陈娟

党的十八大首次提出“建设美丽中国”的愿景，并将生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局，生态文明建设上升为国家战略。党的十九大提出，到2035年，要实现生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。按照党中央的部属，江苏全省各级部门高度重视生态文明建设，齐心协力打赢污染防治攻坚战，确保全面建成小康社会。党的十九届五中全会强调，到2035年要广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。会议将“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”列为“十四五”乃至今后更长时期的重点发展任务之一，提出要守住自然生态安全边界、完善生态文明领域统筹协调机制以及提升生态系统质量和稳定性等新要求。

面向现代化建设的新征程，江苏省委、省政府按照习近平总书记为江苏擘画的“强富美高”宏伟蓝图，将美丽江苏建设列为全省中长期战略任务，并提出到2025年，美丽江苏建设的空间布局、发展路径、动力机制基本形成，生态环境质量明显改善，城鄉人居品质显著提升，文明和谐程度进一步提高，争创成为美丽中国建设的示范省份。到2035年，全面建成生态良好、生活宜居、社会文明、绿色发展、文化繁荣的美丽中国江苏典范。“美丽江苏”的内涵是极其丰富的，包括经济、社会、生态等多个方面，虽然“美丽”是最可感的特征，但关键还在于践行绿色发展理念，实现经济、社会、生态等多个方面的高水平协同发展。

美丽江苏建设的基础

近年来，在省委、省政府的领导下以及社会各界的努力下，全省生态环境稳步改善，资源节约利用水平显著提高，单位GDP能耗、水耗和二氧化碳排放幅度稳步下降。2019年，全省空气质量达标率达到71.4%，PM2.5年均浓度降至43微克/立方米，比2013年下降了34.2%，酸雨发生率从2012年的36%降至15.7%;地表水国控断面劣Ⅴ类水体基本消除，Ⅲ类以上水质断面占比从2012年的43.4%提高到77.9%;全省近岸海域78个国控水质监测点位中，达到或优于《海水水质标准》（GB3097-1997）二类标准的面积比例为89.7%;土壤环境方面，对766个农用地点位进行土壤环境质量评价，96.2%的点位未超过农用地土壤污染风险管控标准。2013年，江苏省政府出台全国首个省级生态文明建设规划，明确以生态空间保护、经济绿色转型、环境质量改善、生态生活融入、生态文化传播、绿色科技支撑、生态制度创新“七大行动”为抓手，大力推进生态文明建设工程。2016年底，省委、省政府召开“263”专项行动工作部署动员会，要求全力打赢生态保护和环境治理攻坚战，在太湖水环境改善、生活垃圾处理、黑臭水体治理以及畜禽养殖污染治理等方面取得显著成效。全省持续对工业污染、城乡面源污染、机动车船污染等进行齐抓共管，进行燃煤大机组超低排放改造，整治燃煤小锅炉，实现化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量逐年走低，2018年，上述四类主要污染物分别比2012年下降43%、37%、69%和47%，主要污染物减排均超额完成国家下达的任务要求。

在生态文明制度建设领域，全省积极贯彻党的十九大精神和习近平总书记对江苏生态文明建设做出的重要指示，按照《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》的总体部署，在省级层面加快出台各项制度的详细方案以及执行计划，坚持用制度来保护生态环境。具体包括：积极主动推进重要环境信息公开，倒逼经济转型升级，引导和推广绿色化的生产与生活方式，加大环境污染治理投资，切实提升环境质量;在源头预防上，坚决实施“多规合一”和土地综合整治，加强空间开发利用管制，落实建设用地总量和强度“双控”行动;全面实施固废法及相关法律法规，积极推动固体废物减量化、资源化和无害化，大力推进固体废物集中处置设施建设;加快实施蓝天、清水、绿地工程，大气污染防治区域联防联控机制基本建立;此外，各级地方政府以生态文明示范区创建为抓手，率先在全国开展“河长制”“绿色GDP”考核、排污权交易制度、企业环境信用管理以及领导干部自然资源资产离任审计等创新实践，并取得了显著成效。

美丽江苏建设面临的挑战

2020年2月，国家发改委按照习近平总书记等中央领导的重要批示，构建了包括空气清新、水体洁净、土壤安全、生态良好、人居整洁五个方面22项指标的美丽中国建设评估指标体系。对照这一指标体系，生态环境质量是“美丽江苏建设”的主要短板。

全省生态环境质量总体上呈改善趋势，但仍存在较大的改善压力。大气环境质量方面，按照《环境空气质量标准》（GB3095-2012）二级标准进行年度评价，13个设区市环境空气质量尚未达标，全省PM2.5离二级标准35微克/立方米仍存在一定差距，氮氧化物浓度以及臭氧污染仍是治理的难题。水环境方面，太湖、淮河等部分重要水体水质总体有所改善，但主要以Ⅲ类甚至Ⅳ类水质为主，还需进一步提升;近岸海域尽管水质尚可，但26个入海河流国考断面年均水质达到或优Ⅲ类标准的比例仅为46.2%，Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类断面比例分别为46.2%、3.8%、3.8%，这对进一步提升近岸海域的水质构成了较大压力。在污染源构成方面，生活源污染占比逐步加大，尤其是生活污水排放和机动车导致的污染，具有一定刚性，短时间内大幅削减的难度较大。

全省经济发展密度大，产业结构偏重、能源结构偏煤的矛盾仍然存在。目前，全省开发强度已达到20%左右，达到国际警戒线水平。产业结构“两高”特征突出，转型压力较大，全省工业总产值排名靠前的包括计算机、通信和其他电子设备制造业、化学原料和化学制品制造业、电气机械和器材制造业、通用设备制造业、黑色金属冶炼和压延加工业等，2016年省统计局调查结果表明，全省水污染最严重的十大产业排放了80%以上的工业废水，创造了近50%的规模以上工业总产值，空气污染最严重的十大产业排放了90%以上的工业废气，创造了60%左右的规模以上工业总产值。江苏煤炭消耗总量巨大，单位国土面积耗煤量是全国平均水平的6.5倍左右，是浙江省的1.8倍、广东省的2.7倍、福建省的3.8倍。为此，省政府提出到2020年底，煤炭消费总量比2016年减少3200万吨，大力发展电力替代，努力降低煤炭占能源消费总量的比重。此外，江苏还面临战略性资源供需平衡难度较大的挑战，江苏石油、煤炭、铁矿等资源储量占全国比重均不足1%左右，与GDP占比形成巨大反差。因此，传统资源密集型产业发展将面临更大阻碍。

空间布局不尽合理，人居环境尚有较大提升空间。美丽江苏建设是江苏人民的殷切期盼，提升居住环境和设施、宜居宜业是人民群众最关切的建设方向。然而，现实中仍然存在生态空间减少并碎片化、生态空间质量下降以及生态空间与生产生活空间不协调等问题，加之多项规划之间难以协调一致，为提升土地资源利用价值和管控水平设置了障碍。在现代化城市建设以及美丽乡村建设过程中，规划引领的作用尚未充分发挥，“多规合一”体系建设仍存在较多难点，相关公共服务水平有待进一步提升。尤其是美丽乡村建设中，生活垃圾集中处理以及污水处理等基本环境服务尚未实现全覆盖，需要持续提升农村人居环境质量，并加快改善苏北农民住房条件。

绿色价值观念有待进一步推广，全民行动体系尚未形成。全省生态文明建设前期取得了显著的成绩，这在较大程度上依赖于政府推动，例如在垃圾分类回收方面，主要是政府在垃圾分类宣传、分类设施投放和垃圾分类管理等方面发挥主导作用，公民参与的要求却相对较低，以至于在垃圾分类领域需要采取一定的强制性措施。目前，過度消费和资源浪费的现象仍然普遍存在，选用绿色产品的意识不强，城乡建设对“人与自然和谐共生”的理念普及不够，社会组织参与环境治理和生态保护的渠道不畅，这些问题的存在将制约美丽江苏建设的成效。社会治理是政府和市场力量的重要补充，在植树造林、生态保护、节约资源以及保护环境等领域，社会组织以及公民个人均可发挥重要作用，这需要全社会树立绿色价值观念。

高起点推进美丽江苏建设的对策建议

针对美丽江苏建设存在的挑战，按照习近平生态文明思想的要求，全省需重点坚持生态优先和系统治理的原则，从加强生态环境治理、提升绿色发展水平、加大生态保护力度等多方面发力，确保将江苏打造成美丽中国的示范省份。

加强底线思维，强化环境容量约束。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，生态环境安全是经济社会发展的底线。环境库兹涅茨曲线（EKC曲线）告诉我们，经济发展和环境污染之间呈先上升后下降的关系，初始阶段随着经济的发展，污染程度会不断增加，但当发展到一定阶段后将会出现拐点，过了拐点后经济发展将有助于环境污染程度的降低。习近平总书记曾指示，应对环境污染、资源消耗、生态破坏等问题积极作为，将拐点控制在自然的承载力之下。资源与环境消耗一旦超越了阈值，将可能产生严重的灾害，并难以通过自然修复实现逆转。目前，全省主要污染物总量基本已过EKC曲线的拐点，但是资源消耗量如能源消费总量、建设用地等仍处于上升趋势，在人口规模、城镇化水平以及经济总量进一步提升的需求下，只有守住环境容量的底线才能更好实现可持续发展。因此，我们需要树立底线思维，系统构建全省特色空间体系，全面落实全省“三线一单”生态管控方案，基于江苏园区经济占主导地位的特点，积极推广园区“能评”“环评”等工作，将全省生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的环境管控要求，按省域—市域/县域—园区—企业的路径进行分解落实，让生态环境容量与底线的分区管控更加精细化。

坚持协同思维，加快绿色发展步伐。经济发展与生态环境保护的协调并非易事，因而常会出现“一刀切”的现象，抓经济发展顾不上环境保护，抓环境保护只能放弃经济发展。美丽江苏建设需要走出这种困境，兼顾经济社会发展和生态环境保护，例如全省“四沿”联动发展格局中，沿江地区的规划目标是高质量发展的绿色生态经济带，沿海地区的规划目标是令人向往的生态风光带、滨海风貌城镇带和高水平产业带。习近平总书记说，经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护，在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，这个过程不是一蹴而就的，而是一个螺旋式上升的过程。戴南不锈钢产业的转型升级之路以及南通王子造纸“零排放”等案例启示我们，可通过提升产业效益、强化环保措施和进行严格的环境管制等途径提升产业绿色发展水平，最终实现经济发展与资源环境的“脱钩”。绿色发展是美丽江苏建设的关键路径，全省可借助信息技术优势进一步提升产业共生水平，在园区循环经济、产业循环经济的基础上大力发展全社会层面的循环经济，注重发挥绿色科技的作用，提升环保产业的质量，以正向激励性措施增强企业主体节约资源和保护环境的动力。

树立战略思维，提升生态资产水平。习近平总书记说：“破坏生态环境就是破坏生产力，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”生态环境是重要的生产要素，一个地区的资源与环境水平将决定它未来的发展空间。而且，自然资源和生态环境的价值不仅是它们作为工具的价值，还有其自身固有的价值。过去，由于经济社会发展的巨大需求以及认识上的不到位，使得全省的自然保护区、生物多样性等受到了一定的影响。建设美丽江苏，需要从战略上进行长远谋划，对长江岸线、生态廊道、湿地、森林等自然资源建立“建设—保护—评估—转化”全过程管控机制，注重长期转化，避免急功近利，通过合理化开发和专业化运营持续提升生态资产水平。积极开展大规模国土绿化行动，大幅提升生活空间中的绿色空间占比。加快推进自然资源资产负债表编制工作，明确各级政府部门对自然资源保护、使用的权利和义务，加快落实和完善领导干部自然资源离任审计制度。此外，不是所有的“绿水青山”都应该转变为“金山银山”，对于不能直接体现经济价值的自然资源资产应加大补偿力度，尤其是涉及跨区域、跨流域的自然资源，从长远看，还需推广横向生态补偿机制。

提升系统思维，构建社会共治体系。“十八大”以来，党中央加快生态文明领域的制度改革，取得了显著成效。站在全面建成小康社会的新起点，面向美丽江苏建设的新目标，生态环境领域的治理体系和治理能力现代化将成为必然要求。目前，在党中央总体部署下，省、市、区层面均形成了一批制度创新成果，例如省级层面的环保信用体系建设，市级层面的多规合一改革，区级层面的考核激励办法创新等，今后的重点是基于各地发展需求推进制度的集成改革，增强制度的系统性和协同性。美丽江苏建设涉及经济社会发展的方方面面，仅靠政府行政力量推动作用有限，因此，政府在主导统筹规划、标准制定、基础设施建设以及法律保障等任务的基础上，还需注重加强环境教育，搭建公众参与平台，引导全社会形成绿色价值观念，撬动社会力量共同参与美丽江苏建设。

〔本文系江苏省社科基金项目“长三角地区环境污染区域协同治理研究”（17GLB007）阶段性成果〕

（作者单位：中共江苏省委党校）

责任编辑：张蔚菊