陈兵

选区划分是选举制度的一个重要组成部分。利普哈特认为，选区划分和选举公式[1]是选举制度最重要的两个向度，是影响选举制度效果的两个主要变量[2]。韩国自1987年民主转型后，国会选举制度就采用了小选区相对多数制和比例代表制相结合的混合选举制。韩国国会的比例代表制采用全国单一选区制，因此不存在选区划分问题，也较少引发争议。但以人口比例和行政区划为基础的地方多数制选区的划分，却经常成为韩国社会的政治焦点，引发各种政治力量的激烈争夺。國会选区划分通常是韩国朝野政党博弈和妥协的产物，具有高度的政治性。因而与其他国家和地区相比，韩国国会的选区划分体现了韩国具体国情和政治生态的突出特点，并对韩国政治产生了特殊的影响。

一、韩国国会选区划分的特点

（一）追求“票票等值”，划分标准严苛

后发的转型国家则由于理念、传统和现实技术等问题，大多在选区划分上并不苛求人口的均衡性。如马来西亚和印尼就优先考虑地理和交通因素，采用乡村加权和联邦直辖区制度，对农村、海岛和边远地区以及都市、内陆和中心地区的选区划分实行差别标准。马来西亚2013年国会选举，最大选区（雪莪兰州加埔）和最小选区（布城联邦直辖区）的差距就达到9.13倍[3]。而印尼2019年国会选举，选区间的最大差额也在7倍以上[4]。

韩国同样是转型中的后发国家，但却十分注重通过国会选举制度改革，实现政治民主和社会公正。而韩国又具有单一民族、国土面积狭小和区域发展较为均衡等客观有利条件。因而在国会选区的划分上，韩国较之其他转型国家更追求“票票等值”的原则。1994年制定的韩国《公职选举法》虽然规定，国会选区划分以“考虑行政区、地势、交通及其他条件，再斟酌人口为原则”。但韩国宪法法院才是国会选区划分实质上的规范机关，规范方式则是对选区人口不均衡案件的合宪性审查和判决。韩国宪法法院认为，通过对选区间人口规模差异的控制，是实现宪法平等选举原则的主要方式。因而宪法法院在判决中，明确以人口规模为国会选区划分的优先考量原则，否认都市和农村以及其他不同地区之间的差别。

自1988年9月到2020年9月，韩国宪法法院共7次判决国会选区划分违反宪法的平等选举和票票等值原则[5]。而随着判决的累积，宪法法院对国会选区人口规模一致性的要求也越来越严苛。1995年宪法法院在判决中，规定国会选区人口规模的极端比值（最大与最小选区的人口规模比值）不得超过4∶1，绝对平均差（任一选区人口规模与选区平均人口规模的差额）不得超过60%。2001年宪法法院在判决中，将这两个标准分别修正为不得超过3∶1和不得超过50%。而在2014年10月的最近一次判决中，宪法法院又将这两个标准进一步修正为不得超过2∶1和不得超过1/3。就这一目前的标准而言，在全世界范围内严格程度仅次于澳大利亚和新西兰[6]。根据宪法法院的判决，目前韩国国会确定的国会多数制选区人口的浮动范围为13.9万人到27.8万人。这与美国、英国、德国和日本等其他大部分西方国家的标准基本一致，远超其他转型国家和地区。

（二）人口流动性高，重划较为频繁

自1987年以来，在政治转型的同时，韩国也经历了大规模工业化和城镇化的过程，人口的流动性极高。而西方国家大多在20世纪80年代之前就已完成了工业化和城镇化进程，人口流动性相对不高。所以韩国国会比照西方国家的选区均衡性的严苛标准，直接导致了韩国国会选区的重划频率，要远高于其他国家和地区。

西方国家的选区重划频率通常为每10年左右一次，也即至少间隔两到三次选举。美国和日本的选举制度对韩国的影响最大，美国每逢偶数年就有国会选举，但美国联邦最高法院仅要求各州每10年根据人口普查结果重新划定国会选区;日本也仅需依照每10年进行一次的“国势调查”结果重划众议院选区。日本在1987年以后的10次众议院选举中，即便包括1996年的众议院选举制度改革在内，也仅有4次重划过众议院选区，平均每2.5次选举才重划一次，平均时间间隔则为6年。但韩国自民主转型以来，每届国会选举都重新划分国会的多数制选区，间隔时间仅为4年，频率明显更高。尤其是与其他转型国家和地区相比，马来西亚在1957年独立后至今的60多年间，仅5次重划过国会选区。

韩国国会选区的重划也与经济发展导致的人口流动基本吻合。从时间上看，在2004年之前，韩国的工业化和城镇化蓬勃发展，人口的流动性也较高，因而国会选区的重划幅度也较大，动辄就是几十个选区的同时调整。但2004年之后，随着工业化和城镇化的步伐放缓，人口的流动性大为降低，国会选区的重划幅度也明显减小，尤其是选区数量的调整基本都保持在个位数。而从区域上看，经济最发达的首尔和京畿道地区的国会选区，由1988年的70个增加到2020年的108个，比重由31.3%增加到42.7%;经济水平仅次于首尔和京畿道的六大广域市[7]的国会选区，则由43个增加到64个，比重由19.2%增加到25.3%。

（三）划定时间迫近选举日期

日本学者冈田信弘指出，政党和议员本身就是选举制度改革的最大阻碍，让政党和议员主导选举制度改革无异于让小偷制定刑法[8]。选举制度攸关政党和议员的切身利益，为避免其阻碍选举制度的改革，许多国家都将选举制度的改革主体设定为第三方独立机构，乃至是全体选民。而选区作为选举制度的重要组成部分，许多国家同样也将其划定主体设定为第三方机构。如英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国，都设有中立性质的选区划界委员会，除

主席由下议院主席担任之外，其他成员均为司法和行政机构的文官以及法律从业人员（一般是律师）。这样既能确保公正性和专业性，又能避免选区划定因政治因素介入而久拖不决。

韩国国会选区划定的标准，主要由宪法法院通过违宪审查来规范，但选区的划定主体仍然是国会自身。韩国《国会法》明确将国会选区划分列入国会自治范围，而宪法法院也多次在判决中确认国会对其选区划分拥有广泛的自由。在具体操作上，韩国国会模仿美国众议院，由议员组成的选区划定委员会负责选区划分工作。这必然导致国会的选区划分卷入国会政治斗争中，其具有浓厚的政治色彩，成为政党激烈竞逐和博弈的对象。

韩国政治中缺乏妥协的传统和文化，在国会政治中各政党的决绝对立和誓死不退让，表现得尤其明显。而国会的选区划分更是如此，往往因各方固执己见，决策过程艰难而漫长。韩国《公职选举法》规定，国会应在下一届选举的六个月之前，确定国会选区。韩国各政党往往在法定期限迫近之前，才能就国会选区划分达成妥协。如2003年第17届国会的选区划分，法定期限是2003年12月15日，但各政党直到11月底才达成协议，12月初才提交国会审议通过，距法定期限不足10天。

而2004年以后，韓国国会中的两党制格局逐渐成形。由于缺乏第三方势力的协调和斡旋，保守和进步阵营两大党掌控下的韩国国会，斗争和对立进一步升级，决策过程更加混乱和低效。而两大党围绕国会选区划分的争夺更是趋向白热化，妥协也更难达成。近几次韩国国会选区的划定时间，不仅都超越了选前六个月的法定期限，更是越来越迫近下一届国会选举的日期。如2016年第20届国会选举，法定的选区划定期限是2015年12月15日，但韩国两大党直到次年2月底才达成选区划定协议，3月初才经国会审议通过，距4月13日的正式选举日期，不足40天。而2020年第21届国会选举，法定的选区划定期限是2019年12月17日，但两大党在次年3月底才达成共识并提交国会通过，距4月15日的正式选举日期更是不足20天。

（四）地域主义制约明显

地域主义是当今韩国社会最核心的政治分歧之一，韩国保守和进步阵营的各主要政党也都有着明显的地域主义属性。韩国保守阵营的主要政党通常被认为是“岭南党”，而进步主义阵营的主要政党则被认为是“湖南党”[9]。各政党在所属地区国会选举的得票率，一般都在80%以上，有时甚至可达90%以上。而各政党在所属地区的国会席次率也一般都在80%以上，如果加上脱党参选的本阵营无党籍候选人，则席次率甚至接近100%。这些地区对所属政党而言，都是不折不扣的“票仓”选区。而各政党围绕国会选区划分进行的博弈和斗争，最终目的即是尽量增加本党票仓选区的数量，而减少敌对政党票仓选区的数量，以确保能够获得更多的国会议席，并取得敌对政党的议席优势。也因此，韩国国会选区的划分受到地域主义的明显制约。

当某一政党独大时，它就压制敌对政党，增加本党所属地区的选区数量，而减少敌对政党所属地区的选区数量。如1995年划定1996年第15届国会选举的选区时，时任总统金泳三领导的新韩国党在国会独大。新韩国党就主导在本党所属的岭南地区增加了5席，而将主要竞争对手金大中的新政治国民会议所属的湖南地区削减了6席。而更多的情况则是各政党的力量均衡，任何一方也无法单方面压制另一方，这时就只有各政党所属地区的国会选区增减数量大致相当，政党之间才能达成妥协。如2003年划定2004年第17届国会选举的选区时，开放国民党（湖南党）、大国家党（岭南党）、新千年民主党（湖南党）和自由民主联合（忠清党）在国会呈现四党不过半局面。在自由民主联合基本中立的情况下，其他三党最终以湖南地区增加2席、岭南地区增加3席才达成妥协。

而2004年以后，由于国会的两党制格局基本形成，两大党的实力对比更趋平衡，地域主义对国会选区划分的影响进一步加强，两党所属地区的选区数量增减的一致性更加明显。从2008年至今的四届国会选举，岭南和湖南地区的国会选区同步经历过两次（2012年、2016年）数量调整，而每次增减的数目也都是完全相同的。

二、韩国国会选区划分的影响

（一）比例代表制选区被逐步压缩

韩国国会的选举制度虽然是混合选举制，但却是极端偏向多数制，除了1988年产生的第13届国会，由多数制选区产生的议员都占国会的75%以上。而为了使选区划定方案在国会顺利通过，选区的重划就只能维护这些多数制选区现任议员的利益，多数制选区数量只增不减。另一方面，由于韩国民众对国会的低效和政党恶斗普遍不满，强烈反对增加国会总议席。因此在国会总席位基本保持不变的前提下[10]，韩国国会选区的重划，就只能逐步压缩比例代表制选区的应选名额。

韩国国会的多数制选区的比重，从1988年的74.9%上升至2020年的84.3%，增加了将近10%。而比例代表制选区的比重，除了2000年国会选区整体削减和2004年引入女性配额制而略有上升之外，基本呈下降趋势。到2020年第21届国会选举时，国会比例代表制选区的比重已下降到15.7%。韩国国会选举制度中的比例代表制比重本就偏低，再加上因选区重划而逐年降低，从1996年第15届国会起更是跌破20%，在全世界采用混合选举制的国家中最低。韩国国会自2004年起模仿日本众议院的并立制，采用多数制选区和比例代表制选区分开投票的“一人两票制”。但目前日本众议院的比例代表制选区比重为37.8%，是韩国的三倍多。

与其他混合选举制国家一样，韩国国会之所以在多数制的基础上引入比例代表制，就是为了在实现政治稳定的同时兼顾政治代表性，提高国民的政治信任。但由于“一人两票制”中的比例代表制的比重偏低，这一目标并未实现，反而因频繁的选区重划而使比例代表制选区逐步被压缩到更低。面对民众对国会的不满和两大党控制下的国会的低效，韩国学者普遍认为国会选举制度改革的未来方向应是大幅增加比例代表制席位[11]。但在多数制选区议员制霸国会的情况下，在未来的选区重划中，韩国国会的比例代表制选区却仍有进一步被压缩的可能。

（二）侵害选民知情权，增加政治不信任

罗伯特·达尔曾提出判断政治过程是否具有民主性的五个标准，其中之一即是公民的知情权[12]。在政治选举中，选民的知情权主要指选民能够毫无阻碍地获取参选政党和候选人的信息，但也包括对选举程序特别是选举制度的充分了解。而这其中隐含的一个前提是选举制度，也即选举公式和选区划分的确定性。选区的确定性，要求选区的划定与正式选举必须有一定的时间间隔，这是确保选民知情权和选举民主性的基本前提之一。而这也是韩国《公职选举法》将国会选区的划定时间，限定在选举前六个月的原因所在。

从表面上看，近几次韩国国会的选区重划主要针对的是个别选区，最终也仅涉及一二十个选区的调整，所占比例并不高，选区久未划定似乎影响并不大。但实际上，韩国法律界认为如果国会选区超越法定期限尚不能划定，国会选区在法理上就应被归为“无选区状态”[13]。这是因为选区之间的联动性，在选区实际划定之前，国会的任何选区都存在被重划的可能，都处在不确定的状态。

一方面，由于选区迟迟无法划定，选民也无法确定参选的候选人和投票对象，更无从了解候选人的信息。而即便划定后，也因时间紧迫，无法保证选民获得充足的信息以及对候选人进行充分考察。另一方面，时间紧也迫使政党和候选人无法充分展开竞选造势活动，这对于中小政党或反对势力的候选人尤其不利。韩国中小政党和无党籍候选人在近几次国会选举中，也都基本不在新调整后的选区参选。这对中小政党及其支持的选民而言是严重的不公。新加坡和马来西亚的执政党，都曾经因在选前突击划定国会选区而在国内外饱受批评。韩国国会的选区划定过于迫近选举日期，也引发了选民和舆论对国会的普遍不满，进一步降低了选民对国会的政治信任和国会选举的公信力。

（三）阻碍地域主义的缓和

美籍韩裔学者具世雄曾一针见血地指出，“美国有种族主义，而韩国有地域主义”[14]。地域主义不仅破坏了韩国政党体系的制度化和稳定性，更影响了韩国政治体系的深入转型和民主品质的提升，在政治上危害巨大。但韩国学者认为，随着经济的发展，韩国的地域主义将逐渐得到缓和。因为地域主义对立最严重的岭南和湖南地区，都是韩国经济相对落后的地区。而经济发展导致的人口流动，使这些地区成为人口的净迁出地。随着时间的推移，这些地区会因人口的减少，而越来越在国家政治舞台上失去影响力。1987年之后，岭南和湖南地区的人口比例也的确急剧下降。在1988年时，经济最发达的首都圈（首尔市、仁川市和京畿道）的人口仅占韩国总人口的约39.2%，而岭南和湖南地区约占43.5%;到2020年时，首都圈人口约占韩国总人口的51.9%，而岭南和湖南地区仅占约35%[15]。

但韩国各政党有意维护票仓选区，在国会选区划分上存在明显的偏向性。地域主义地区的国会选区比例的下降，远不及人口比例的降低，阻碍了地域主义的缓和。1988年国会选举，首都圈共有77个席位，比重为34.4%，与人口比例相差4.8%;岭南和湖南地区共有113个席位，比重为45.9%，高于人口比例2.4%。而2020年国会选举，首都圈共有121个席位，比重为47.8%，与人口比例仍相差4.1%;岭南和湖南地区则有93个席位，比重为36.8%，仍高于人口比例1.7%。根据韩国国会2015年确定的选区人口基准，国会选区平均人口应为20.85万人。但首都圈选区的平均人口达到了22.25万人，而岭南和湖南选区的平均人口仅为19.54万人。如果依照人口的绝对平均数进行选区划分，则首都圈至少应再增加10个选区，而岭南和湖南地区至少应再减少5个选区。

韩国宪法学者金永镇指出，韩国国会各政党对选区划分的低标准和被动不作为，原因之一就在于不愿因应人口变化，减少地域主义地区的选区数量[16]。韩国宪法法院近30年来受理的国会“选区间人口差异比例不均衡案”，大多数均与地域主义选区有关。扭曲国会选区人口一致性的选民较少的选区，大都位于地域主义地区，特别是经济最为落后、人口最为稀少的湖南地區。如1995年宪法法院受理的国会选区人口不均衡案，造成诉讼的即是全罗南道的长兴郡选区。长兴郡选区的人口在全国最低，仅为61529人。全国其他选区有五分之一人口超过其3倍，而首尔江南甲选区的人口更是其4.64倍[17]。目前，湖南地区国会选区的平均人口只有18.49万人，仍在全国最低，而全国人口最少的选区也仍然位于全罗南道。

注释：

[1]选举公式是选票转化为议席的计算公式，利普哈特认为选举公式有三个主要类型与大量的子类型：多数决定制（相对多数决定制、两轮投票制，选举投票制等）、比例代表制（最大余数法、最高平均数法、单一可转让投票制等）、半比例代表制（累积投票制、限制投票法等）。

[2]【美】阿伦·利普哈特：《选举制度与政党制度：1945—1990年27个国家的实证研究》，谢岳译，上海世纪出版集团2016年版，第10页。

[3]孙采薇：《选区分配与族群投票：从马来西亚2013年国会大选评析马国政党轮替的瓶颈》，载《政治学报》2016年第61期，第66页。

[4]世界议会联盟（IPU）网站印尼主页，https：//data.ipu.org/content/indonesia？chamber_id=13420。

[5]【韩】金来荣：《韩国宪法法院过去三十年选举判决的分析》，载《法学论丛》2020年第4卷第2期，第3页。

[6]澳大利亚选举法规定议会选区的绝对平均差不得超过10%，新西兰选举法则规定议会选区的绝对平均差不得超过5%。

[7]即釜山市、大邱市、仁川市、光州市、大田县和蔚山市。

[8]【日】冈田信弘：《政治过程与选举制度》，载《现代法3：政治过程与法》，岩波书店1997年版，第221页。

[9]岭南即韩国东南地区，包括庆尚南北道、大邱市、釜山市和蔚山市，其中又以庆尚北道和大邱市所在的“TK”地区最为核心;湖南即韩国西南地区，包括全罗南北道和光州市。在1987年到2004年期间，韩国中南地区，也即忠清南北道和大田县的“忠清党”，也曾在国会有一定的影响力，但总体实力不及岭南党和湖南党，最终被同列保守阵营的岭南党吸收。

[10]从1988年至今产生的9届韩国国会，总议席经历过3次增减（2000年、2004年和2012年），但实质增加仅有2012年因世宗市设立而增加1席，由299席增加到300席。

[11]【韩】娥素英：《混合选举制在韩国的政治效应分析》，载《选举研究》2011年第1卷第1期，第7-36页。

[12]【美】罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光等译，商务印书馆2012年版，第57-62页。

[13]《郑义和将1月1日0时视作国家进入非常事态的时间点》，KBS中文网，http：//world.kbs.co.kr/service/news_vie

ew.htm？lang=c&id=Po&Seq_Code=48780，2015年12月29日。

[14]Koo Se-Woong.“The Potent Force of S Koreas Regionalism，”Korea Exposé，April 27，2017. https：//www.ko

reaexpose.com/potent-force-koreas-regionalism/。

[15]人口数据来源于韩国国家统计院网站，https：//kosis.kr/index/index.do。

[16]【韩】金永镇：《美国选区重划和选区划分不公的法律问题：对韩国选区重划相关问题的启示》，载《高丽法学》2016年第80卷，第39-47页。

[17]The Constitutional Court of Korea，Twenty Yea

rs of The Constitutional Court of Korea，Seoul，2008，pp.2

80-283.

（作者单位：中国人民大学国际关系学院）