曹海连

浦口区地处南京市西北部，是长三角一体化发展的重要门户、国家级江北新区以及中国（江苏）自由贸易试验区南京片区的重要板块，也是南京重点打造的“新主城”。近年来，浦口区发展势头迅猛。在2019年省对县区高质量发展监测考核中，该区在江苏63个县区中位列第二名。2020年上半年，全区一般公共预算收入增长9.2%，规模工业总产值增长12.6%，主要经济指标实现逆势增长，重点指标增幅位居南京全市前列。同时，浦口是南京“老五县”之一，现有农村区域面积539平方公里，占全区720平方公里的74.9%;农村人口约18万人，占全区33万户籍人口的54.5%;涉农社区（村）68个，占全区76个社区（村）的89.5%。近年来，浦口区深入贯彻乡村振兴战略，把农村人居环境整治作为实施乡村振兴战略的第一场“硬仗”来抓，坚持规划引领、突出全域推进、强化机制创新，探索建立农村人居环境长效管护机制，努力建设美丽浦口，全区农村面貌实现了跨越式转变。

一、建立农村人居环境长效管护机制的现实意义

实施农村人居环境整治，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要举措，并被纳入了中央环保督察和国务院大督查。2018年起，浦口区开始实施农村人居环境整治提升“三年行动”。2019年，全区554个自然村开展了“三清一改”（即清理农村生活垃圾、清理村内塘沟、清理畜禽养殖粪污等农业生产废弃物，改变影响农村人居环境的不良习惯）行动。2019年上半年，浦口区在南京市专项督查中排名第一，但到下半年位次有所滑落。调研发现，个别地方还存在着“突击整治—反弹回潮—再突击整治”等问题。建立农村人居环境长效管护机制，既是浦口区破解环境整治反弹回潮难题的新探索，更是高水平全面建成小康社会必须完成的硬任务。

响应中央要求。2019年初，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》。该报告明确提出，要坚持建管结合，健全农村人居环境管护长效机制。2020年2月3日，习近平总书记在主持中共中央政治局常委会会议时强调，要以疫情防治为切入点，加强乡村人居环境整治和公共卫生体系建设。对于浦口区来说，就是要把做好常态化疫情防控工作与农村人居环境整治、爱国卫生运动有机结合起来，特别是依托长效管护机制，为广大农村群众营造干净整洁的居住环境，推进村庄持续净化、绿化、亮化、美化。

满足浦口需求。浦口区是首批全国生态示范区，也是首批省级生态文明示范区，拥有“十里温泉、百里老山、千年银杏、万只白鹭”，2019年林木覆盖率、地表水环境质量两项生态环境指标位居全省各县区第一。2018年以来，浦口区加快推进农村人居环境整治，实现了“三个全覆盖”。一是农村污水处理设施全覆盖。农村污水处理设施采取设计、施工、运维一体的“EPC+O”（工程总承包+运营）模式，于2020年10月底全面投入使用。二是农村户厕无害化改造全覆盖。2019年底，农村户厕无害化改造已全面完成，累计新改建16679户，拆除旱厕5588座。三是农村生活垃圾分类全覆蓋。全区554个自然村组已全部开展垃圾分类试点和集中收运处理。但与此同时，农村河道整体管护水平不高、公厕日常管理落实不到位、垃圾分类配套设施运维不正常等问题依然存在，当前农村人居环境与美丽浦口的生态底色不相匹配，建立长效管护机制成为迫切需求。

回应百姓诉求。习近平总书记强调，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。2018年、2019年连续两年，浦口区在全市“对标找差推进高质量发展”群众满意度调查中名列前茅。但与此同时，还存在着“三个不平衡”。以2019年为例。一是群体之间不平衡，农村居民满意度得分比城镇居民低6.44分;二是指标之间不平衡，居住环境满意度指标得分比平均分低3.97分;三是街道之间不平衡，纯农村街道得分明显比城区街道低，其中排名最后的农村街道比排名第一的城区街道低12.18分。从测评结果可以直观地看到，广大群众特别是农村居民对于改善居住环境的诉求强烈。

二、浦口区构建农村人居环境长效管护机制的目标要求

2020年初，浦口区政府专门出台了《浦口区农村人居环境长效管护机制实施方案》，以生活垃圾减量化、污水资源化、厕所无害化、村庄绿美化、道路硬质化、资金配套标准化为目标，努力构建“权责明确、管理规范、运行高效、监管有力”的农村人居环境长效管护机制。

梳理“一张清单”，将各相关单位所有的管理事项、实施标准梳理出来，建立工作清单。重点做到“四个统筹”，即统筹管理、统筹队伍、统筹资金、统筹网格化;严格落实“五个责任”，即严格落实街道班子领导责任、牵头科室责任、督查部门责任、社区（村）责任以及保洁员责任;全面整合七个部门任务，即全面整合城管局、农业农村局、交通局、水务局、卫健委、财政局、妇联等各职能部门具体任务。

打造“一支队伍”，建立一支正规化、专业化、固定化管护队伍，由各街道自行管理或委托专业化第三方公司管理。在标准上，根据各村组地域面积、居住人数以及地形条件，按照每100户3—4人的标准组建管护队伍。在职责上，除做好日常村庄、公厕等公共区域卫生外，还要兼顾垃圾分类、河塘清杂、道路绿化养护等职责。在管理上，张贴责任区公示牌，明确长效管护人员工作职责、管护范围和管护标准。

建立“一套机制”，在区级层面建立一套完整的考核及资金保障机制。目前，浦口区农村人居环境长效管护考核评价体系共分为7个部分、16大类、58条细化指标。考核满分为100分，结果分为三个等次：95分（含）以上为“优秀”，按照资金的100%进行拨付;85分（含）以上为“合格”，按照实际得分的百分比下拨奖励资金;85分以下为“不合格”，暂缓下拨奖励资金，待整改验收合格后按照实际得分百分比的80%拨付，二次整改仍不到位的取消评优资格。同时，将考核结果计入区对街道高质量发展月度监测，以常态化、动真格的考核倒逼长效管护机制落到实处。

树立“一把尺子”，各职能部门按照统一标准进行检查。每月下旬，由区城管局牵头各职能部门对各街道长效管护工作推进情况及实际成效进行考核，每月考核成绩与区级专项管护经费挂钩。同时针对存在的问题制定问题菜单，督促街道迅速整改。

三、农村人居环境长效管护的“三种模式”

为构建农村人居环境长效管护机制，浦口区提出建立“硬件设施完好、管护队伍稳定、资金筹措到位、制度健全完善、考核奖惩分明、监管保障有力”的长效管护模式。在具体操作层面，不搞“一刀切”，提倡各街道因地制宜、大胆尝试。目前，全区农村人居环境长效管护主要形成了“三种模式”。

服务外包模式。如江浦街道通过公开招投标的方式，引入专业化公司具体运作。街道按照全区统一标准制定详细的考核细则，形成区对街道考核、街道对社区（村）考核、社区（村）对外包公司考核的三级考核模式，保障农村人居环境长效管护机制高效运行。

专业化公司运作模式。如汤泉街道由下属的汤泉园林景观工程有限公司作为责任主体，统筹人、财、物等资源，建立职业化管护队伍，实施日常环境管护、市政设施设备运维、园林绿化等。在具体运行过程中，把街道划分为若干个片区，每个片区设立“片长”，不断完善管理制度，加强学习培训，明确责任分工，强化督查考核，形成“分管副总抓片长、片长抓驻村管理员、驻村管理员抓保洁员”的管理体系，层层落实管护责任。

街道自行管护模式。如桥林街道实行保洁员竞聘上岗制，委托第三方的人力资源公司统一招聘并签订劳务派遣合同，由街道统一管理。推行分片包干责任制，建立“街道班子成员包村、村干部包片、保洁员包组包路段”的网格化工作格局。保洁员待遇采用基础工资和奖金绩效相结合的方式，奖金绩效根据每月考核结果和保洁员工作量进行打分，发放标准不等的绩效奖励。同时，街道在每个村组设置一名党员监督员，每天定期巡查，并在村组、广场、公厕等区域设置保洁员、巡查员上岗公示牌，公布姓名及监督电话接受群众监督。

四、农村人居环境长效管护机制落实到位的保障措施

浦口区坚持组织调度、资金保障、宣传发动、督查考核并重，上下协同、齐抓共管，确保农村人居环境长效管护机制落细、落实、落到位。

强化组织领导。为加强工作组织调度，浦口區政府成立了农村人居环境长效管护工作领导小组，由区政府主要领导任组长，区委、区政府分管领导任副组长，相关部门、街道主要负责人为成员。领导小组办公室设在区城管局，同时成立工作专班负责统筹、协调和指导全区农村人居环境长效管护工作。各街道也相应成立了组织领导架构，党政正职亲自抓、分管领导负责抓、工作班子具体抓，主动下沉到村组，层层传导压力，压紧压实责任。

强化资金保障。针对农村人居环境长效管护类资金“预算安排零散、管理机制混乱、资金效益不高”等问题，浦口区进一步加大各级预算资金统筹整合力度，强化资金监管，切实提高效益。按照区、街道7：3的比例，由区级财政统一安排专项经费，为长效管护工作提供坚实的资金保障。

强化群众参与。全区充分宣传发动，加强探索创新，建立了“积分存折”“红蓝黑三色榜”等评比机制，变政府主导为群众主动，在激发群众维护环境内生动力的同时大大提高了群众的满意度，党群关系也因此更加密切。

强化督查评比。在区职能部门严格考核的基础上，浦口区主要领导及督查部门采取“四不两直”的方式，不定期对各街道推进情况进行专项督查，跟踪督办问题整改。同时，组织开展区月度“最干净街道”“最干净村庄”评选活动，营造比学赶超的浓厚氛围。

五、实施农村人居环境长效管护机制的显著成效

通过实施农村人居环境长效管护机制，浦口区农村面貌取得了显著改善，工作取得了明显成效。

人员结构持续优化，管护效率不断提高。机制建立前，各街道保洁员队伍基本上以各社区（村）自聘为主，存在兼职多全职少、年龄普遍偏大等问题，且部分岗位属于照顾性质的公益岗位。机制建立后，按照“竞争上岗、双向选择”的原则重新组建管护队伍，将年龄较大、不能胜任岗位要求的人员清理出去，同时对低收入农户等现有公益性岗位人员统筹考虑，能够胜任的继续留用，无法胜任的有序清退。据统计，全区5个街道现有管护人员1717人，最少的街道有165人，最多的街道达475人，平均每个街道343人，相比机制建立前增长了9.2%，但60周岁以下人员占比由56.5%提升至70.1%，年龄结构进一步优化，工作效率进一步提高。

工作任务持续拓展，管理标准不断提高。机制建立前，环境管护的重点就是房前屋后以及公厕的卫生保洁，不仅覆盖面窄，而且经常由于保洁不及时为群众所诟病。机制建立后，工作任务覆盖垃圾分类、公厕卫生、水环境管护、道路维护、农业生产废弃物处置、公共设施维护、美丽庭院建设等七个方面。同时，保洁频次大幅度提高。目前，人工保洁频次为每日2次;机械化保洁频次为一级道路机扫每日1次、水洗每周2次，二级道路水洗每周1次;河道、沟渠巡查保洁频次每日1次;公厕保洁频次每日2次;垃圾分类巡查频次每两小时1次、厨余垃圾清运频次每日不少于1次、生活垃圾清运每日不少于2次。通过提高工作标准，真正实现了环境的全覆盖、全周期、全过程管护。

资金投入持续增加，工作绩效不断提升。2019年，浦口区根据人口、道路、地势等不同情况，分别选取三个不同类型的自然村组作为样本建立长效管护模型，初步测算出保洁员的人力成本以及全区每年所需经费。从人力成本来看，机制建立前，各街道保洁员平均收入约1500元/月，个别社区（村）聘用的兼职保洁员收入仅有500元/月;机制建立后，各街道普遍采取绩效工资，根据绩效考核结果计酬，平均收入约2500元/月，极大提高了管护人员的积极性。从投入资金来看，区、街道两级长效管护资金2020年投入较2019年增长了57.4%。看似投入大幅增长，但过去由于管护不到位，导致硬件设施反复建设、环境卫生反复突击，反而造成了人力、资金的巨大浪费。综合来看，如今资金使用效率更高。

在农村人居环境长效管护取得明显成效的基础上，浦口区将持续聚焦建设美丽浦口的目标任务，把推进农村人居环境长效管护与贯彻乡村振兴战略结合起来，与公共卫生体系建设结合起来，与提升群众幸福感、满意度结合起来，努力为全省农村人居环境长效管护工作贡献浦口经验。

（作者系中共南京市浦口区委副书记、区人民政府区长）

责任编辑：刘志刚