社会力量参与档案事务的内涵特征、理论依据与机制构建*

2021-03-08赵丽陈建

山西档案 2021年6期

赵丽陈建

（1.济南市城乡建设发展服务中心济南 250002；2.山东大学历史文化学院济南 250100）

0 引言

在政府治理现代化的新形势下，公共管理的模式正从单纯的政府供给向更加注重社会协同转变。2014年，中共中央办公厅和国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中明确指出，“规范并支持社会力量参与档案事务”，2020年最新修订《中华人民共和国档案法》第七条明确规定，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，这都为社会力量参与档案事务提供了明确政策和法律依据。社会力量参与档案事务的形式有很多，如档案外包与众包、档案基金会、档案捐赠、档案志愿者等。目前学界已对社会力量参与档案事务的上述各种形式进行了大量探讨，对社会力量参与档案事务的概念[1]、原因[2]、现状[3]、意义[4]、路径和方式[5][6][7]、社交媒体时代档案事业社会参与的模式[8][9]等内容也进行了大量分析，但不足在于对社会力量参与档案事务的总体概念、特征、原则及理论依据等理论问题阐释不足，对社会力量参与档案事务的机制构建探讨不足。基于此，本文重点关注社会力量参与档案事务的涵义、特征、原则及其理论依据，并尝试对社会力量参与档案事务的机制构建策略进行探讨，以期为学界和业界提供理论借鉴。

1 社会力量参与档案事务的内涵、特征与原则

1.1 内涵

社会力量参与档案事务是一个上位或综合概念，目前，档案学界对其界定不足，但对其下位或相关概念进行了较多界定：如档案工作跨界合作[10]、档案工作公众参与[11]、参与式数字档案资源建设[12]、档案馆公共文化服务的参与治理[13]等。笔者认为，社会力量参与档案事务，特指公民、法人或其他社会组织按照国家有关规定，以线上或线下的方式依法参与档案资源的形成、收集、管理、开发利用等业务建设以及档案立法、决策、执法、监督等公共管理服务的权利和行为，它应与以下两种参与类型相区别：第一，不是档案部门（本文特指档案主管部门、各级国家档案馆和专业档案馆，下同）参与社会其他方面的工作，而是社会力量参与到档案部门的工作中来；第二，社会力量的参与不是简单接受以档案部门为主体提供的查档、展览等服务，而是参与到馆藏档案资源的建设、开发、提供利用服务以及管理立法、决策与实施的过程中来。社会力量参与档案事务的方式可简单分为两类，一是传统线下方式，它是社会力量参与的传统形式，代表性形式如志愿者参与馆藏实体档案的整理、数字化、数据录入、展览讲解等工作；公众通过参加问卷调查、座谈会、听证会等方式参与档案部门的管理调查与决策等。二是以互联网和社交媒体为依托的线上方式，这是互联网时代社会参与档案事务的新形式。如公众在线对档案公共事务发表评论与建议，借助电子平台或社交媒体对档案资源进行著录、转录、识别、贴标签等。

1.2 特征

社会力量参与档案事务的特征主要表现在以下方面：

1.2.1 参与主体的广泛、多元、复杂和非专业性

社会力量包括公民、行业组织、企业、法人、非政府组织、社区组织等一切非官方的法律主体，只要对档案事务感兴趣都有可能成为社会参与的主体参与进来，因此社会力量的来源较为广泛和多元，同时参与主体也常常带有复杂和非专业性的特点，档案部门需要对其参与档案事务的范围和内容进行选择，加强社会参与的指导和监督。

1.2.2 参与内容和形式的灵活多样

社会力量参与档案事务的内容十分丰富，不拘一格，从而使社会的智慧和力量得到了最大程度的发挥。概括来讲，社会力量可以根据自身的需求、特长和优势，参与档案事务的决策与管理，提供监督指导意见和档案咨询服务，也可以参与国有档案资源建设与开发利用服务，如参与档案收集、整理、鉴定、编研，进行档案捐赠；参与形式也丰富多样，如档案志愿者、档案合作展览、建立档企合作基地、外包、众包、听证会、档案文化研究员等。

1.2.3 参与方式的技术化和高效化

互联网和社交媒体技术的广泛应用大大促进了社会参与意识的发展，Web2.0被视作最适合应用于参与式档案项目的地方[14]，由于在互联网和社交媒体上进行参与，公众可以足不出户参与档案事务，打破了时空限制，信息获取、沟通和互动更加便捷透明，因此，社会力量参与档案事务的技术化取向将日趋明显，社会参与渠道更加可行、高效和通畅，社会参与的积极性将大大提高。

1.2.4 参与目标的互利共赢

无论是参与的社会力量还是档案部门都通过参与活动贡献了自身的资源或力量，并从参与活动中获得了收益，无论是物质上还是精神文化层面上。

1.2.5 参与地位的独立性

社会力量与档案部门之间在地位上是相互独立的，没有隶属关系，社会力量对档案馆活动的参与是依照相关法律规定自愿进行的[15]。参与活动中，档案部门要么主导（并非控制）参与过程，要么与社会力量进行平等协商和合作。

1.2.6 参与性质的公益性

档案事业管理的首要目的是为了服务公共利益，为公众和社会更好地利用档案资源服务。社会力量的参与目的也主要是出于对保护、开发和利用档案资源的需求和兴趣，而非经济利益驱使，因此大部分档案事务社会参与行为主要坚持的是社会需求导向，从性质上来讲具有一定的公益性特征或以公益性为主，当然也有个别例外，比如档企合作基地、档案外包等社会参与形式的社会一方具有明显的经济性目的，但他们也是在首先保障公共利益基础上参与进来的。

1.3 原则

档案事务社会参与的形式复杂多样，各具特色，所秉承的原则也不尽相同，但有些基本原则是一致的，概括起来主要包括以下几点：

1.3.1 公共利益优先原则

无论是何种社会参与形式，档案部门和社会参与方都应把维护公共利益放在首位，包括增强社会的档案意识，保证国有档案资源的完整、准确和安全，保障公众的知情权和隐私权，维护档案的知识产权，保障档案信息构建和获取的公平与公正，构建和维护最具还原度的社会记忆，以公共教育为导向，增进社会对国家历史和公共政策的认同等，任何损害公共利益的参与方式和行为都是不被允许的。

1.3.2 包容信任原则

档案事务由原来档案部门独立开展工作转变为引入社会力量参与共同开展工作，这就需要秉承包容信任原则。一方面，档案部门需要放下身段，承认档案部门和人员自身的不足，对社会参与方给予充分的信任，充分肯定和接纳社会力量所拥有的资源、知识、智慧和专业技能，拿出足够诚意，主动开放馆藏档案资源，有效引入社会力量参与公共决策和业务建设。另一方面，社会参与方也要对档案部门给予充分信任，相信档案部门维护公共利益的目标和愿景，积极参与档案事务，实现自身价值。

1.3.3 协同互助原则

既然是档案部门引入社会参与，就不是一方的单向投入和付出，而是需要双方或多方在一定目标和规则的指引下增进了解、协同合作，互帮互助，共同开展工作，达成任务。

1.3.4 共享、互利和共赢原则

档案事务社会参与应秉承的根本原则就是共享、互利和共赢，这也是档案部门和社会力量能够达成长期参与和合作的根本动力。如果仅仅一方获益，这种参与和合作就是不可持续的。

2 社会力量参与档案事务的理论依据

社会力量参与档案事务不仅仅是一个实践问题，其实质是档案事业原有的单一权力主体向多元社会权力主体进行分权的过程，从根本上体现的是档案事业正在走向民主化、多元化和社会化，其背后蕴含着深刻的理论范式转换。随着社会力量逐渐壮大和发展以及公众参与意识的觉醒，社会权力逐渐成为与传统公共权力抗衡的重要力量，档案部门开始与社会/社区一道共建共享档案，档案资源社会化、档案管理社会化成为大势所趋，档案事务社会参与已成为档案学研究的热点范式，其主要理论依据如下：

2.1 档案多元论

档案多元论（Archival Pluralism）是档案学理论研究范式转换的一个重要表现。20世纪70-80年代，在多元世界观的影响下，西方档案界开始兴起档案多元论，它是档案学领域为应对复杂的政治、经济、技术、社会影响和全球性巨大挑战等而产生的跨学科、跨机构和跨文化共同建构档案的多样化合作途径与多主体共同参与模式，侧重于对行动方式及行为结果即路径的多元化关注[16]。档案多元论的核心内容和观点集中在四个方面：一是档案属性多元论，强调档案外在形式的多样性以及内在属性的多元性。二是档案价值多元论，主张放弃档案一元论，从档案的内容、来源、形成时间、形式作用等多种角度来判断档案的价值。三是档案功能多元论。四是档案管理模式和研究方法多元论，档案管理模式从独立向多主体合作、嵌入协同融合拓展[17][18]。可见，档案多元论可以看做是社会力量参与档案事务的一个理论依据，但其视野和范围更加广泛，它不仅包括社会力量参与治理档案事务，还包括社会力量自己开展档案事务，强调的是档案事业管理主体的多元和服务供给的多元，以求达到档案事业的多元共治，是一种更广泛意义上的社会参与。

2.2 档案治理理论

党的十八届三中全会确定了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革的总目标，国家档案局围绕这一精神确定了档案工作的总目标——推进推进档案治理体系和治理能力现代化。档案治理涉及到档案部门与社会关系的重塑，档案治理主体由一元变为多元，由过去单纯的政府机关管理，转变为政府机关、社会组织、公民和市场的共同治理，档案治理已经成为档案实践领域的热点话题，也是亟待厘清的重要理论问题。

关于档案治理的概念和特征，学界尚没有形成共识。陈忠海、宋晶晶认为，档案治理是“档案部门、社会组织和公民等多个行为主体协同合作，基于一定的行为规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程”[19]。冯惠玲认为，档案治理（Archives governance）是“信息治理”理念在档案领域的引申与应用，档案治理与档案管理（Archives management）、档案行政管理（Archives government／governing）均不同，档案管理指对档案进行收集、整理、鉴定、保管等实践业务活动，档案行政管理侧重政府单一向度地对档案事务的管理，而档案治理具有更宽广的视角，更丰富的内涵，涉及多种主体，侧重宏观策略的制定和评估，风险的评估和应对等。治理与管理的最大区别在于治理是双向或多维度的，特别强调文件／档案与其生成环境的关系，强调多元手段并用，强调公众参与。档案治理超越理解并记录政府的所为，将公民置于“公民—国家”关系中，这种更为广阔的“治理”视角不仅适用于政府档案工作者，也适用于所有的档案工作者。总之，档案治理理论将众多社会力量纳入管理视野，强调治理主体的多元参与与平等协商，转变了传统档案部门的管理方式，增强了社会活力，有利于形成由政府、社会组织、公民和市场共同参与治理的档案事业新秩序。它实质上体现的是国家权力的对社会的让渡，体现的是以社会为中心、开放、参与、合作共治的理念，是国家治理体系和档案治理体系的重构，可以有效推动档案事业的社会协同创新，这也是社会力量参与档案事务问题的重要理论依据。

2.3 参与治理和合作治理理论

参与治理和合作治理是公共管理学领域近年来讨论的热点问题。20世纪后期，西方社会出现了一种从代议制民主向参与式民主转换的新趋向，参与治理便是参与式民主理论和治理理论相结合产生的有关社会公共治理结构、原则和方法的理论，参与治理就是在政府主导下，相关利益主体通过参与、协同等方式共同开展社会公共决策、维护公共治理秩序的过程。参与治理旨在解决代议制民主下的“政府失败”、“市场失灵”等问题。虽然参与治理在现实应用中一定程度上解决了社会治理中存在的不少难题，但其弊端也受到了很多学者的批判，如张康之认为，“人类可能永远也无法建立起保证公众必然参与行政过程的制度，无论政府的开放程度怎样，都会存在着不允许公众参与的领域，同样，也不可能一切公共事务都会引起公众参与的兴趣。”[20]因此，公共管理领域不少学者提出了以合作治理代替参与治理的主张，合作治理是近年在西方国家尤其是美国出现的旨在解决跨域跨部门公共问题的一种新治理形式，是指治理主体基于特定的互惠性目标，在自主、平等的基础上开展合作的一种共同治理。作为一种后现代社会背景下产生的新思想，合作治理不仅引入了多元主体思维，开启了管理学范式进步的大门，还在实践上描绘了公共服务机制创新的生动画卷，与其他合作理念相比，合作治理更突显政府与社会的合作与协同，实质是国家与社会在公共服务提供上的联合行动，其核心理念包括集体平等的决策过程、协商方法、共识导向、有效合作、联合行动的能力、互益的互动等。

笔者认为，参与治理和合作治理虽然有明显的差异，但不应将两者完全对立和割裂开来，合作其实也是一种参与，只是一种更高层次的参与，如李军鹏认为，所谓合作治理，指的是在政府主导下，通过制度创新发展相互合作关系，动员市场力量、社会组织、社会公众共同参与公共事务的有效治理[21]，可见，合作治理实际上仍然是以政府为主导的社会力量的共同参与，只不过社会力量在合作治理中的地位比参与治理更高、发挥的作用更大而已。具体到档案领域而言，档案事务的社会参与和合作要根据具体的任务和内容的特点进行选择，两种方式均有很大的社会需求，不能说社会合作的方式就一定优于社会参与的方式。

2.4 社群档案理论

从20世纪60、70年代开始，受新的社会思潮和政治运动影响，再加上欧美国家信息技术的高速发展和经济社会的变革，西方社会的人们逐渐意识到主流机构叙述的缺失，并渴望积极对自身的经历和历史进行记录和保管，在大量社群遗产项目的资助下，英国、加拿大、澳大利亚、美国等国家开展了各式各样的社群档案（Community Archives）活动，与社群档案相关的研究也随之兴起，“社群”逐渐渗透到西方档案学术理论的分析范式中。社群不仅是指基于地理的传统意义上的社区和基于互联网的虚拟社区，而是包括所有基于血缘、关系、情感甚至是某种身份的共同体。西方社群档案的主要研究热点包括社群档案的政治动机和权利意图、社群档案对传统记忆方式的重新发现、社群档案馆与主流档案馆的合作关系、“社群参与”模式等方面[22]。其中，关于社群档案馆与主流档案馆的合作关系以及社群参与模式等研究与社会力量参与档案事务有大量重合之处，是值得深入探讨和挖掘的重要理论问题。

在英国，社群档案馆的发展历史悠久而迅速，社群档案馆指“主要由某个特定社群中的成员收集起来的材料集合，从而实现社群成员一定程度的控制权，他们或者完全独立于主流文化机构，或者接受来自这些机构某种形式的支持”[23]。西方独立社群档案馆（independent community archives）与主流公共档案馆（mainstream publicly-funded archives）的微妙关系是西方学者关注的热点问题，根据英国伦敦大学学院（UCL）Andrew Flinn、Elizabeth Shepherd和Mary Stevens的研究表明，一些社群档案馆由其社群成员所建立，一些则由主流公共档案馆所创建，比如学院档案馆或地区图书馆等正式文化机构。一些社群档案馆独立开展社群档案活动，但大多数档案馆都会通过一些项目与正式文化遗产机构开展合作，从而实现互利共赢[24]。为了维护合作的顺畅运行，许多学者认为主流公共档案馆应摒弃“掌权人”身份，包容对自身权威的挑战，打破合作壁垒，帮助、指导、监督社群档案馆开展记录保存工作，真正成为特里·库克所倡导的社群范式下的“辅导员、宣传员、教练员”身份[25]。综上，西方社群档案管理及其社群参与模式并非局限在社群成员独立地开展社群建档工作，而更多强调社群成员按照自己的意愿和方式记录历史，留存记忆，寻找认同，维护自身权利，接受主流档案部门的资助或者与其进行合作反而成为一种常态，可见，社群档案管理及社群参与模式与社会力量参与档案事务在本质上有相通之处，可以成为后者的理论依据之一。

3 社会力量参与档案事务的机制构建

理清了社会力量参与档案事务的内涵、特征、原则及理论依据（即“社会参与是什么”和“为什么参与”）之后，更重要的任务在于社会参与如何实现，这就需要构建一个社会力量参与档案事务的科学机制，这是保证社会参与持续有效开展的关键所在，该机制涉及到一系列核心要素的设计和探索（见图1），主要包括：

图1 档案事务社会参与机制的核心要素及结构关系图

3.1 档案事务社会参与的界限、程度或类型

即“要不要参与”、“参与程度或类型”，这是构建档案事务社会参与机制需要解决的首要问题，属于机制构建的顶层设计，为探讨其他要素提供指导。理论和现实表明，档案事务并非都要鼓励社会参与，社会参与也并非越多越好，社会力量参与档案事务存在一个度的问题。根据美国约翰·克莱顿·托马斯教授提出的公众参与有效决策模型[26]，档案事务社会参与程度或类型可以分为四类：

3.1.1 社会零参与

档案部门在所做决策的质量要求较高或决策信息充足、不需要从社会获取信息、也不需要社会接受政策时不需要引入社会参与，如综合档案馆对馆内受损或高龄档案进行修复的决策，决策信息充足，也无需考虑社会公众的接受性，在内部制定执行即可，不需引入社会参与。

3.1.2 以获取社会信息为目标的社会参与

档案部门需要从社会公众中获取信息，但公众接受性并非决策执行所必需，它具体包括关键公众接触、由公众发起的接触、公众调查等方式，比如在许多档案馆在实体馆内和官方网站都建立了馆长信箱，用来收集公众意见和建议，欢迎公众通过社交媒体平台对综合档案馆发表建议和评论等。

3.1.3 以增进社会对政策接受性为目标的社会参与

如果社会公众的接受性是档案部门决策执行所必需的，就需要采取以增进社会对政策接受性为目标的社会参与，它又分为公共决策和协商式决策两种类型。如2011年，浙江省档案局（馆）发起《记忆浙江·2011》封面事件评选活动，这是国内首次以海选形式让公众亲身参与到史书的创作中，评选活动通过公众投票、专家评审的方式选出最能体现和代表2011年浙江特点的事件，作为《记忆浙江·2011》封面事件[27]，公众投票的参与方式最大限度地发挥了公众在档案编研决策中的作用，是对公共决策方式的有效运用。

3.1.4 以建立档案部门与社会力量共同生产的伙伴关系为目标的社会参与

这是档案事务社会参与的高级形式，已经上升到社会合作层次，根据合作中双方拥有裁量权的多少，档案事务社会合作又可以分为四个层次[28]：

（1）如果裁量权完全属于档案部门，这时是不需要开展社会合作的，如对于涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益档案的开放问题，档案部门不能与社会开展合作来决定，否则将对档案安全带来严重威胁；

（2）如果裁量权主要属于档案部门，社会合作体现为业务外包与咨询，这一合作层次中，合作裁量权遵循档案部门优先的原则，社会合作方仅有微小的裁量权。主要代表性合作形式包括档案业务外包、档案专家库、档案咨询委员会、档案文化研究员等等；

（3）如果档案部门与社会力量双方大体上共享裁量权，社会合作层次则表现为合作治理，典型代表为苏州市工商档案管理中心依托丰富馆藏档案资源建立的档企合作基地，与相关科研单位、生产企业等社会力量合作，形成紧密的伙伴关系，发挥各自优势对档案资源进行联合开发，是档案开发利用的一种新模式

（4）如果裁量权主要是社会的，那么社会合作体现为一种志愿公益。此时公共利益与社会利益基本上保持一致，档案部门基本上可以将大部分裁量权放心交给社会力量，因为社会合作方将会与其一致地创造公共价值，这一层次的代表性合作形式包括档案捐赠、档案志愿服务、档案基金会等等。

总之，档案部门应根据具体情况准确把握档案事务社会参与的界限和程度，灵活运用各种社会参与类型，提高公共服务质量。

3.2 档案事务社会参与的主体和内容

即“谁主导参与”、“谁来参与”、“参与什么”，包括档案事务社会参与主体的类型和角色结构、参与领域等问题。这是构建档案事务社会参与机制的重点和核心所在。

3.2.1 参与主体

根据公共管理的相关理念，档案事务不应完全由档案部门来承担，而应当充分借助多元社会力量来共同开展。参与主体方面需要厘清参与主体的角色定位与相互关系，除了作为主导者的档案部门，社会参与主体还应包括市场、民间组织、相关事业单位、公众等等。各个参与主体既具有自主性和相对独立性，同时又担负不同角色，发挥独特作用，相互间协同合作，共同推动了档案管理任务的实现。具体来说，第一，档案部门是社会参与的总体责任者和主导者；第二，市场是适度可控的参与者，档案部门需要加强对市场主体的监督和指导；第三，民间组织包括档案学会、基金会、摄影协会、历史学会等，在档案事务中发挥着不可替代的重要辅助作用，是积极互动的参与者，第四，事业单位包括学校等教育科研机构、新闻传媒机构、图书馆等公共文化机构，是档案部门的重要合作对象，应丰富合作形式，增进互利共赢。第五，公众包括普通民众、专家和民间收藏者，是独立自主的参与者，档案部门应加强与公众的交流对话，建立共同生产的伙伴关系。

3.2.2 参与内容

社会力量参与档案事务的内容和领域较为广泛，主要包括三大领域：第一，档案事务立法、决策与行政实施，包括档案事务法律、法规、行政规章、制度、规划、标准等的制、修定以及档案管理具体事项的决策，档案文化与法制宣传、档案学术成果与职称评审、档案专业教育和业务培训等。第二，档案资源与信息化建设，包括档案征集、档案整理与著录、档案鉴定、档案信息化建设等均可引入社会力量参与其中。第三，档案资源开发利用服务。如参与档案编研出版、档案展览、档案宣传教育等。档案部门应在深入分析立法、决策与行政需求、馆藏档案资源的来源、内容、形式等特征的基础上，根据国家政策法规要求确定社会参与的内容和主题。

3.3 档案事务社会参与的风险、路径与保障

即“参与风险”、“如何实现与保障有序参与”。社会力量参与档案事务的收益与风险并存。如果社会力量参与界限和程度把握不当就容易带来参与风险。且档案事务引入社会力量参与还面临着大量的来自于政策法规、经济、技术、管理等方面的挑战，如果处置不当，也会招致参与失败。概括来讲，我国社会力量参与档案事务的风险和挑战主要包括社会参与生态的制约、社会参与主体间关系的协调风险、社会参与自身的弱点和负面影响、档案信息安全风险等方面[29]。因此，明确档案事务社会参与的目标和任务，从战略层面加强风险控制，建立科学良性的社会参与保障机制就成为当务之急和理性选择，这同时也是构建档案事务社会参与机制的有力保障。具体来说，第一，应培育良好的社会参与意识与文化，社会力量和档案部门双方均应增强参与的自发性、自觉性、主动性与积极性。第二，建立完善的社会参与制度体系，从法律法规、标准规范、规划与计划、契约协议等多层级建立激励、监督与评估机制，优化沟通协商与利益协调渠道，建立档案事务社会参与的制度保障。第三，打造高素质创新型人才队伍，多渠道筹集资金，大胆创新，先行先试，资金来源可以包括政府拨款、企业事业单位资助、个人资助、专业机构资助、公益基金资助、自主经营收入等，同时政府也可以通过政策、税收等措施对参与单位给予一定倾斜。第四，利用最新信息技术搭建高效的社会参与平台，深刻认识大数据、云计算、移动互联网等先进技术对于社会参与方式革新的重要价值和意义，大胆应用最新技术与社会公众建立新型联系，创新档案事务社会参与方式。第五，促进档案类社会组织发育。积极推动建立、培育和扶持诸如档案基金会等档案类社会组织机构，明确职责，为档案事务社会参与提供组织保障。