陈可

最大搜索平台Naver操控市场

据韩国媒体2020年10月7日报道，韩国公平贸易委员会（KFTC）指责Naver作为其国内最大的搜索引擎平台，通过在房地产信息搜索中禁止内容提供商向其他平台提供房地产物业信息的方式控制市场，实施排他性交易以排挤竞争对手。对此，韩国公平贸易委员会决定对Naver处以纠正令和13.2亿韩元的罚款。

Naver作为韩国境内最大的搜索引擎平台，利用自身在搜索服务中的优势地位，与其内容服务提供商签订排他性协议，实施平台“二选一”的行为，构成滥用市场支配地位。具体而言，Naver在其房地产搜索信息服务中，与其内容提供商签订协议，包含诸如禁止将预备出售的财产信息透露给其他平台的条款，从而阻止内容提供商与其竞争对手Kakao（韩国信息网络平台）进行交易，这使得Kakao几乎不可能进入在线房地产市场。

本案是韓国信息和通信技术特别工作组成立以来调查的第一个案例。该案对于制止平台“二选一”的行为，纠正平台企业禁止其自身的内容提供商与其他竞争对手平台签订合作协议、滥用自身支配地位方面，具有里程碑式的意义。

据韩媒报道，早在2006年，韩国公平贸易委员会就曾针对同一问题对Naver采取过行政措施。但Naver公司对此行政措施实施了反击，并向韩国最高法院提起诉讼。最终，最高法院裁定认为，韩国公平贸易委员会错误地界定了相关市场，因而被判处败诉。这一裁定对Naver有利，事实上这与韩国公平贸易委员会的执法模式息息相关。

韩国公平贸易委员会的行政执法模式主要由两部分组成：调查和审议。

首先，当拟议行为受到可能违反法律的指控时，主管部门或地区办公室将对有关问题进行审查。审查过程包括调查相关文件、征求相关方的陈述、与专家协商以及进行法律审查。有关各方在此过程中有机会充分发表意见，并且具有严格保护审查中所获取的任何商业机密信息的义务。如果审查员认为需要采取法律措施，则会提出一份审查报告，并提交给韩国公平贸易委员会处理。与此同时，审查报告还要发送给被审查者，其可对报告提出异议或评论。

韩国公平贸易委员会决定对Naver处以纠正令和13.2亿韩元的罚款（图/视觉中国）

其次，针对调查结果，展开审议。审议过程按以下顺序对调查结果进行全面审查：审查员的陈述、被审查者的陈述、对证据的调查、审查员的最终意见和被调查者的最终陈述。在此过程中，被调查者可以通过律师直接或间接表达自己的意见。通过此程序，韩国公平贸易委员会对是否违反法律作出裁定。如果审查结果认为确实存在违法行为，则韩国公平贸易委员会将采取如收取附加费或停止违法行为等纠正措施，并以书面的方式作出决议发送给各方主体。该决议被视为韩国公平贸易委员会对被调查主体违法行为的指控。

针对韩国公平贸易委员会的处罚决议，被审查主体可以就附加费或停止违法行为等措施申请更正令，如对更正令不满，则可以直接提起诉讼。

2006年韩国公平贸易委员会针对Naver的审查决议最终被韩国最高法院推翻。而2020年这份反垄断决议发布后，据Naver方面消息称，其仍有可能针对韩国公平贸易委员会的决议进行上诉。

针对Naver处罚是否预谋已久

韩国媒体指出，在2020年9月28日，韩国公平贸易委员会提出了“在线平台公平贸易拟议法案”，并在2020年11月9日前（为期40天）发布相关法案。该法案为响应市场的结构变化，有望为规制公平交易奠定基础，保障在线平台共同成长，从而促进其不断创新和可持续发展。

据韩国统计局统计，韩国在线购物交易额日益增长，从2010年25.2万亿韩元到2019年135.3万亿韩元，体量不断扩大。此外，企业对在线平台的依赖程度不断提高增强了平台的优势地位，并引发了反竞争问题。但是，现有的法律框架不足以充分解决潜在的竞争危害。

“在线平台公平贸易拟议法案”发布当日，韩国公平贸易委员会主席赵成郁在世宗市政府综合大楼的新闻发布会上表示，最新发布的“在线平台公平贸易拟议法案”旨在防止本地在线平台运营商滥用市场权力。她表示，“我们无法使用以前的法律制度对在线平台运营商进行适当的监管。我们需要专门的自主权和专门针对快速变化的在线平台行业的软法律。当前的公平贸易法并未包含有关双方之间应签订哪种类型合同的具体细节，并且该法律仅在大型零售商从事产品销售时适用。但是，我们现在希望那些提供信息的平台也要受我们的监管”。

随着数字平台经济迅猛发展，许多人开始在线订购食品和杂货，分级市场结构使平台运营商的市场力量位于中小型企业之上。韩国公平贸易委员会将要解决的最大问题之一是双方之间缺乏书面合同。以前，一些平台运营商曾强迫小企业主在合作交易时达成口头协议，并且未提供任何与在线开设市场或餐厅有关的支持性文件。这样，当客户提出与其购买的产品或服务有关的问题时，平台公司就可以避免被指责。本次“在线平台公平贸易拟议法案”的发布，旨在遏制大型互联网平台企业的垄断行为。

KFTC对消费者权益保护的职能由来已久

韩国公平贸易委员会自1981年成立以来，一直致力于维护公平贸易和保护消费者权益。1980年《垄断法规和公平贸易法》制定并颁布，在此基础上，经济计划委员会内部成立了韩国公平贸易委员会，并将公平贸易办公室作为主要工作机构。此后，韩国公平贸易委员会的地位一路上升。

1990年，韩国公平贸易办公室扩大发展，并更名为“公平贸易委员会秘书处”，分别在釜山、光州和大田建立了地区办事处。1994年韩国公平贸易委员会成为与经济计划委员会分离的独立的副部长级中央行政组织，并将其主席的地位提升到部长级。

1999年，依托《送货上门法》和《分期交易法》的颁布，市场监管的权力从商业、工业和能源部转移到了韩国公平贸易委员会，为韩国公平贸易委员会在特殊交易中保护消费者权益奠定了制度基础。

此后，韩国公平贸易委员会对于消费者权益的保护进一步加强。2002年，韩国制定了《电子商务中的消费者保护法》，作为在迅速发展的电子商务领域中保护消费者利益的制度基础。同年，韩国公平贸易委员会另行制定《公平特许交易法》以满足进一步加强保护消费者福利的需求。

2007年，韩国公平贸易委员会正式接管了财政经济部《消费者框架法》的管辖权，并将韩国消费者机构纳入自己的部门，使得韩国公平贸易委员会成为管理消费者事务的唯一主管机构。

此后，韩国公平贸易委员会在2011年和2015年依次出台《关于大型特许经营和零售业务中的公平交易法》和《代理业务中的公平交易法》，规范特定领域的公平交易活动。

作为一个专职部门，韩国公平贸易委员会出于对消费者利益保护的考量，对Naver进行指控。面对韩国公平贸易委员会的指控，业界预计此行为会损害消费者对Naver服务的信任。随着未来“在线平台公平贸易法案”的出台，韩国反垄断执法机构在应对数字经济快速发展的同时，对于违反相关法律法规的企业主体将采取更加有针对性和执行力的措施。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com