全准确是很难的。一些贫困家庭的收入可能是季节性的，有些是临时性的，不好统计。尤其是农村居民的农林渔和畜牧业收入受季节、气候、自然灾害以及市场供求等因素影响大，很难量化。如果家庭收入调查难以准确，基层工作人员为了规避自身的责任和风险，很容易将那些边缘贫困群体排斥在外，导致受助人数下降。

图1 1997—2017年中国城乡低保受助率情况

资产标准因素也是近几年来导致我国低保人数下降的重要原因。与收入标准相比，我国的资产标准都是由各地自行规定的，在全国层面并没有统一的标准。由于各地的经济水平差异较大，因此目前各地的资产标准差异也非常大。在低保制度实施的早期阶段，各地普遍缺乏资产状况评估的量化标准，很多地方在实际操作中往往采取“一刀切”的方式。例如，低保户不能拥有车辆、不能有存款、不能拥有两套及以上的住房、不能拥有昂贵的家具或家用电器等。由于贫困家庭的状况千差万别，再加上资产本身的价值估算非常困难，采用“一刀切”的方式很容易造成一些本该获得救助的家庭却得不到救助。

近年来，各地也开始不断完善关于资产标准的规定。例如，安徽省宿州市规定，从2018年开始有下列三种情形之一的不得获得低保：（1）共同生活的家庭成员拥有机动车（不含残疾人功能性补偿代步机动车）、经营性大型农机具、经营性船舶、经营性房屋，价值超过当地低保月标准24倍的；（2）共同生活的家庭成员有“企业法人”，并正在从事经营活动，连续6个月营业纯利润超过月低保标准2倍以上的，或雇佣他人从事经营性活动的；（3）家庭人均现金资产（含储蓄存款及利息）和持有有价证券等金融资产（含家庭拥有的高档收藏品）总价值超过当地低保月标准24倍的。〔10〕对于资产进行价值评估的做法较之前期“一刀切”是重大进步，但也并非没有问题。实际上，决定一个地区的贫困家庭可以持有多少资产的因素非常多，包括经济发展水平、地理气候条件和社会文化心理等。例如，对于经济发达地区，贫困家庭拥有机动车可能是正常的。但对于欠发达地区来说，贫困家庭拥有车辆可能就是一件不正常的事情。在我国北方地区，贫困家庭拥有空调可以认为是奢侈品；但在炎热的南方地区，空调则可能会被认为是必需品。贫困家庭是否允许有存款或者可以允许有多少存款与当地民众的社会心理密切相关。在西方国家，贫困家庭中的每个成员都拥有个人空间可能是正常的，而我国对于拥有个人私密空间的要求则并不那么高。由于资产涉及的种类众多，标准过严或过宽都将对受助对象的数量产生重大影响。

近年来，我国各地在社会救助工作中开始引入家庭经济状况信息核对，这使得在一段时间内城乡低保人数下降较快。例如，截至2014年9月中旬，甘肃省各地通过入户调查、信息比对等形式共清退不符合低保条件的对象11.9万户，查处具体问题237起，追缴低保资金55.98万元。〔11〕再如，2014年武汉市通过信息核对共清理或审批不予通过超标家庭10323户，避免低保资金损失约5000余万元。〔12〕家庭经济状况核对系统建立之后，大量不符合标准的低保人员被清退固然有早期家庭经济状况核实困难的原因，但是与资产标准的确定关系更加密切。例如，低保家庭的存款数量标准是一个决定低保人员数量的敏感因素。如果存款数量标准过于宽松，那么可能将很多低收入家庭纳入低保。反之，如果资产标准过于严苛，势必也会造成大量低收入／贫困人员退出低保。此外，由于申请社会救助必须要授权相对应部门核查家庭经济状况，家庭经济状况核对平台的引入可能会阻止很多潜在的申请对象。因此，如何因地制宜地制定救助家庭资产标准是一个亟须深入探讨的课题。

三、优化我国社会救助标准体系的思路

从以上分析可以看出，我国目前的社会救助标准体系存在一定问题。尽管当前的低保标准水平偏低，但是由于很多其他社会救助项目因缺乏明确的资格标准而与低保资格标准捆绑在一起，导致低保制度实际受益水平非常高，这在一定程度上导致了救助对象的福利依赖问题。目前，我国低保待遇标准未充分考虑受助家庭成员规模和结构等微观因素。虽然低保制度采取的分类施保的做法一定程度上可以弥补这一缺陷，但总体看来仍然较为粗放。随着未来我国生育制度的放开，进一步优化低保待遇标准的结构显得更加重要。虽然低保的收入标准界定得非常清楚，但在实践中由于居民收入的季节性、临时性、农村经营性收入需要核算等原因，使得准确查清贫困家庭收入仍然存在困难，这在一定程度上也会影响低保人员的数量。与收入标准相比，资产标准的确定更加困难。如果由于资产标准过于粗放而采取“一刀切”的做法，那么很多需要救助的家庭就会被排斥在救助制度之外。近年来，我国开始进一步细化资产标准，但是由于资产标准的确定受经济发展水平、社会文化心理、地理气候条件等复杂因素的影响，要形成科学合理的资产标准体系仍然需要一个较为长期的探索过程。

基于以上结论，结合我国全面小康社会建设的时代背景，我国未来构建社会救助标准体系应从以下几个方面着手。

第一，适度提高救助标准的保障水平。2020年我国将完全消除绝对贫困人口并进入缓解相对贫困阶段，因此社会救助制度也应随之进行相应调整。我国目前的社会救助标准给付尚处于较低水平。随着社会的发展，社会救助标准水平应更多地考虑贫困者的发展需求，以满足新时代对贫困家庭救助的需要，比如职业技术教育、培训等服务的成本也算作救助标准的组成部分。由于我国区域差距、城乡差距仍然十分明显，因此，社会救助项目不可能采取统一的标准，而是应根据当地社会经济发展水平来具体确定。此外，社会救助项目的标准也要随着当地人民生活水平的提高进行适度调整，建立起与物价指数、工资和收入、消费支出等关键影响因素的联动机制。

第二，完善不同救助项目标准，形成梯度化标准体系。从目前的情况来看，我国社会救助标准体系应至少包括低保标准、低收入标准、专项救助标准、临时救助标准和社会慈善救助标准五个组成部分。每个救助项目要根据贫困家庭的需求确定各自标准，既要相互关联，又要保持相对独立，尽量避免救助资格条件之间的相互捆绑。社会救助标准体系除了要考虑收入和资产之外，还应将消费支出、家庭需求差异等因素考虑进去。通过构建多层次、梯度化的社会救助项目标准体系，满足不同类型的救助对象的需求，逐渐剥离与低保制度的福利捆绑。

第三，依据家庭人口结构和规模细化低保分类标准。目前的分类施保仍然比较粗放，并且有福利捆绑之嫌。随着专项福利制度，例如残疾人两项补贴、困境儿童补贴、老年人福利等的完善，分类施保的福利部分应逐渐从低保中剥离出来。另外，随着未来全面放开生育，我国也可能会出现大家庭甚至超大家庭。在这种情况下，低保标准就需要将家庭规模边际效应因素放进低保标准的考量中，按照家庭人口数量进一步细化低保待遇标准。

第四，进一步明确收入和家庭财产标准。鉴于目前我国农村家庭收入核查困难的情况，可以考虑建立社会救助申请家庭收入认定测算指标体系。根据农村经济收入特点，选择城乡居民家庭普遍涉及、具有共性、基本反映家庭收入水平的关键收入项目作为核算内容，并通过劳动力系数折算量化申请家庭的实际纯收入水平。在确定财产标准时，首先要区分哪些属于必需品和哪些属于非必需品，然后在此基础上计算各类财产相应的价格上限。各地可以根据本地实际情况，包括经济发展水平、社会心理、文化传统等因素，形成财产标准清单，作为贫困家庭申请社会救助的依据。社会救助的目标是为了让贫困家庭拥有一定的生存和发展能力，因此应当允许申请者拥有一定数量的维持基本生活和生产的财产。