陈子君

(中国政法大学 法学院， 北京 100088)

1999年《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)颁布，复议制度作为行政争议解决的重要机制在监督依法行政、保障公民权利和解决行政争议上发挥了重要作用。但在实践中，行政复议面临“大信访、中诉讼、小复议”和“不敢、不愿、不想复议”的问题，学界和实务界将其原因归结为立法之初的反司法化定位制约复议权的公正独立行使[1]。2008年，国务院发布《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(以下简称《试点通知》)，在北京等8个省份开始行政复议委员会的改革试点工作，在行政复议体制和运行程序等方面借鉴司法化的优势，以提高复议制度的公正独立性。

实践中的改革探索也推动了学界对复议制度的探讨，产生行政复议制度的性质与功能定位之争。通过梳理文献发现，复议制度的功能定位经历了由立法之初的内部层级监督为主向以解决行政争议和保障公民合法权利为主的转变[2-4]。改革路径中也始终存在司法性和行政性的争议。复议制度主导功能定位的转变势必对复议体制、运行程序以及组织机构的设置产生影响。2020年6月，全国政协召开“以人民为中心健全行政复议制度推进国家治理体系和治理能力现代化”座谈会，从性质定位、制度优势等方面明确了修法框架。在修法步伐不断加快的背景下，对改革中的经验与问题进行反思，增加有效制度供给，推动《行政复议法》的修改和制度完善成为学界与实务界的共同愿景。为此，本文将结合改革实践，对复议制度的改革目标、现状和问题予以分析，并对其立法完善进行探究。

一、行政复议改革路径的整体审视

自2008年行政复议委员会改革工作开始，复议制度改革范围由复议体制向制度运行机制等方面不断扩展，存在诸多创新探索。以下将对复议改革路径进行整体审视。

(一)行政复议改革措施的梳理

1.行政复议的体制改革

依据复议权集中程度的不同，体制改革存在三种模式，即全部集中、部分集中和不集中模式。

全部集中模式是指各政府部门的行政复议职权全部集中由同一级人民政府行使，并在政府部门内设立行政复议委员会负责疑难案件的审理工作。该模式有效整合了过去较为分散的行政复议资源，改变了“条块结合”的复议管理体制，提高了复议机关的独立地位。实践中具体存在两种模式：山东模式和哈尔滨模式。前者是将行政复议的受理、审理、决定三项复议职能都集中到政府行使。后者是集中全部部门的部分权限，即行政复议委员会集中行使受理、审查等行政复议权限，决定权限依然保留在原复议机关。

部分集中模式是指部分政府部门的行政复议权集中到政府统一行使，并设置行政复议委员会和委员会办公室分别负责案件的受理、调查、审理和决定工作，其他政府部门仍采用原有的管辖体制。

不集中模式是指保持原有的复议体制，吸收外部人士，如法学专家学者、律师等专业人员，组成复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。

2.行政复议的“三化”改革

为加快法治政府建设、实现行政复议的高效便民，复议制度在体制改革外还积极开展“三化”改革，即规范化、信息化和职业化改革。

规范化建设集中于办案流程规范化和职能履行规范化。2011年，《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》明确要“规范行政复议受理工作、审理工作以及规范行政复议决定和监督指导工作”。在受理阶段，落实复议权利告知制度，畅通复议申请渠道；在审理阶段，借鉴司法化优势，采用抗辩式的听证程序，扩大听证的适用范围。

信息化建设得益于人工智能、大数据等新技术在法治政府建设中的运用。具体表现为：一是通过网上复议工作平台的建立，解决“案多人少”的压力，提高办案效率；二是通过复议大数据，健全复议公开制度，包括复议案件信息、审理过程和决定文书的公开。

职业化建设旨在加强复议人员的专业能力。2017年《行政复议法》修改，使取得“法律职业资格证书”成为复议人员的必备要件，并要求复议案件应配备专职行政复议人员，不断健全人员培训机制。

(二)复议制度改革的目标定位

改革是否实现了预期目标是判断改革成效的重要标准。为此，以下将首先对复议制度改革的目标进行分析。

1.阶段目标：提高复议制度的独立性

《行政复议法》第3条明确了行政复议机关和复议机构的法律地位，同时在第12至15条规定了以“条块管辖”为主，以“条条管辖”和“原机关管辖”为辅的管辖体制。但这种体制在独立性和公正性上存在缺陷，复议机构设置不统一、地位不独立，要听命于所属的行政机关和机关负责人，导致其在化解纠纷中未发挥实际作用[5]。管辖体制中第14条也因“自己做自己案件法官”违背正当程序原则而遭到学界的诟病[6]。因此，复议改革的直接目标在于提高复议制度的独立性，通过独立性实现案件审理的公正性，提高复议制度的社会公信力。

2.整体目标：构建解决行政争议的主渠道

行政复议制度改革以构建行政争议解决的主渠道为整体目标。这一目标的形成经历了不断酝酿、深化的发展阶段。

2006年，《关于预防和化解行政争议 健全行政争议解决机制的意见》明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”。同时相关政策文件相继出台，将完善行政复议制度作为重要内容。2007年《行政复议实施条例》的修改也将“解决行政争议”作为复议制度的重要目的之一。2008年的《试点通知》再次明确“提高行政复议解决行政争议的质量和效率”。故提高复议制度的争议解决能力成为改革的重要制度背景和现实需要。

2010年，应松年教授明确提出要把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道[7]。2011年，中央政治局第27次集体学习时强调，要充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。学界对行政复议制度的功能定位也进行了探讨。通过梳理文献发现，复议制度的功能定位经历了由立法之初的内部层级监督为主向以解决行政争议和保障公民合法权利为主的转变，将复议制度建立为行政争议解决的主渠道成为学界共识[8-9]。因此，提高复议制度的独立性是复议改革的阶段性目标，而将复议制度建立为行政争议解决的主渠道成为复议制度改革的整体目标。

二、行政复议改革的成效分析与原因

为探究这一制度改革是否实现了其改革初衷，以下将从复议制度改革的目标出发，对其改革成效进行分析。

(一)对复议改革成效的实证检视

基于复议改革的目标定位，本文从复议体制独立性和争议解决主渠道目标的实现两方面确立分析框架。

就独立性目标而言，本文选择从“复议直接纠错率”“复议决定维持率”“复议决定撤销率”“复议决定确认违法率”进行分析。复议直接纠错率是指复议机关撤销、变更、责令履行、确认违法4种决定所占比例之和，也即对原行政机关不利的复议决定比例[10]。当前，复议直接纠错率越高、复议决定维持率越低、撤销率和确认违法率越高则意味着复议体制越积极地纠正行政机关的错误，独立性越强。

在争议解决主渠道方面，主要标准有：第一，行政复议案件数量的变化情况。用此来分析行政复议制度在争议解决中的功能是否充分发挥，是否实现了“争议解决主渠道”的目标定位。第二，“复议决定责令履行率”和“复议决定变更率”。“实质性解决行政争议”在实体上的重要衡量标准即行政实体法律关系经由争议解决机制获得实质处理，原告实体权益获得有效救济[9]。在四类复议决定中，变更决定是复议机关直接改变原行政法律关系。责令履行决定是指在行政不作为案件中，复议机关直接课予原行政机关某种作为义务的复议决定。在决定内容上，相较于撤销和确认决定，变更和责令履行决定作出后，无需再行启动行政程序，故更有助于在实体上实现公民合法诉求，一次性化解行政争议。因此，责令履行率和变更率的高低情况说明复议机关在实体上解决行政争议的成效情况。第三，经过复议后不再提起行政诉讼的案件比率，即定分止争率。“实质性解决行政争议”在程序上的重要衡量标准即争议解决机制程序终结后不再启动新的法律程序[9]。对行政复议而言，则是在复议程序之后不再启动其他的行政争议解决机制。因此，定分止争率越低意味着复议阶段化解行政争议的实效性越差。

基于此，本文结合1999年至2018年间的数据(1)数据来源于中华人民共和国司法部、中国政府法制信息网发布的历年全国行政复议和行政应诉案件统计数据，参见：http://www.moj.gov.cn/government_public/node_634.html，最后访问日期为2021年1月28日。对改革成效进行分析。

1.复议改革的积极成效

复议改革激发了复议制度在争议解决中的功能，表现为：

首先，复议制度解决行政争议的功能进一步发挥。直观表现为自2008年后案件数量的增长态势，2018年的受理量(211 058件)是2008年(69 175件)的3.05倍。可见，复议制度越来越得到社会公众的信赖，社会公众“不愿、不会、不敢复议”的情况有极大改观。

其次，复议制度的独立性有所提升。这体现在自2010年直接纠错率大致呈现上升趋势(见图1)。其尽管在2013年有所下降，但之后又有所上升。撤销决定率在2008年虽未呈现出上升趋势，但其下降幅度明显低于复议改革前，且自2013年起出现上升趋势(见图2)。确认违法率在2010年以后呈现出大幅度上升趋势(见图3)。由此可见复议制度监督行政机关依法行政和纠错的功能正在逐步体现。

图1 全国行政复议决定直接纠错率变化趋势图(1999—2018年)

图2 全国行政复议撤销率变化趋势图(1999—2018年)

图3 全国行政复议确认违法率变化趋势图(2000—2018年)

2.复议改革的问题检视

通过实证分析，笔者发现复议制度改革存在以下问题：

一是行政争议解决“主渠道”的功能定位尚未实现。“主渠道”目标的达成需发挥行政复议在争议解决中的“过滤器”作用，实践中大多数行政争议由复议制度予以解决[11]，而且这也为其他各国经验所证实。例如，同一期复议案件与诉讼案件的比例在美国是24∶1，日本约为8∶1，韩国则为7∶1[12]。我国进行行政复议制度改革后，尽管复议案件数量不断上升，但其仍与行政诉讼案件数量基本保持相同水平，可见没有发挥主渠道的功能。而且近年来，我国行政诉讼的案件数量在不断增长，这表明复议制度尚未有效地吸纳行政诉讼的办案压力。我国“大复议、中诉讼、小信访”的争议解决机制尚未实现。

二是“实质性解决行政争议”的制度实效尚未发挥。具体体现在：首先，在程序上，复议改革过程中的“定分止争率”整体上呈现下降趋势，由2008年的81.81%下降至66.01%(见图4)。这说明较多复议决定不为当事人所接受，终局性解决行政争议的功能存在不足。复议制度难以切实有效地定分止争，当事人的实体权利也难以得到迅速的、一次性的救济。其次，在实体上，变更决定率由2008年的0.77%下降至2018年的0.21%(见图5)，责令履行决定率在2015年至2018年由2.69%下降至1.96%(见图6)，而复议决定维持率在2008年至2016年有所下降后，又开始上升(见图7)。这也表明复议制度在实体审理方面的功能尚未得以充分发挥，难以实现对当事人实体权利迅速的、一次性的救济。同时，通过对直接纠错率和各类复议决定变化率的综合分析发现，直接纠错率上升的原因，不在于有助于在实体上化解行政争议的变更决定和责令履行决定，而在于复议决定确认违法率和撤销率的上升。可见，行政复议在实体上有效保护公民合法权益及时实现、实质性解决行政争议的功能未完全实现。

图4 全国行政复议定分止争率变化趋势图(2008—2018年)

图5 全国行政复议决定变更率变化趋势图(1999—2018年)

图6 全国行政复议决定责令履行率变化趋势图(1999—2018年)

图7 全国行政复议决定维持率变化趋势图(1999—2018年)

综上可见，行政复议制度在行政争议解决的积极作用正逐渐彰显，而且复议改革提高了制度的独立性和公信力，但“行政争议解决的主渠道”、“大复议、中诉讼和小信访”争议解决机制以及实质性化解行政争议的目标尚未实现。

(二)复议改革困境的原因分析

当前，复议案件数量不断增长，行政复议仍面临实质性解决行政争议和保护公民合法权益功能尚未充分发挥的困境。其原因有：

1.复议体制中的独立性不足

复议权集中、设置复议委员会并引入外部专业人士的目的在于提高复议机关的独立性和案件审理的公正性，但在实践中，复议体制缺乏实质性独立。

首先，复议委员会仅审理较少部分的行政复议案件，大多数的复议案件仍由原法制机构中的工作人员进行审理。在实践中，复议委员会的审理范围多限于疑难复杂、社会影响较大或审理意见分歧较大的行政复议案件。但“疑难复杂”等本身便是不确定法律概念，在面对具体案件时仍需由行政复议机关予以认定，故是否由行政复议委员会进行审理，复议机关仍具有较大决定权。如在2007—2012年行政复议改革试点期间，北京市行政复议委员会实际上只处理了61件行政复议案件[13]。这也说明事实上复议委员会仅负责少部分案件的审理，更多案件仍由复议委员会办公室进行审理。因此，在实践中大多数复议案件仍由政府法制部门进行审理，复议委员会独立性的优势难以充分发挥。

其次，复议委员会中的人员缺乏实质性独立。行政复议中的独立性问题包含两个方面：办案机构的独立性和办案人员的独立性[14]。目前，复议改革通过复议权的集中行使、复议委员会的设置等方式提高复议体制的独立性。但可以发现，存在直接负责案件审理工作的复议委员会成员缺乏相应独立性的问题。复议委员会由常任委员与非常任委员组成。常任委员通常任职于行政机关，受首长任免，工作由其指派，人事管理由其所在机关管理，而非常任委员虽不隶属于行政机关，但其选任流程、相关物质保障机制也受行政机关主导。因此，复议人员独立性缺乏，这也制约了案件审理的公正性。

2.专业性优势未得以发挥

复议制度的专业性优势具有双重性，包括法律专业性和行政管理专业性。行政复议人员的专业知识也包括行政管理专业知识和法律专业知识。对行政法律关系中的实体问题进行更广和更深的审查是行政复议的优势之一，这是学界的共识[15-17]，但目前复议改革对行政管理专业性优势缺乏足够的重视，具体表现为以下几个方面。

首先，复议组织中的人员改革呈现出向通才型转变的发展趋势。复议改革侧重于法律专业性的提升，且在改革实践中，复议委员会中非常任委员多由律师、法学专业方面的学者等法律专业人员构成。同时，法律职业资格逐渐成为复议人员的必备要件。可见，复议制度改革中专业性优势的发挥侧重于法律专业性，而行政管理专业性上的优势被轻视。

其次，复议权集中行使削弱了传统上具备的行政管理专业性优势。复议改革中复议权集中的目的在于整合行政复议资源，实现案件的专业化审理。2019年国务院机构改革重新组建司法行政机关，用以负责复议案件的审理工作。但行政管理的专业性涉及产业实践的共享性理念，历经多年积淀而成，与行政机关的文化有关，与被规制产业的特征有关，来源于复议人员在长期的行政管理活动中积累的专业性能力[18]。复议人员的集中化使其难以通过不断的行政管理活动获取专业性能力，从而弱化了复议人员在行政管理中的专业性优势。

由此可见，侧重于复议人员的法律专业性和复议权的集中行使在一定程度上削弱了复议制度中的行政管理专业性优势，这与当前行政管理活动分工日益精细化的趋势相背离。

3.复议与诉讼同构性的掣肘

在制度层面，相较于行政诉讼，行政复议在争议解决中具有独特优势，如不受成熟原则所限，审查范围更广，可对规范性文件进行审查等。但在当前，复议与诉讼在制度上的同构性成为制约复议改革发挥成效的掣肘因素。这具体表现为：第一，受案范围的同构性制约其“主渠道”功能的发挥。目前，行政复议法和行政诉讼法均采用“列举+概括”的立法模式，以行政行为侵害公民、法人和其他组织合法权益为判断依据，并且均将内部奖惩、任免等内部行政行为排除在复议与诉讼受案范围之外。故两者的受案范围均以能够产生外部效果的行政行为为限度，未体现出行政复议审查范围更广的优势。第二，审查标准和审查强度的同构性不利于争议的实质性解决。两者均将“主要事实不清、证据不足的、适用依据错误的、违反法定程序的、超越职权、滥用职权和明显不当的”作为合法性审查的主要依据。尽管《行政复议法》第1条规定可以对“不当”的具体行政行为进行监督，但缺乏具体的制度设计，这制约了行政复议合理性审查功能的发挥。

三、行政复议制度的立法完善

面对社会转型时期行政争议的频发，复议制度应着力于发挥其争议解决主渠道的功能定位，建立“大复议、中诉讼、小信访”的争议解决机制。

(一)立法完善的路径分析

行政复议制度的立法完善应从以下路径展开：

1.依法实施原则

2008年国务院发布的《试点通知》中明确了“依法实施”的指导原则。但我国现行《行政复议法》中的复议体制与改革中复议委员会的复议权集中模式相矛盾。为此，山东省于2009年出台专门的《山东省行政复议条例》，为行政复议体制改革提供了地方性法规依据，赋予政府可以集中行政复议的权限。但复议制度作为我国公民权利救济的基本制度，仍需法律的明确以为其提供充分的正当性支持。同时，在实践中，各地在复议委员会模式和复议权的集中程度上进行的不同类型的探索模式也亟待立法予以明确、统一。而法律依据的不统一成为复议制度改革的潜在风险，会使其缺乏正当合法性基础。同时各省市间复议改革措施的不统一性也导致复议改革的现实成效存在地方差异，影响复议制度功能的发挥和政府公信力的树立。因此，在修法步伐不断加快的背景下，复议制度的立法完善应充分汲取复议改革中的有益经验，并对复议改革中的现实问题予以充分回应。

2.整体性原则

行政复议独立性的目的在于提高案件审理的公正性，而专业性的目的在于实现案件审理的高效性，提高案件审理质量。因此，案件审理的公正性和高质量同为复议改革的重要目标。

复议改革之初，我国通过复议权集中、复议委员会的设置来提高复议制度的独立性，开启了复议制度的司法化改革路径。而在改革中，复议改革再次面对复议与诉讼同质化的质疑[19]。可见，司法化和行政性的关系成为复议制度立法完善的核心议题。事实上，其症结在于独立性和专业性、高效性之间的平衡。我国改革实践中面临因独立性而削弱复议制度专业性优势的困境，而这也并不为我国所独有。结合国外改革经验，公正性目标的实现不仅有赖于复议体制的独立性，同时还可以通过程序制度、职能分离等手段予以实现[20]。正如德国学者所言，虽然宪法的分权要求不能适用于行政内部，但并不妨碍将作为这种要求根据的不同职能之间的相互制约思想适用于行政内部[21]55。因此，行政复议制度的立法完善应从整体性原则出发，可以通过多元手段提高复议制度的独立性，并在独立性和专业性、司法化和行政化优势之间寻求平衡。

3.发挥比较优势

“争议解决的主渠道”“大复议、中诉讼、小信访”目标的提出，事实上是在明确不同争议解决机制之间功能优势的基础上，对复议制度赋予更高的制度期待，发挥行政复议在争议解决中过滤器的作用。而这不仅是学理上的预设和政治上的决断，也有其相应的制度基础。在解决行政争议中，囿于司法权对行政权的尊重，行政诉讼在审查范围、审查标准和司法裁判等多方面具有局限性[19]。相较之下，复议制度作为内部监督救济制度，具有多方优势：一是在受理环节，不受成熟原则限制尽早介入行政争议，并对其中的事实问题进行审查；二是审理强度更深，可以对行政行为进行合理性审查；三是在决定环节，复议机关有更宽的权限作出变更决定权；四是行政复议制度作为内部监督机制，复议人员对行政管理事务更为熟悉，便于对行政法律关系中的实体问题进行审理，并作出实体性决定。因此，复议制度的完善应当发挥其比较优势，实现其作为争议解决主渠道的功能目标。

(二)立法完善的具体措施

1.行政复议权的相对集中

在管辖模式上主张实行复议权集中的差异化，以“块块管辖”为主、“条条管辖”为辅。2018年《国务院机构改革方案》提出“将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部”，并由司法部承担复议职能。具体制度设计应以机构改革为背景。一方面，为提高其独立性，原则上以实行“块块管辖”模式为主。由县级以上人民政府在司法行政机关内设置行政复议局作为复议机构，负责案件的具体审理工作。另一方面，为避免“自己做自己案件的法官”，且充分发挥其专业性优势，在特殊领域实行垂直管辖模式；一是对于海关、税务、金融管理、外汇管理和市场监督等实行垂直领导的国家机关，鉴于复议案件的专业性，可仍保留垂直管辖体制。二是以各级人民政府和司法行政机关为被申请人的复议案件，适用垂直管理的管辖体制。对于以司法部为被申请人的复议案件，由国务院的复议委员会进行审理。

2.复议委员会的制度建设

复议委员会的制度建设不仅要注重加强其独立性，同时还要发挥复议委员会的专业性优势。

首先，发挥复议委员会的专业性优势，应该平衡法律专业人员和行政管理专业人员的比例。在法律专业人员之外应增加行政管理领域内专业人员的引入。在实践中，复议案件较多分布在交通管理、治安处罚、征地拆迁、社会保障、工商管理、城乡规划和食品安全等专业领域。且随着行政管理活动的丰富，行政争议的复杂性和专业性程度也不断提升。对此，可依据复议案件的专业性和案件数量情况，在相关领域设立相应的复议委员会。这样一方面有助于加强复议制度在行政管理专业性方面的优势，另一方面有利于应对复议权集中行使后“案多人少”压力的产生。

其次，保障复议委员会的独立性。独立性不仅包括机构独立，同时还包括人员独立。应通过立法完善，确定相应的制度，提高复议委员会中人员的实质性独立。在修法中，应明确复议委员会常任委员和非常任委员的选任机制、审理案件时委员的遴选机制以及相应的纪律规则、监督机制和淘汰机制。由此，通过责任机制的确立，使复议委员会委员更加谨慎、公正、专业地审理案件。

3.受理范围的拓展

为发挥行政复议在争议解决中的比较优势，应以“主渠道”之期待来拓宽受案范围，发挥复议制度在争议解决中过滤器的功能。

首先，将内部行政行为纳入复议受案范围。在我国现行的法律制度中，行政诉讼将内部惩奖、任免决定等内部行政行为排除在受案范围之外，其原因在于现有立法中存在申诉等专门的内部救济途径，而且可避免司法权侵害行政机关内部管理的自主空间。但让复议制度作为内部监督机制，并不存在权力越界的担忧，而且随着行政复议制度的公正性不断增强，将内部行政行为纳入复议受案范围，更有助于发挥其争议解决的主渠道功能。

其次，将预备性、中间性的阶段行政行为纳入复议受案范围。多阶段行政行为是指需由其他行政机关参与表示意见、同意或者核准方能达成的行政行为。随着职能分工的精细化，行政活动往往是由多个前后联系的阶段性行为组合而成。例如，《娱乐场所管理办法》第11条规定，向文化主管部门申请设立娱乐场所，应当提交“消防、环境保护部门的批准文件”。传统上认为多阶段行政行为中的前阶段行为只向后阶段行为机关作出，不具有外部效力，故在现行立法中复议和诉讼将其排除在外。但在实践中，一些阶段性行政行为中的前阶段行为同时也向行政相对人作出对外表示，由此而具有外部效力。复议制度作为内部监督救济制度，并不受成熟原则限制，故将阶段性行政行为纳入受案范围，有助于激发其争议解决主渠道的功能。

4.审理程序的繁简分流

复议制度的司法化改革并非是对司法程序的简单复制，而需在司法化和行政性优势之间予以平衡。在提高审理程序独立性的同时，应通过合理划分听证程序的适用范围及其程序类型，发挥其高效性优势，实现行政争议的及时化解。从国外的复议程序来看，书面审查在复议中占据主导地位，对听证程序，尤其是对抗式审查持谨慎态度[22]。为实现行政复议高效性与当事人参与权的平衡，笔者主张对听证程序予以类型化，区分一般听证程序和简易听证程序，并遵循以简易程序为主、一般程序为例外的原则。在简易听证程序中，给予申请人和被申请人当场参与、口头陈述意见的机会。一般听证程序可借鉴诉讼中对抗式的审理方式，引入诉讼程序中的调查、辩论和最后陈述，但仅适用于案件疑难复杂的情况。通过程序上的繁简分流实现行政复议高效性的功能优势，同时科学合理地配置行政公共资源。

四、结语

在“主渠道”“大复议”这一目标下，行政复议制度改革在解决行政争议、保护公民权利和监督依法行政方面发挥了重要作用。其虽然为复议制度的完善积累了一定的成功经验，但同时在独立性和专业性的权衡等问题上也存在一定的制度漏洞。未来应当以《行政复议法》修改为契机，在制度建设层面，在管辖体制和复议委员会制度以及审理程序方面权衡好司法化与行政性优势，并通过受理范围的拓展激发行政复议制度自身的专业性优势，从而为行政复议制度改革提供充分的正当性基础，实现行政复议制度改革的稳步、持续、有序推进。