李谷成

〔摘要〕 在当前农村双层经营体制内涵不断丰富的背景下，高素质农民新概念的提出具有重要意义。从时代背景来看，高素质农民是实现农业农村经济高质量发展的必然需要，也是农业农村经济发展进入新阶段的客观要求。从现实实践来看，高素质农民是农村双层经营体制的典型示范和利益连接纽带，代表了现代生产经营主体的重要发展方向。从发展前景来看，高素质农民将从推动农业经营体制创新、充当农业生产经营“领头羊”和促进小农户与现代农业有机衔接等方面，为农村双层经营体制的完善和发展提供有力的人才支撑和保障。

〔关键词〕 高素质农民，農村双层经营体制，新概念，新内涵

自2012年培育新型职业农民被纳入农业现代化的系统建设工程以来，国家逐渐加强对普通农民和合作社等农业经营主体的培育，经过多年努力，我国培育了上千万的新型职业农民，这些人大多成为家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体的骨干 〔1 〕。与此同时，返乡创业大学生、退伍士兵和农业科技推广人员占农业从业人员的比例逐年提高，也为农业农村经营和发展提供了人才支撑。2020年中央一号文件首次提出“加快构建高素质农民教育培训体系”，这意味着延续多年的“新型职业农民”的提法将逐渐向培育“高素质农民”转变。人力资本是促进经济增长最重要也是活力最强的生产要素，人才振兴是乡村振兴的重要基础，高素质农民必将成为我国全面实施乡村振兴战略的主力军和引领者。

农业经营者的综合素质在很大程度上决定了农业经营的模式，并直接影响到农业经营效率、资源利用效率及国际竞争力的提高 〔2 〕。从农村经营体制的历史发展轨迹来看，我国在改革开放之初就确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度作为农村基本经营制度，40多年农业农村发展的成就和经验表明，稳定和发展农村双层经营体制对推动农业农村现代化、实施乡村振兴战略具有重要意义 〔3 〕。随着农业农村经济发展进入新阶段，特别是农村土地确权与“三权分置”改革的完成，农村双层经营体制的内涵在不断丰富和发展。这一过程中就会孕育出现代化导向的农业经营主体。因此，实现农业经营主体由新型职业农民向高素质农民的转变，不仅可以丰富当前农村经营体制的新内涵，更有利于农业农村经济的高质量发展、实现乡村振兴。基于上述研究背景，本文将在解读高素质农民新概念的基础上，深入探讨其在农村双层经营体制中的地位，并从制度框架、经营结构和经济关系三方面分析其如何赋予农村双层经营体制新内涵，最后展望其在农村双层经营体制中的发展前景。

一、高素质农民新概念

（一）我国农民概念的演变

我国农民概念的演变与改革开放以来的经济改革进程相呼应，在不同时代背景和不同历史阶段具有不同的内涵。回顾与“三农”主题相关的政策文件，我国农民的概念经历了从农民到职业农民、新型农民、新型职业农民，再到高素质农民的转变。作为农业经营的主体，农民概念反映的是农民的职业、阶层和身份。国家于1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，当时实际上确定的是一种城乡户籍分割的二元模式，农民在当时的经济生活和社会流动都要受到非常严格的限制和约束。

改革开放以来，农民在外出务工方面已逐渐不再受到户籍制度的严格约束，可以在城乡之间自由流动和转换职业，农业日趋“副业化”，农民日趋“兼业化”，但农民工的市民化进程较为缓慢。进入新世纪以后，为进一步推进农业产业化和专业化，原农业部于2005年出台《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》，首次提出要培养“职业农民”，即“专业农民”。其中，职业农民是指农村劳动力中具有初中（或相当于初中）及以上文化程度从事农业生产、经营、服务及农村经济社会发展等领域的农民。2006年中央一号文件再次提出，“提高农民整体素质，培育造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，是建设社会主义新农村的迫切需要”。可见，新型农民是根据建设社会主义新农村的时代要求提出的，它比职业农民具有更加广泛的外延。到2007年，党的十七大明确提出了新型农民的培育问题。2012年中央一号文件首次提出“新型职业农民”的概念，与之配套的《新型职业农民试点工作方案》《新型职业农民培育试点工作的指导意见》《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》和随后几年的中央一号文件都对这一概念进行了丰富和完善。具体而言，新型职业农民的概念涵盖了生产经营、专业技能和社会服务等多个方面，其意味着农民已经成为一种“职业”，而不再是城乡二元体制下的一种“身份” 〔4 〕 〔5 〕。

2019年《中国共产党农村工作条例》首次提出要培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多的乡土人才。《2019年全国高素质农民发展报告》（简称《发展报告》）、《2019年全国高素质农民发展指数》（简称《发展指数》）等更为清晰地明确了高素质农民的内涵，以及如何进一步操作和量化等。2020年中央一号文件提出“要整合利用农业广播学校、农业科研院所、涉农院校、农业龙头企业等各类资源，加快构建高素质农民教育培训体系。”综上所述，高素质农民的概念聚焦“高素质”，这一新概念的提出适应了新时代农业农村发展的需要，必将为乡村振兴战略的实施提供充足的人力资本动力。

（二）高素质农民新概念的提出

与传统农民概念相比，高素质农民的概念之所以新，主要体现在两个方面：首先，高素质农民具有更加新颖的职业特点，与“新型职业农民”相比，高素质农民更有文化、更懂技术、更会经营，具有鲜明的时代特征。高素质农民与自给自足的小农不同，其主要是能够利用现代生产要素进行农业生产和经营。高素质农民本身具有很高的人力资本，更加容易满足现代农业标准化、专业化、规模化生产的要求，能够承担更多的社会责任，具有更加显著的经济外部性 〔6 〕。例如，乡村振兴中涌现的各种农业经理人、新型经营主体带头人、产业扶贫带头人、农村实用人才带头人、农村创业创新带头人等，在带动周边农民增收等方面都发挥了显著的正效应。而且，他们的职业范围也并不局限于农业生产，在某种程度上甚至超出了农村三产融合的范围，能够有效促进乡村产业兴旺。因此，高素质农民的“新”主要还体现在乡村新产业新业态的培育上，可以成为乡村创新创业的典型示范。

其次，对高素质农民的培训要求更高，知识要求更加完备。新时期的高素质农民培训既涉及到对普通农户的培训，也涉及到对新型经营主体、村两委成员、农业社会服务组织、农技推广人员、返乡农民工、创新创业大学生等各类主体的培训。因此，高素质农民的培训已不再局限于具体的技术技能操作层面，而且必须要将短期技能培训与长期职业教育相结合，向更为系统更加全面的综合素质教育转变。另外，对高素质农民的培训还可以与继续教育、学历学位等挂钩，通过合理设置课程体系和安排学习时间，如夜校、网络课堂和在线学习等，高素质农民达到学习要求后即可获得相应的继续教育证明或学历证书。这也对高素质农民的培训模式提出了新要求，要求更加注重理论与实践相结合，充分利用现场教学、实践教学、田间课堂等丰富的教学形式，以及利用综合技能测试、实操素质考核等形式完成农民的“素质考核”，鼓励农民采取灵活多样的形式分阶段完成学业，包括终身学习、在线学习等。同时，理论课程设计上要实现与农业高等院校教学课堂的有效衔接。

（三）乡村振兴对农业经营主体的新要求

当前，我国农业农村经济进入高质量发展的新阶段，对农业经营主体提出了新要求。例如，要实现以产业效益好、生产效率高、经营能力强、农民收入增、产品质量优为主要特征的农业高质量发展，就必然要求农业生产经营主体在产业发展、技术培训、生产经营和规章制度等方面相互融合创新。在农业农村发展的新形势新变化下，新型职业农民的概念在某种程度上已经无法满足乡村振兴的需要。实现乡村振兴必然要求高素质农民作为支撑，即高素质农民不仅能从事农业生产，更要“有文化、懂技术、善经营、会管理”。

根据习近平总书记关于“三农”工作重要论述和党的十九大的战略部署，新时期的农民队伍建设，应当结合当前我国农业经济结构优化、增长动能转换等阶段性特征，重点在质量兴农、绿色兴农、品牌强农和促进高质量发展等方面做文章，让高素质农民在农业农村新产业新业态、三产融合、推广新技术新装备等方面发挥主体作用，实现与产业需求相适应、与农村发展相协调。因此，新时期的高素质农民教育培训也必须以服务农业高质量发展为导向，实现全面提质增效，以产业兴旺促进乡村振兴。

二、高素质农民在农村双层经营体制中的地位和作用

（一）高素质农民是农村双层经营体制的典型示范主体

高素质农民在本质上与专业大户、家庭农场、农民合作社、公司+农户等新型经营主体或产业化经营形式一脉相承，在示范推广农业新技术，推动农业产业化、标准化和规模化经营等方面具有典型带动作用。

首先，高素质农民的社会认可度高，具有较强组织能力，是推动农业产业化和组织化经营的重要主体。近年来，高素质农民在农村经营中的地位在稳步提升。《发展指数》的统计数据显示，2018年，全国平均有21.51%的高素质农民在村里担任村干部，比2017年提高了0.85个百分点，有2.85%的高素质农民担任县级及以上人大代表或政协委员。这说明高素质农民普遍能够得到农民群众的拥护和支持，在乡村社会能够得到广泛认可。由此可见，高素质农民作为农业发展的“领头人”，在整合市场信息、抢抓政策机遇、发动农户参与合作社等方面能够发挥示范带头作用。

其次，高素质农民在农业生产经营管理、农资采购和农业技术服务等方面是重要的典型示范主体。根据《发展报告》的统计数据，2018年全国有84.37%的高素质农民对周边农户具有较强的辐射带动作用，比2017年提高了9.49个百分点。从具体辐射内容上看，高素质农民主要是通过技术指导、统一购买农资和销售农产品、提供信息技术服务等起到示范带头作用。例如，85.80%的高素质农民家中接通了互联网，绝大多数都能通过手机或电脑进行农业生产经营活动，多种新型农业技术如喷灌或滴灌等节水技术、减肥减药技术、畜禽粪便、秸秆和农膜资源化利用技术等在高素质农民群体中都得到了广泛采用和示范推广。

最后，高素质农民在推动农业适度规模经营方面具有示范引领作用。《发展指数》的统计数据表明，2018年62.03%的高素质农民为规模经营户，其中36.14%的土地经营规模在100亩以上。这在很大程度上说明了高素质农民更加熟悉农业生产规律，能够利用现代农业生产新技术、新品种和新装备开展规模化生产。此外，高素质农民群体具有典型的“懂管理、善经营”的特征，更善于利用先进的经营管理理念从事专业化、标准化、规模化农业生产。高素质农民的人力资本，可以使得金融、科技和土地等现代生产要素得到有效配置，农业生产效率得到显著提高，从而有效激发广大农民干事创业的积极性。

（二）高素质农民是农村双层经营体制的利益连接纽带

高素质农民不仅是双层经营体制的参与主体和利益主体，更在农村双层经营体制中扮演了利益连接纽带的重要角色，可以在连接小农户与龙头企业、合作社等农业产业化经营主体上起到重要作用，让广大小农户分享到市场经济分工的收益。

首先，高素质农民能够帮助广大小农户参与到现代农业生产经营的产业链条中。由于小农户在经营规模、生产能力等方面的固有缺陷，其在农业产业链条中的利益分配处于弱势地位。而高素質农民具有“高素质”的特点，信息搜寻能力和谈判能力强，在参与现代农业产业链条并获得利益分配等方面具有显著优势。因此，高素质农民是联合小农户开展规模化、标准化和产业化等现代农业经营的关键。高素质农民可以通过提供高效的农业生产性技术服务、土地经营管理服务、农资采购与金融服务和农产品产销一体化服务等将小农户有效组织起来，带动小农户参与现代农业产业链条，使得广大小农户分享现代农业产业发展的收益成为可能。

其次，高素质农民可以有效提升农业生产者在整个产业链中的地位和作用。一般普通农户的文化素质相对较低，限制了其获取更多收益的可能。例如，近年来工商资本下乡对农民利益的潜在侵害受到了社会各界的广泛关注，农民土地承包权可能会因此而变相受损;农业合作经营中的委托代理成本和道德风险也经常会使得小农户在合作中处于不利地位。而高素质农民的谈判能力和合同监督能力都更强，能够在市场竞争中为农民群众争取更多利益。《发展指数》的数据显示，2018年每个高素质农民平均服务带动25个普通农户。这充分表明，高素质农民具有带动小农户参与现代农业生产经营的能力。

（三）高素质农民是农业经营主体的发展方向

高素质农民在农村双层经营体制中的地位不仅体现在示范带动和利益连接等方面，更重要的是其代表了农业经营主体在未来的发展方向。经过多年的培育，我国已经初步形成了一支近1700万人的高素质农民队伍 〔7 〕，这一日渐壮大的群体必将会在农业农村现代化进程中发挥更为重要的作用。

首先，高素质农民将成为农业经营主体的中坚力量，助力乡村振兴。《发展指数》的统计数据表明，2018年的高素质农民群体中，约有51%接受过新型农业经营主体的领头人培训，约22.23%接受过农村实用人才带头人培训，约14.1%接受过现代青年农场主培训，约13.87%接受过农业产业精准扶贫培训。在全面实施乡村振兴战略的关键时期，现代人力资本的支撑作用尤为关键。这些农民群体的“高材生”，不仅能解决谁来种地的问题，还将持续推动现代农业的高质量发展。

其次，高素质农民将成为提升农业经营主体生产力的重要抓手。高素质农民具有较高的科技文化素质和经营管理才能，这使得他们能以较高的生产力水平来实现规模化经营。《发展指数》的数据表明，2018年有六成以上的高素质农民为规模经营户，其中36.14%的土地经营规模在100亩以上，接近60%的高素质农民实现了耕种收综合机械化生产。这充分表明，高素质农民在生产经营规模和经营手段上都能适应现代农业生产力的要求。

最后，高素质农民是未来令人向往的吸纳就业的重要职业。与传统农民相比，高素质农民的培训目标是高水平复合型农业人才，这和高等农业教育的目标是一脉相承的。另外，随着农业现代化和城乡融合发展的逐步实现，现代农业的投资回报率必然在国民经济的分配格局中趋于均衡，甚至可能更高。因此，高素质农民不单单代表普通农民和新型农业经营主体的转变，更有可能成为农林院校毕业生的重要职业选择。农林高校的人才培养优势和培养体系也都可以向生产一线延伸，全面提高农民的素质与能力，掌握更多的现代农业知识和技术。总之，高素质农民不仅仅是“农民”，更是未来社会就业群体一个令人向往的重要职业。

三、高素质农民新概念的提出赋予农村双层经营体制新内涵

（一）高素质农民概念的提出丰富了农村双层经营体制的制度性框架内容

农村双层经营体制是改革开放的产物。其总体思想是坚持土地所有权不变，将承包权发包给农户分散经营。双层经营的主体包括统一经营的集体和分散经营的农户。其基础框架是土地所有权和承包经营权分离，集体拥有土地所有权，其一方面通过建立村集体企业开展农业生产经营活动，另一方面将土地承包给农户，农户可以自主开展种养殖业等生产经营活动。随着高素质农民群体的逐渐壮大，集体经营和农户分散经营的制度框架衍生出新的表现形式，这具体体现在以下几个方面：

首先，与主要从事种养殖业的农户分散经营相比，高素质农民的经营模式不再局限于种养殖业，其还包括了农村三产融合所形成的新产业新业态。在经营规模上则呈现出基于分散农户“经营权流转”的规模化经营特点。

其次，高素质农民的多重身份既涵盖了分散经营的农户，也包括了种养殖大户、家庭农场、合作社等新型经营主体。他们既可以以土地经营权为依托，从事种养殖等生产活动，呈现出“集体统一经营+农户分散经营”的基础性框架特征，还可以以土地流转为依托，提升土地资源的配置效率，形成“农户+高素质农民（新型农业经营主体）”的新型框架。

再次，高素质农民有助于解决“统”与“分”难以有效结合的困境。当前“统分结合”的双层经营体制存在着“统少分多”或者“统多分少”的现状，这反映出集体与分散农户之间的角色难以实现有效均衡。而高素质农民既具有经营范围广、规模大的统一优势，同时又因其农民身份具备分散经营的灵活性。因此，高素质农民有望成为解决这一困境的重要载体。

最后，高素质农民有利于发挥市场配置农业资源的决定性作用。高素質农民的文化素质较高，信息搜寻和参与市场交易的能力较强，因此有利于带动传统小农融入市场交易的分工环节，提高农产品的商品率，从而推动农业的市场化和现代化进程，推动市场机制在农业资源配置中发挥决定性作用，提高双层经营体制中的资源配置效率，更好地推动农业市场化发展 〔8 〕 〔9 〕。

（二）高素质农民主体进一步优化了农村双层经营体制的经营结构

高素质农民从经营主体的能力、职能和范围等方面进一步优化了农村双层经营体制的经营结构。

首先，高素质农民能够有效弥补传统农业经营主体能力不足等问题。由于现代农业经营模式日益复杂、经营难度逐渐加大，这就对农业经营者的能力提出了更高要求。与此同时，集体经营层次也要求相关“领导者”具有很高的“企业家才能”，并能够盘活农村集体资产，而高素质农民主体就可以有效弥补以往农户分散经营和集体统一经营两个层次上经营管理能力的不足。

其次，高素质农民主体的能力更强，更加能够掌握现代农业经营手段和管理职能。在以往的双层经营体制中，集体和农户往往只需要充当土地的发包和承包角色。当前，农业农村形势发生了新的变化，集体经营层次加强了集体土地的规划和整治，并强化了对农户土地承包权和经营权流转的管理与监督。因此，集体层次不再是单纯的发包角色，还承担了更多管理、监督的职能。与此同时，随着高素质农民的经营范围和形式不断扩展，其单一承包角色也逐渐向土地承包、多形态生产经营和农商企业管理等多重角色转变。这会使得集体和高素质农民之间的合作分工更为有效。

最后，高素质农民主体扩大了农村双层经营的适用范围。当前，农村三产融合、城乡融合的趋势非常明显，休闲农业、田园综合体、观光农业等产业新形态新业态层出不穷。这一过程中，高素质农民主体在搜寻市场信息、整合资源等方面更加具有优势，这就丰富了集体统一经营与农户分散经营两个层次之间的连接内容，扩大了双层经营体制在产业新形态新业态等方面的适应范围，有利于进一步推动三产融合和城乡融合，并有可能形成新的经营结构。

（三）高素质农民主体进一步扩展了农村双层经营体制的经济关系和范畴

在改革开放初期，集体经营和农户经营两个层次具有明晰的边界，经营形式相对简单。但随着市场经济体制改革的不断推进，集体经营和农户经营的经济关系逐步趋于多元化。集体经营层次开始由原来单一的集体经营逐步向农业合作社、集体企业、互助合作组织等多元化主体扩展，农户经营层次也由个体经营向土地流转、生产外包、托管等多种形式转化。随着高素质农民在现代农业经营主体中的崛起，农村双层经营体制的经济关系和范畴在不断拓展。

首先，高素质农民主体扩大了集体经济的实现形式。传统集体经营主要表现为土地发包影响农户经营或集体经营给农户分红两种形式。高素质农民的发展壮大可以充分发挥集体经营的经济属性，通过合作农业（农民合作社、集体企业等）和多功能农业（休闲农业、观光农业和设施农业等）等现代农业经营形式，引入现代管理元素，提高集体经营的收益。

其次，高素质农民主体能够适应农村双层经营日趋复杂的生产关系。随着新时代双层经营体制的内涵变得更加丰富，该生产关系下不同主体之间的经济关系日益复杂，利益结构也更加多元化，比如很多地方“集体+农户”的关系已经转变为“集体+土地承包+土地使用/土地抵押”的新型关系 〔10 〕。这种日益复杂的生产关系对生产经营者的能力和素质提出了更高要求，也就只有高素质农民才能够胜任。

最后，高素质农民主体能够加速现代农业社会化服务体系的构建。随着农村产业新形态新业态层出不穷，农业经营早已不再局限于传统的农业生产，与其他产业的融合发展加速，这也就对农业社会化服务提出了更高要求。高素质农民能够更好地采纳和应用各种现代农业技术，全面地融入到现代社会化服务体系中去，加速农业社会化服务体系的构建，从而形成完整的“高素质农民+社会化服务”的现代农业生产关系。

四、高素质农民在农村双层经营体制中的作用展望

（一）高素质农民是未来农业经营创新的重要力量

未来的农业经营体制创新必须以提高农业生产率和竞争力为目的，高素质农民则是引领农业经营创新的“弄潮儿”。首先，乡村振兴的一个重要内容是打造有区域优势的创新经营模式。高素质农民在思维、眼界和能力等综合素质方面都要远高于传统农民，其可以根据各地的资源禀赋条件和人文环境探索出具有区域特色的农业经营模式。其次，现代农业集生产、经营和销售于一体，需要科学管理来提高生产效率和经济收益。高素质农民能够很好地应用现代经营管理知识和科学技术，在农业生产、乡村治理、三产融合等方面全方位地激发农业创新。再次，随着人工智能和大数据技术的兴起，智慧农业等新技术在农业领域的应用和推广也必将以高素质农民为主体。高素质农民将成为人工智能与现代农业相融合的主体。最后，现代农业集种养、旅游、教育等多功能融合，呈现出特色农产品加工营销、农村生态旅游等新业态相融合的典型特征，高素质农民必将在开发农业多功能和新业态上发挥关键作用。

（二）高素质农民是未来农业生产经营的“领头羊”

高素质农民必然会成为未来农业生产经营的中坚力量和骨干，这在当前农村人口老龄化加速的背景下尤为重要，对解决“未来谁来种地”“如何带动引领农民种地”等问题具有重要意义。具体来看，这种“领头羊”作用主要包括辐射帮助周边农户、提高社会认可度和促进农户增收三个方面。首先，辐射带动能力主要是指高素质农民可以给周边农户提供农业生产指导，包括将市场信息、国家扶持政策和先进品种技术等推荐给周边农户，实现资源和信息共享，并可以帮助他们统一农资购买和农产品销售，增强农户议价能力。其次，提高社会认可度主要是指高素质农民赋予了农民这个职业新的内涵，包括优秀的可以担任村镇干部、人大代表或政协委员等职务，逐步提高社会影响力，改变社会对农民的一些传统看法等。最后，高素质农民应该具备高度的社会责任感，可以带领农民持续增收，带领更多农民走出一条技能就业、技能增收、技能成才的新发展道路 〔11 〕。

（三）高素质农民可以促进小农户与现代农业的有机衔接

毋容置疑，小农户家庭经营在未来相当长一段时间内仍将是我国农业的主要经营形式。如何处理好适度规模经营和小农户的关系需要发挥高素质农民的重要作用 〔12 〕，培育高素质农民是推动小农户与现代农业有机衔接的重要途径。首先，传统农民向高素质农民转变的核心内容是能力发展 〔13 〕，高素质农民的培育可以通过农民夜校、田间学校和高校培训等适合小农户的培训形式，逐步提升小农户的文化和科技素质，将部分思想活跃、经营能力强的小农户培育成高素质农民 〔14 〕。其次，高素质农民能够带动小农户发展现代农业生产，可以向小农户提供产前、产中和产后的服务，并可以有效解决农业要素配置效率和生产效率不高等难题。最后，高素质农民可以进一步提高小农户在现代农业产业链中的地位，通過协调各方利益，增强谈判能力，切实保障小农户的经济收益。

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责任编辑 于晓媛